岳文澤，夏皓軒，鐘鵬宇，韋靜嫻

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征，更是全體人民的共同期盼[1]。在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)后，國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要將“推動(dòng)全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”作為接續(xù)奮斗目標(biāo)[2]。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富?！?，不僅要“做大蛋糕”，更要“分好蛋糕”，以人為本地朝著共同富裕目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。

自然資源是人類生存之基、財(cái)富之母、民生之本、生態(tài)之依，處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的源頭地位，對(duì)扎實(shí)推進(jìn)共同富裕具有關(guān)鍵作用。面向新時(shí)代的新需求，自然資源治理仍然面臨一系列挑戰(zhàn)，亟需深化全域全要素自然資源協(xié)同共治，提升自然資源保護(hù)和利用水平，為扎實(shí)推進(jìn)共同富裕蓄勢(shì)賦能。本文探討了自然資源治理的概念內(nèi)涵，從目標(biāo)、對(duì)象、價(jià)值、實(shí)踐等方面厘清自然資源治理與共同富裕的邏輯關(guān)系，梳理了共同富裕視角下我國(guó)自然資源治理的政策演進(jìn)，明確了自然資源治理助力共同富裕的主要挑戰(zhàn)，提出針對(duì)性的改革策略，為完善自然資源治理體系提供支撐。

1 自然資源治理與共同富裕的關(guān)聯(lián)邏輯

1.1 自然資源的關(guān)鍵特性與治理內(nèi)涵

人類文明的發(fā)展與變遷，是一部對(duì)自然資源進(jìn)行開發(fā)、利用與保護(hù)的歷史。自然資源不僅是基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，長(zhǎng)期以來廣受學(xué)界關(guān)注[3]。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署將自然資源定義為“一定時(shí)空條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，以提高人類當(dāng)前和未來福祉的自然環(huán)境因素的總稱”，此外，ZIMMERMANN[4]、孫鴻烈[5]、蔡運(yùn)龍[6]、封志明[7]等學(xué)者對(duì)此亦有探討。盡管學(xué)界對(duì)自然資源的概念界定尚未統(tǒng)一，但對(duì)其內(nèi)涵理解有一定共識(shí)：一是基礎(chǔ)性，自然資源是構(gòu)成生物生存環(huán)境的基本組分，如土地、水、礦產(chǎn)、海洋等；二是可用性，即自然資源能為人所用、提高人類福祉，沒有使用價(jià)值或無法利用的自然稟賦只是“中性材料”，不納入資源范疇；三是發(fā)展性，自然資源開發(fā)保護(hù)的范圍、強(qiáng)度與社會(huì)發(fā)展水平同頻共振；四是共享性，作為生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵要素與生態(tài)產(chǎn)品的載體，自然資源開發(fā)利用具有高度外部性。

由于自然資源種類繁多、價(jià)值不一、用途廣泛，導(dǎo)致開發(fā)保護(hù)活動(dòng)中對(duì)象、過程、方式的高度復(fù)雜[8]，而治理是決定其有效性、可持續(xù)性和公平正義的關(guān)鍵[9]。據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）定義，自然資源治理是指決定如何行使對(duì)自然資源的權(quán)責(zé)、如何做出決策，以及如何使不同群體參與自然資源管理并從中受益的規(guī)范、體系和程序[10]。自然資源治理模式根據(jù)管制性可以劃分為開放進(jìn)入使用、國(guó)家集權(quán)管理體制、公眾（私有化）參與管理體制和基于社區(qū)的管理體制[11]。隨著對(duì)人地關(guān)系認(rèn)知的深化，治理模式也在迭代更新，在生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化等目標(biāo)要求下[12-13]，新時(shí)代自然資源治理的核心內(nèi)涵包括：以可持續(xù)發(fā)展為根本理念，構(gòu)建人與自然和諧共生的治理規(guī)范與體系，強(qiáng)化各類自然資源要素保障；以協(xié)調(diào)效率與公平為關(guān)鍵抓手，在決策中重點(diǎn)考慮利益攸關(guān)者自然資源利用偏好的權(quán)衡關(guān)系，優(yōu)化治理工具的收益與成本[14]；以協(xié)同善治為主要原則，不僅強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的協(xié)同互促與因地制宜[15-16]，而且要綜合協(xié)調(diào)實(shí)體空間—功能空間—管理空間的對(duì)立與統(tǒng)一[17-18]。

1.2 面向共同富裕的自然資源治理框架

從“大同社會(huì)”“天道均平”的思想萌芽到“各盡所能，按需分配”的社會(huì)主義勞動(dòng)分配論，共同富裕不僅是中華民族千百年來夢(mèng)寐以求的時(shí)代愿景，也是馬克思主義的內(nèi)在本質(zhì)與鮮明特征[19]。中國(guó)特色共同富裕道路根植于社會(huì)經(jīng)濟(jì)“漸進(jìn)式改革”以及獨(dú)特的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系[20]，具有發(fā)展性、共享性與可持續(xù)性等關(guān)鍵特征[21]，這意味著實(shí)現(xiàn)共同富裕是共建與共享、效率與公平、群體與代際等關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一[22]。自然資源治理對(duì)共同富裕進(jìn)程具有關(guān)鍵作用，本文嘗試從目標(biāo)、對(duì)象、價(jià)值、實(shí)踐等維度建立自然資源治理與共同富裕的關(guān)聯(lián)耦合框架（圖1）。

圖1 面向共同富裕的自然資源治理框架Fig.1 The natural resource governance framework for common prosperity

（1）目標(biāo)協(xié)同性。共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征之一，包含政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多個(gè)維度[23]，其本質(zhì)是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度保障下共建世界領(lǐng)先的生產(chǎn)力、共享幸福美好生活，不僅要做大蛋糕，夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，也要分好蛋糕，共享發(fā)展成果。而自然資源治理的兩大初始動(dòng)機(jī)則分別是提高發(fā)展效率與改善公平正義，其本質(zhì)與共同富裕目標(biāo)緊密相關(guān)。例如，IUCN提出的自然資源治理框架就是圍繞“維護(hù)自然”和“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與尊重相關(guān)方權(quán)益”兩項(xiàng)目標(biāo)所構(gòu)建的[9]。

（2）對(duì)象契合性。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。自然資源作為生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，不僅提供多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，更關(guān)乎人類福祉。根據(jù)效用價(jià)值理論與產(chǎn)權(quán)理論，自然資源因其特殊的公共性、稀缺性、外部性[24-25]，形成了一定程度的資產(chǎn)化與資本化，使得土地、礦產(chǎn)等要素不斷吸收社會(huì)剩余勞動(dòng)，在國(guó)民收入分配中擠占勞動(dòng)要素的分配份額。因此，亟需促進(jìn)自然資源的集約高效利用與公平合理配置，加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給，提高社會(huì)總體福利。

（3）價(jià)值關(guān)聯(lián)性。推動(dòng)全體人民實(shí)現(xiàn)共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義改革的重點(diǎn)方向，這一頂層設(shè)計(jì)的初衷與人民對(duì)美好生活的新期待共軛融通[26]。對(duì)于自然資源治理而言，評(píng)判其是否順應(yīng)“人民至上”理念從而形成“善治”[27]，彰顯了共同富裕在此層面的價(jià)值。根據(jù)HENDRIKS[28]提出的治理價(jià)值體系，包括響應(yīng)（responsive）、有效（effective）、程序正義（procedural justice）、韌性（resilience）與平衡（counterbalance），在自然資源治理中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多方利益訴求，提升治理效益與公平正義，構(gòu)建長(zhǎng)效穩(wěn)態(tài)的體制機(jī)制，保障共同富裕的可持續(xù)性。

（4）實(shí)踐必要性。高質(zhì)量的共同富裕，不僅要推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革與動(dòng)力變革，也要著力完善初次分配、再分配和三次分配相協(xié)調(diào)的制度安排[29]。在此過程中，系統(tǒng)、高效的自然資源治理手段是其內(nèi)在需求，應(yīng)當(dāng)圍繞共同富裕核心目標(biāo)，從全生命周期視角推動(dòng)自然資源調(diào)查評(píng)估、監(jiān)測(cè)核算、開發(fā)利用、保護(hù)修復(fù)、保障儲(chǔ)備、市場(chǎng)交易、安全預(yù)警和國(guó)際合作等方面的治理改革[12]，完善自然資源治理的實(shí)踐體系。

2 共同富裕視角下我國(guó)自然資源治理改革歷程

2.1 社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期：“同步富?！毕碌木庵卫?/h3>

中華人民共和國(guó)成立初期，主要借鑒“蘇聯(lián)模式”實(shí)施以突破列強(qiáng)包圍為核心的“立國(guó)戰(zhàn)略”，采取以平衡財(cái)政、恢復(fù)農(nóng)工業(yè)生產(chǎn)、調(diào)整私營(yíng)工商業(yè)為主的強(qiáng)干預(yù)政策，為有效解決“三座大山”造成的經(jīng)濟(jì)困頓，建構(gòu)起社會(huì)主義整體秩序奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[30-31]。鑒于當(dāng)時(shí)我國(guó)為落后農(nóng)業(yè)大國(guó)的國(guó)情，早期自然資源治理多服從于農(nóng)業(yè)改造、工業(yè)生產(chǎn)等項(xiàng)目建設(shè)需求，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、治理政策等方面歷經(jīng)多次變動(dòng)，總體遵循“平均生產(chǎn)布局、平衡城鄉(xiāng)關(guān)系、平分資源產(chǎn)權(quán)”大方針。

在前蘇聯(lián)“大推進(jìn)”“貧困惡性循環(huán)”等理論指導(dǎo)下，我國(guó)沿著“大項(xiàng)目、大投資、大均衡”發(fā)展思路，制訂了“一五”到“三五”計(jì)劃[32]，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)“三線地區(qū)”人、財(cái)、物調(diào)配，使得工業(yè)發(fā)展重心偏向東北及中西部地區(qū)[33]。在此期間，自然資源要素流動(dòng)優(yōu)先服從于重大項(xiàng)目建設(shè)，例如，中央先后成立了林業(yè)部、森林工業(yè)部以滿足對(duì)大量木材的生產(chǎn)需要，頒布《關(guān)于在全國(guó)大規(guī)模造林的指示》 《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定》，在全國(guó)范圍內(nèi)創(chuàng)辦國(guó)營(yíng)林場(chǎng)和社隊(duì)林場(chǎng)，實(shí)施“大砍大造”政策[34]。

為實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)部門的相對(duì)均衡，我國(guó)早期以行政力量直接控制農(nóng)業(yè)部門剩余轉(zhuǎn)移，圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了糧食統(tǒng)購(gòu)銷、土地征收等系列政策鏈[35]。一方面，政府通過價(jià)格管制、需求限額方式重新調(diào)整了農(nóng)業(yè)商品的供求關(guān)系，為高價(jià)銷售工業(yè)產(chǎn)品形成“剪刀差”創(chuàng)造條件；另一方面，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地用途轉(zhuǎn)用實(shí)施全面控制，農(nóng)村集體土地禁止買賣、出租，城市私有房地產(chǎn)流通被嚴(yán)格限制，1957年修訂的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》將土地征收范圍擴(kuò)大至經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)，為工業(yè)化進(jìn)程提供了大量廉價(jià)土地資本。

在收入分配上，這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)收益分配是核心，從以地主為核心的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、農(nóng)民個(gè)體所有的產(chǎn)權(quán)制度。在借鑒前蘇聯(lián)集體化運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1953年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》提出了“共同富裕”這一概念，確立了農(nóng)業(yè)合作化、規(guī)?；l(fā)展的主基調(diào)，并于1956年初步完成了互助小組、初級(jí)社、高級(jí)社三級(jí)改造，農(nóng)地、林木等自然資源實(shí)際上成為高級(jí)社“公共財(cái)產(chǎn)”，在廣大農(nóng)戶從租佃關(guān)系中解脫出來同時(shí)，按勞分配、等價(jià)交換等市場(chǎng)原則相對(duì)弱化[36]。這一時(shí)期，“同步富?！背蔀閲?guó)家發(fā)展的核心訴求，區(qū)域、城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系以均衡發(fā)展為導(dǎo)向。

2.2 改革開放時(shí)期：“差異富?！毕碌膶I(yè)化分工

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系改革在全國(guó)推行，以鄧小平為核心的共產(chǎn)黨人開創(chuàng)性地提出了“先富后富”論，解放和發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力成為工作重心，以行政主導(dǎo)的“單位制”逐漸瓦解，資源配置轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，自然資源治理逐漸從建國(guó)初期的“均衡性”轉(zhuǎn)向市場(chǎng)分工要求下的“專業(yè)化”。

“點(diǎn)軸開發(fā)”模式成為差異化發(fā)展的主要實(shí)踐路徑。沿海地區(qū)憑借地理區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件等優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家空間戰(zhàn)略、傾斜政策及產(chǎn)業(yè)布局作用下實(shí)現(xiàn)了要素集聚和率先發(fā)展。1990年浦東新區(qū)的先行先試掀起了全國(guó)層面自南向北、自東到西、自沿海向內(nèi)陸的新一輪改革開放浪潮[37-38]。在“先富”取得顯著成效同時(shí)，“后富”問題備受關(guān)注，“八五”計(jì)劃中指出“促使地區(qū)經(jīng)濟(jì)朝著分工合理、各展其長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進(jìn)”。此后，西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起等區(qū)域戰(zhàn)略陸續(xù)提出，逐漸形成了“以東部帶中部及西部”的國(guó)土空間開發(fā)模式[39-40]。

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)化與放權(quán)改革浪潮下開始解凍。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革強(qiáng)化了集體社員自治權(quán)，尤其是國(guó)家放開農(nóng)民在集體土地上興辦企業(yè)、允許農(nóng)民利用自有土地建城鎮(zhèn)、允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)“三允許”政策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起與農(nóng)林牧漁全面發(fā)展提供制度保障[41]。此外，《森林法》 《草原法》 《土地管理法》 《城市規(guī)劃法》相繼出臺(tái)，確立了所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的基本產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，為資源有償使用與市場(chǎng)交易提供法律依據(jù)，標(biāo)志著我國(guó)自然資源治理邁入法制化與市場(chǎng)化軌道[42-43]。為協(xié)調(diào)地方增長(zhǎng)主義與國(guó)家資源安全的矛盾，1998年原國(guó)土資源部成立，建立了土地利用總體規(guī)劃與用途管制制度以及耕地占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地配額、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等一系列政策工具[44]。

城鎮(zhèn)偏向性的分配制度體系逐漸形成，不同群體之間的福利差異成為改革痛點(diǎn)。改革開放初期，為了獲取農(nóng)村廉價(jià)人力資本與物質(zhì)資本，各類具有歧視性的勞動(dòng)力、土地與財(cái)稅政策出現(xiàn)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)式微與分稅制改革后縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政缺口問題凸顯，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施供給落后，城鄉(xiāng)福利差距于20世紀(jì)90年代后期迅速擴(kuò)大[45]。為調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，中共十六大提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，確立了“多予、少取、放活”的總方針，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件、提供支持，如全面取消農(nóng)業(yè)稅、健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度等。

2.3 全面深化改革與生態(tài)文明建設(shè)時(shí)期：“多維富?！毕碌南到y(tǒng)治理

為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，中共十八大以來，國(guó)家開啟了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五大方面的全面深化改革。在履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的指引下，自然資源治理逐漸從專業(yè)化分工走向整體性部署與系統(tǒng)性治理，“多維富裕”的重要性愈發(fā)凸顯。

統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制體系成為制定與落實(shí)發(fā)展藍(lán)圖的重要抓手。自然資源部組建后，建立“全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理”的國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制體系成為全面深化改革的重要內(nèi)容，底線思維、生態(tài)優(yōu)先、以人為本等理念得以落實(shí)在一張藍(lán)圖上。與此同時(shí)，在要素流動(dòng)更加自由、市場(chǎng)環(huán)境愈發(fā)開放背景下，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題日益凸顯[46]，京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略相繼提出[47]，跨區(qū)域合作治理機(jī)制不斷完善，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局逐漸清晰。

農(nóng)村土地制度改革全面鋪開，建立健全城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制成為縮小城鄉(xiāng)差距的重要路徑。中央沿襲擴(kuò)權(quán)賦能思路，不斷完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，深化土地要素市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有序銜接。在保障農(nóng)地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”基礎(chǔ)上，將農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化，培育更為多樣化的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)體系。農(nóng)村“三塊地”改革取得了突破性進(jìn)展，土地征收范圍、程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被納入法制，滿足被征地農(nóng)民合理、多元的利益訴求。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市約束在法律層面得以解除，《土地管理法》 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對(duì)入市范圍、路徑與主體做出明確界定，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)建設(shè)逐漸成型。另外，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”賦予農(nóng)戶更多自主權(quán)，為盤活閑置土地資源、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造條件。

生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)深化，綠色成為自然資源治理最鮮亮的底色。一是生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)構(gòu)改革大幅推進(jìn)，2018年國(guó)務(wù)院統(tǒng)一組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等職能部門，科學(xué)劃定并嚴(yán)格管控生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地體系建設(shè)等工作不斷推進(jìn)；二是生態(tài)保護(hù)修復(fù)取得顯著成效，天然林保護(hù)、退耕還林還草等各類重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目穩(wěn)步實(shí)施；三是自然生態(tài)空間“兩山”價(jià)值得以彰顯，浙江、福建等地成立“兩山銀行”“森林生態(tài)銀行”，開展綠色GEP核算、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證、生態(tài)資源權(quán)利交易等實(shí)踐[48]，為普惠生態(tài)福祉提供了制度保障。

3 共同富裕目標(biāo)下自然資源治理面臨的主要挑戰(zhàn)

共同富裕需要客觀認(rèn)識(shí)差距的存在，并致力于將差距控制在社會(huì)合意的區(qū)間內(nèi)。由于制度性與非制度性因素耦合作用形成了巨大的區(qū)域、城鄉(xiāng)、收入差距，隨著資本積累與財(cái)富增值不斷提速進(jìn)一步擴(kuò)大差距。因此，亟待厘清當(dāng)前自然資源治理面臨的區(qū)域失衡、城鄉(xiāng)二元、財(cái)富分化等主要挑戰(zhàn)。

3.1 自然資源配置體系不完善，區(qū)域發(fā)展動(dòng)能差異明顯

改革開放后，“以東部為重心”的沿海發(fā)展戰(zhàn)略深刻地改變了我國(guó)國(guó)土空間格局，然而，資源環(huán)境失衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展失調(diào)、人口流動(dòng)失序等問題逐漸凸顯，中央政府面臨日益嚴(yán)峻的協(xié)調(diào)壓力[49]。區(qū)域差異“馬太效應(yīng)”加劇的主要原因之一是以土地資源配置為核心的自然資源配置體系不完善，造成先發(fā)地區(qū)社會(huì)不公平和后發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)低效率的雙重困境。由于人口流動(dòng)帶來的收益與成本具有不對(duì)稱性[50]，優(yōu)勢(shì)建設(shè)用地要素更多向先發(fā)地區(qū)傾斜，并優(yōu)先配置于商品住房與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，缺乏均等化的公共服務(wù)保障，這與大量中低收入及外來人口的生活需求極不匹配。后發(fā)地區(qū)在人口外流、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力缺失的窘境下依賴“以地生財(cái)”，導(dǎo)致土地資源粗放開發(fā)與低效利用。2002年中小城市建成區(qū)面積占全國(guó)的比重接近一半，到2013年這一占比提高到了64%；2020年北京、上海的城區(qū)人均居住用地面積僅為新疆的三分之一，在土地等自然資源配置上呈現(xiàn)“支持中西部、限制大城市”現(xiàn)象[51]。

上述制度背景下，中央政府開展建設(shè)用地指標(biāo)（發(fā)展權(quán)）市場(chǎng)配置的政策探索[52]，鼓勵(lì)地方進(jìn)行跨區(qū)域指標(biāo)交易。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤[53]、重慶地票[54]、浙江折抵指標(biāo)[55]等政策均發(fā)軔于此。然而，由于產(chǎn)權(quán)界定模糊、市場(chǎng)機(jī)制不完善、交易范圍局限，發(fā)展權(quán)市場(chǎng)交易進(jìn)一步加劇區(qū)域資源錯(cuò)配問題。當(dāng)前，大部分政策試點(diǎn)收效甚微，或因耕保壓力而被叫停，導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)出現(xiàn)大量低效閑置建設(shè)用地。以行政主導(dǎo)的“增減掛”成為當(dāng)前土地等自然資源轉(zhuǎn)移的“唯一通道”，不僅導(dǎo)致城市化地區(qū)受困于“內(nèi)卷式”指標(biāo)博弈，更壓縮了生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償路徑，導(dǎo)致內(nèi)生性增長(zhǎng)動(dòng)能不足。

3.2 自然資源治理結(jié)構(gòu)二元化，城鄉(xiāng)之間仍存在較大差距

在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的驅(qū)動(dòng)下，自然資源治理也形成了二元化結(jié)構(gòu)，農(nóng)村要素以不等價(jià)形式被交換到城市[43]，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距逐漸拉大。首先，空間規(guī)劃重城輕鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村發(fā)展空間受到擠占。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)空間管制分別依靠城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃兩大平行系統(tǒng)，形成了在城市進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，在農(nóng)村實(shí)施耕地保護(hù)的二元治理思維[56]。盡管機(jī)構(gòu)改革為構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系提供了組織保障，然而城鄉(xiāng)共治的規(guī)劃目標(biāo)仍缺乏具體抓手[57]。由于建設(shè)用地指標(biāo)配置及空間用途管制都以城市為重心[58]，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)落地難、閑置資源盤活難、自然資源資產(chǎn)變現(xiàn)難等問題，迫使鄉(xiāng)村空間利用粗放、組織失序、活力衰退。其次，城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)、同權(quán)不同價(jià)、同權(quán)難獲利，農(nóng)民難以享受自然資源資產(chǎn)化所形成的市場(chǎng)紅利?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體土地入市改革，雖然歸還了部分農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，但仍存在條件嚴(yán)苛、市場(chǎng)受限、政府不積極等現(xiàn)象。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)D縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該縣確定符合就地入市地塊為1 036宗，至2020年底實(shí)現(xiàn)入市的不足1/4，范圍小、推廣難、信任風(fēng)險(xiǎn)高等問題較為普遍。最后，城鄉(xiāng)要素雙向流通不暢，利益格局亟待重塑。2006年以來，“增減掛”政策一定程度上緩解了城市建設(shè)用地不足的困境，但在公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)用地保障等方面較少惠及農(nóng)村地區(qū)，“向農(nóng)村要發(fā)展”模式難以為繼。

3.3 自然資源資產(chǎn)化進(jìn)程錯(cuò)位，財(cái)產(chǎn)性收入差距分化嚴(yán)重

全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立健全，成為生態(tài)文明建設(shè)制度體系的核心之一[59]。自然資源部組建后，同時(shí)管理公益性自然資源（如國(guó)家公園、自然保護(hù)地等）與經(jīng)營(yíng)性自然資源（如國(guó)有土地、礦產(chǎn)、海洋等），采用的治理手段存在較大區(qū)別。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)財(cái)富不斷積累的同時(shí)，群體之間、代際之間的收入差距問題日益凸顯，原因之一是經(jīng)營(yíng)性自然資源的過度資產(chǎn)化，造成“價(jià)值漂移”，而公益性自然資源資產(chǎn)化進(jìn)程滯后，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)性收入差距不斷擴(kuò)大。由于礦產(chǎn)、土地等經(jīng)營(yíng)性生產(chǎn)要素存在過度資本化傾向，“煤老板”“房老板”暴富現(xiàn)象借此而生，不同社會(huì)群體的財(cái)產(chǎn)性收入失衡。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)有土地資源過度資本化已經(jīng)從商住用地?cái)U(kuò)張到工業(yè)用地，地方政府為招商引資將工業(yè)用地低價(jià)出讓給企業(yè)[60]，而企業(yè)面對(duì)工業(yè)用地一、二級(jí)市場(chǎng)價(jià)差，傾向于追逐資產(chǎn)性收益而非生產(chǎn)性收益，導(dǎo)致工業(yè)用地“空轉(zhuǎn)”與“房地產(chǎn)化”。根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》，國(guó)有土地出讓收入自2001年就開始激增，僅2003年就達(dá)到地方本級(jí)預(yù)算的55.04%，2019年國(guó)有土地出讓收入為72 580.48億元，約為2010年的2.41倍。

生態(tài)產(chǎn)品交易的市場(chǎng)發(fā)育遲緩，生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足。生態(tài)產(chǎn)品是公益性自然資源的重要構(gòu)成及其功能延伸[61]，由于其具有公共物品屬性而易造成市場(chǎng)失靈，且碳排放權(quán)、排污權(quán)等的市場(chǎng)交易機(jī)制尚未健全[62]，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、收益變現(xiàn)仍處于探索階段，交易過程中常存在“搭便車”現(xiàn)象[63]。例如，在流域生態(tài)補(bǔ)償中，上游保護(hù)者與下游受益者之間的權(quán)責(zé)不對(duì)等，生態(tài)補(bǔ)償主要依賴中央政府與地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，后發(fā)地區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)造血功能以及優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。此外，公益性自然資源資產(chǎn)具有投資回報(bào)周期長(zhǎng)、收益低等特征，社會(huì)資本參與積極性不高，缺乏激勵(lì)政策與金融機(jī)制，自然資源管理部門作為代理交易主體，亟需通過政策干預(yù)建立健全市場(chǎng)交易體系[59]。

4 自然資源治理助力共同富裕的改革路徑

4.1 構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)三級(jí)配置體系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào) 發(fā)展

SEHLOSBERG在其著作中所提倡的正義內(nèi)涵包括認(rèn)同正義、程序正義與分配正義[64]。同時(shí)，發(fā)展機(jī)會(huì)公平、追求人均意義上的均衡、鼓勵(lì)多元主體參與的理念也是自然資源治理改革的核心訴求之一。在縮小區(qū)域差距、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)完善“政府調(diào)控—市場(chǎng)交易—社會(huì)幫扶”配置機(jī)制，優(yōu)化新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地保護(hù)目標(biāo)等土地發(fā)展權(quán)的區(qū)域配置，以平衡權(quán)威體制與有效治理之間的張力[65]。首先，初始配置中應(yīng)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，根據(jù)區(qū)域主體功能定位、重大項(xiàng)目布局、人口流動(dòng)特征等因素進(jìn)行綜合配置，滿足區(qū)域發(fā)展基本需求。在先發(fā)地區(qū)加大公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的配置力度，在后發(fā)地區(qū)做好對(duì)低收入群體的兜底保障。其次，二次配置中要著力探索人口凈流出的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)交易機(jī)制，在提升先發(fā)地區(qū)集聚能力與經(jīng)濟(jì)效率同時(shí)，要讓城鎮(zhèn)化和工業(yè)化紅利惠及后發(fā)地區(qū)。最后，嘗試建立“幫扶救濟(jì)”調(diào)劑機(jī)制，對(duì)后發(fā)地區(qū)要素配置發(fā)揮補(bǔ)充性平衡功效。例如，積極發(fā)揮“飛地經(jīng)濟(jì)”的作用，以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式提升飛入（出）地經(jīng)濟(jì)活力，逐步完善財(cái)稅比例、土地出讓收益等利益分配措施，優(yōu)化共建共享機(jī)制。

4.2 健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理體系，構(gòu)筑城鄉(xiāng)共富基石

城鄉(xiāng)融合的核心目標(biāo)在于破解城鄉(xiāng)發(fā)展失衡難題、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系從對(duì)立走向統(tǒng)一[66]。因此，需要加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的自然資源治理體制機(jī)制。一是健全空間規(guī)劃體系，深化“多規(guī)合一”改革。在充分考慮資源稟賦與文化特色的基礎(chǔ)上，規(guī)劃中要預(yù)留一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)以保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。二是構(gòu)建全域土地綜合整治升級(jí)版，優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。逐步探索縣域土地綜合整治，針對(duì)“增減掛”指標(biāo)實(shí)施分類管理、分離使用，實(shí)現(xiàn)自然資源在縣域空間的適配與優(yōu)配。三是深化農(nóng)村用地制度改革，活化宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能，拓寬農(nóng)民增收渠道。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需求集中、試點(diǎn)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，以建設(shè)租賃住房為基點(diǎn)，逐步拓寬經(jīng)營(yíng)性入市地類。同時(shí)，在確權(quán)基礎(chǔ)上探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革，允許宅基地等集體建設(shè)用地復(fù)合、高效利用。

4.3 有為政府與有效市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)資源配置改革

針對(duì)以往“強(qiáng)政府—弱市場(chǎng)”治理模式帶來的資源配置扭曲、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，中共十九屆五中全會(huì)創(chuàng)造性地提出了“推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”的重要論述。在自然資源治理層面，要推動(dòng)自然資源要素循環(huán)流轉(zhuǎn)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系耦合，著力實(shí)現(xiàn)公益性、經(jīng)營(yíng)性自然資源的公平高效配置。一方面，深化經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)有效市場(chǎng)建設(shè)，使自然資源要素流向高效利用部門。例如，創(chuàng)新工業(yè)用地市場(chǎng)化出讓與彈性年限使用制度，包括“項(xiàng)目遴選、先租后讓、租讓并舉、聯(lián)合競(jìng)買”等方式。另一方面，建立健全自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備制度，強(qiáng)化有為政府建設(shè)。整合“摸底清查、規(guī)劃管理、資產(chǎn)入庫、前期管護(hù)、分類供應(yīng)、資金管理”等環(huán)節(jié)，將分散低效的自然資源使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)收儲(chǔ)和專業(yè)化運(yùn)營(yíng)；創(chuàng)新開展排污權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)等生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易，鼓勵(lì)社會(huì)資本以政府購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等模式深度參與。

4.4 強(qiáng)化自然資源的節(jié)約集約利用，厚植共同富裕根基

可持續(xù)性是自然資源治理的應(yīng)有之義，亟需構(gòu)建長(zhǎng)效、精準(zhǔn)、智能的政策體系，提升自然資源的節(jié)約集約利用程度。一是健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。以保障糧食安全、提升糧食產(chǎn)能為著力點(diǎn)，分區(qū)分類推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。以土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等為來源，增設(shè)耕地保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，激發(fā)后期管護(hù)積極性。二是優(yōu)化工業(yè)用地再開發(fā)機(jī)制。出臺(tái)低效工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)企業(yè)以“協(xié)議退出”“協(xié)商置換”等方式有序退出。創(chuàng)新混合用地政策，允許工業(yè)用地建設(shè)租賃住房，提供工改辦、工改居、商改居等用途轉(zhuǎn)換路徑。三是開展多尺度、跨流域“山水林田湖草沙”一體化保護(hù)和修復(fù)行動(dòng)。通過組建統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，明確修復(fù)責(zé)任主體，貫徹基于自然的解決方案（NbS）理念，采用自然恢復(fù)與人工恢復(fù)相結(jié)合的方式提升陸域、海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連通性和原生性。四是加快自然資源治理數(shù)字化改革。推進(jìn)國(guó)土空間信息化與數(shù)字化治理，實(shí)現(xiàn)央地之間、部門之間、政民之間數(shù)據(jù)共建共享。加強(qiáng)自然資源監(jiān)督監(jiān)管體系建設(shè)，精準(zhǔn)、及時(shí)維護(hù)治理秩序與相關(guān)權(quán)益人權(quán)利。

5 結(jié)語

本文從自然資源的關(guān)鍵特性出發(fā)，首先探討了自然資源治理的概念內(nèi)涵，從目標(biāo)、對(duì)象、價(jià)值、實(shí)踐等方面構(gòu)建面向共同富裕的自然資源治理邏輯框架；其次，梳理了我國(guó)自然資源治理的政策發(fā)展歷程；再次，明晰了當(dāng)前我國(guó)自然資源治理面對(duì)“三大差距”的關(guān)鍵挑戰(zhàn)；最后，提出了優(yōu)化發(fā)展權(quán)配置體系、健全城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制、推動(dòng)有為政府與有效市場(chǎng)的結(jié)合、提高集約利用水平等治理路徑。

共同富裕是一個(gè)歷久彌新的重大議題，不僅影響著我國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，對(duì)全球治理格局重塑也非常重要[67]。2018年機(jī)構(gòu)改革以來，自然資源治理體系發(fā)生了整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性變革，而在共同富裕目標(biāo)的要求下亟待完善與之相適應(yīng)的制度框架，這不僅是對(duì)理念轉(zhuǎn)變的新訴求，也是治理改革與技術(shù)突破面臨的新挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為走向共富型治理需在以下方面展開進(jìn)一步探討：第一，借鑒國(guó)際上產(chǎn)權(quán)制度、跨區(qū)域合作等方面的先進(jìn)理論與實(shí)踐，完善面向共同富裕的自然資源治理體系；第二，健全自然資源治理法律法規(guī)與政策體系，尤其是在涉及多部門、跨區(qū)域、多層級(jí)的問題上要探索整體性聯(lián)動(dòng)機(jī)制；第三，依托區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，強(qiáng)化數(shù)字化治理能力，迭代更新自然資源治理的系統(tǒng)框架與應(yīng)用場(chǎng)景。

致謝：感謝浙江省自然資源廳改革發(fā)展處盧艷處長(zhǎng)、陳建杰副處長(zhǎng)對(duì)本文部分觀點(diǎn)的貢獻(xiàn)。