周秀平 楊玉春

(北京師范大學 中國教育政策研究院 北京 100875)

縣中興，則鄉(xiāng)村教育振興；鄉(xiāng)村教育興，則鄉(xiāng)村興。集中一縣最好的高中教育資源，對學生實行封閉式或高密度的管理，全力追求高升學率的農(nóng)村普通高中辦學模式，一度被視為“縣中現(xiàn)象”。起因是2004年部分南京城市高中的高考升學情況比不上江蘇的某些縣城高中。[1-2]“縣中困境”主要表現(xiàn)為縣中優(yōu)質(zhì)生源、優(yōu)質(zhì)教師的流失，[3]以及重點大學升學率下滑[4-5]。以高考升學率的變化為主要特征的“縣中現(xiàn)象”和“縣中困境”，都與優(yōu)質(zhì)生源的校際分布及其變化相關。旨在追求教育公平的政策舉措——優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配，在實施過程中加劇了農(nóng)村尖子生源向城市重點高中的大量流動，引發(fā)社會爭議?！皟?yōu)質(zhì)高中招生計劃分配”如何成為部分高考升學優(yōu)勢高中特別是城市重點高中實施“政策性跨區(qū)域中招”，即所謂“掐尖”招生的政策工具？“優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配”是如何在執(zhí)行中異化的？背離政策預期目標的執(zhí)行異化面臨怎樣的困境？原因何在？如何破解？如何更科學地執(zhí)行好基于分數(shù)的教育公平政策，緩解其可能引發(fā)或是加劇的教育利益分歧甚至是沖突？這是本文探究的主要問題。

一、跨區(qū)域中考招生的執(zhí)行與影響

(一)旨在促進教育公平的優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配

為了兼顧基礎教育特別是高中階段教育的精益化和大眾化兩種使命，教育部和省市中招決策主體通過開展優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配，即將優(yōu)質(zhì)高中入學機會“合理”分配到域內(nèi)初中學校，目的是落實國家考試招生制度改革精神，引導義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，促進高中教育公平?！秶鴦赵宏P于深化考試招生制度改革的實施意見(國發(fā)〔2014〕35號)》要求，“改進高中階段學校考試招生方式。實行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法?！?國務院辦公廳《關于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)〔2016〕37號)要求，擴大優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配到區(qū)域內(nèi)初中的比例，引導學生合理選擇學校?！督逃筷P于進一步推進高中階段學?？荚囌猩贫雀母锏闹笇б庖?教基二〔2016〕4號)》規(guī)定，“實行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法，招生名額適當向農(nóng)村初中傾斜，促進義務教育均衡發(fā)展?！薄耙o予有條件的高中階段學校一定數(shù)量的自主招生名額，招收具有學科特長、創(chuàng)新潛質(zhì)的學生，推動高中階段學校多樣化有特色發(fā)展，滿足不同潛質(zhì)學生的發(fā)展需要?！睘榱寺鋵嵵醒胍?，各地紛紛制訂相應實施方案，以量化指標落實優(yōu)質(zhì)高中入學機會的“合理”分配?！侗本┦薪逃瘑T會關于做好2021年高級中等學?？荚囌猩ぷ鞯囊庖?京教計〔2021〕12號)》提出，“落實優(yōu)質(zhì)高中‘校額到?！猩?，將全市優(yōu)質(zhì)高中50%的招生計劃分配到一般初中校，統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)教育資源配置，促進我市基礎教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。”陜西省人民政府辦公廳《關于加快中西部教育發(fā)展的實施意見》(陜政辦發(fā)〔2016〕98號)規(guī)定，將優(yōu)質(zhì)普通高中不低于50%的招生計劃向區(qū)域內(nèi)初中分配，鼓勵優(yōu)質(zhì)高中與薄弱高中實現(xiàn)資源共享?！逗幽鲜〗逃龔d關于做好2021年普通高中招生工作的通知(教基〔2021〕157號)》提出，“逐步擴大優(yōu)質(zhì)普通高中招生計劃均衡分配到各初中學校(含民辦初中學校)的比例，各地分配生的比例要達到50%以上，并逐步加大分配指標向薄弱初中和農(nóng)村初中學校傾斜的力度，禁止跨區(qū)域分配指標?！?云南省更是提出在2023年將計劃分配的比例擴大到100%。

(二)高中學校的分類分層與分批次招生

高中學?？鐓^(qū)域招生的具體政策資格和要求，通常由省、市兩級教育管理部門制訂。高考升學優(yōu)勢高中的招生范圍主要可劃分為全省招生和全市招生兩類。通過將高中學校劃分為不同類型和等級，賦予不同的招生范圍和招生錄取批次，是不少省市實施優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配的具體內(nèi)容。比如，云南省教育廳印發(fā)《關于進一步深化高中階段學?？荚囌猩贫雀母锏膶嵤┮庖姟?云教發(fā)〔2019〕113號)文件，依據(jù)高中階段學校的辦學屬性和類型劃分出四種跨區(qū)域招生政策資格。一是全省招生的優(yōu)質(zhì)公民辦普通高中。公費學位的跨區(qū)域招生計劃采取到校指標形式，依據(jù)為高中學?！罢猩諈^(qū)域內(nèi)”初中學生的學考成績、綜合素質(zhì)評價和學生志愿。招生的高中學校不能設最低分限制，且要按指標“足額錄取”。初中學校以“校內(nèi)選拔方式”確定人選，被錄取人數(shù)由其在校生人數(shù)、辦學水平和學校體育考試成績等決定。非公費學位的跨區(qū)域招生，“可按批準的規(guī)定比例”，并于每年5月前到“生源地”教育行政部門備案，統(tǒng)一管理、公民同招。二是公辦普通高中開展的藝術、體育等特色跨區(qū)域招生。試點學校“應”自主制定招生工作方案，明確報考條件、錄取規(guī)則以及監(jiān)督機制，并向社會同步公開相關信息。三是民族班形式的跨市招生。支持省屬、州市屬普通高中學校舉辦跨區(qū)域招生的民族班，并對貧困、民族學生實施減免學費、補助生活費等政策。四是“州市”內(nèi)跨區(qū)域招生。“州市”自主編制高中學校招生計劃。民辦高中可按批準的規(guī)定比例跨州市招生；州市內(nèi)的公辦高中是否可跨縣域招生，由州市教育行政部門自行確定。云南省DB9市則進一步將普通高中招生錄取劃分出五個批次?！禗B9市教育體育局關于2020年普通高中招生工作的通知》規(guī)定，“安排在第一批次錄取的學校為我市的省一級一等完中縣域擇優(yōu)招生計劃；第二批次錄取的學校為我市的省一級一等完中定向計劃；第三批次錄取的學校為我市一級三等完中、施甸縣一中縣域擇優(yōu)招生計劃和民辦學校公辦學位招生計劃；第四批次為我市一級三等完中定向計劃；第五批次為各縣(市、區(qū))所屬的其余學校和民辦學校民辦學位招生計劃?！痹贕A省YF市，普通高中分為四個批次，提前批次為省實驗學校和面向全市招生的DF中學；再是第一批次的各縣市區(qū)重點普通高中和民辦高中招收公費生；第二批次的各縣市區(qū)重點普通高中和民辦高中民辦收費生；第三批次的各縣市區(qū)普通高中。四個批次均按考生志愿、從高分到低分進行錄取。

(三)分批次招生與校際生源差距

優(yōu)質(zhì)高中招生計劃執(zhí)行過程中的“合理分配”被部分優(yōu)質(zhì)高中，特別是以重點大學升學優(yōu)勢高中為特點或為實際辦學定位的優(yōu)質(zhì)高中，視為搶奪薄弱高中包括具有傳統(tǒng)升學優(yōu)勢的“縣一中”尖子生生源的“合法”工具，惡化了區(qū)域教育生態(tài)，違背了教育政策的公平取向。

表1 DA省DB9市8所普通高中2010—2020年一本升學率和2020年生源情況

一是優(yōu)質(zhì)高中與薄弱高中的生源差距拉大。以2010年至2020年DA省DB9市的8所普通高中為例，從生源的中考成績來看，SD三中的生源最差，其生源最高分幾乎與LN一中錄取學生的最低分持平。不同高中學校的生源最高分差距134分，最高分與最低分生源的成績極差為341分(見上頁表1)。生源差距的直接后果是兩類高中的大學升學層次拉大，其差距超出薄弱高中師生和家長心理可承受的范圍。在CN一中，十年間的一本升學率提高了5個百分點，LN一中甚至提高了26個百分點，薄弱普通高中的一本升學率本來就低，部分維持，部分已無學生能升入一本。中考高分生源高度集中于少數(shù)優(yōu)質(zhì)高中的情況，同樣出現(xiàn)在陜西、云南、廣東、江蘇等地的部分縣市?？h教育管理者和高考升學率“一般”的高中學校校長、學生及其家長，是最為反對“政策性跨區(qū)域中招”的意見群體，并逐步擴散到“縣一中”的校長、教師和家長群體。

二是城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)高中學校的生源差距拉大，優(yōu)質(zhì)高中學校內(nèi)部學生群體的知識基礎差距拉大。通過表1可以看出，優(yōu)質(zhì)高中CN一中、LN一中錄取學生的中考成績相差均超過150分，薄弱高中SD二中、SD三中的生源中考成績極差也超過了180分，其中SD二中甚至達到了322分。其中，不少學生正是通過“計劃分配”錄取的薄弱初中學校生源，他們進入到普通高中學校后，要么跟不上就讀高中的日常教學進程，要么是不適應普通高中的教育模式，這無論對學生個體還是普通高中學校的日常教育教學管理，都是新的挑戰(zhàn)和難題。

二、跨區(qū)域中考招生的三重困境

跨區(qū)域中考招生是優(yōu)質(zhì)高中在政策許可條件下，主要依據(jù)學生考試成績/分數(shù)，做出超越學校所在地行政區(qū)劃的縣域、市域或省域行政區(qū)劃空間范圍的招生決策、選拔錄取行為。基礎教育學段和高等教育學段都存在一定數(shù)量的精英學校，高等教育階段主要通過“211”、“985”、雙一流的政策標簽進行識別，基礎教育階段則以重點或示范學校為主要政策標簽，等級分化多為國家、省級、市級或縣域。以中考成績?yōu)榛A的中招，將學生分流至不同行政區(qū)劃空間范圍的不同類型、不同層次高中階段學校，是政策性“跨區(qū)域中考招生”概念試圖提煉的主要社會現(xiàn)象。案例區(qū)雖然在高中階段學校招生范圍、錄取批次、計劃分配比例的設計細節(jié)上有差異，但主要還是基于分數(shù)的“計劃”配置，兼顧了對經(jīng)濟社會處境不利學生群體進行補償性傾斜。對“違規(guī)性”跨區(qū)域掐尖或者是變相違規(guī)跨區(qū)域掐尖的整治和規(guī)范，應該不會面臨多大的政策執(zhí)行難題，但是政策性“合法的” “跨區(qū)域中考招生”引發(fā)了預期外的政策影響。

(一)資源流動失序

高考優(yōu)勢高中與高考弱勢高中的高分生源和優(yōu)質(zhì)師資在存量和吸引力上的巨大差距，是分歧引爆點。優(yōu)勢高中得到更多地方政府的關注和經(jīng)費投入，這也加劇了二者間的利益分歧。我們在東中西四省13個縣域的調(diào)研顯示，以成績和升學率評價高中學校，在實際中演變出三個世界。第一世界是大城市、區(qū)域中心城市的優(yōu)質(zhì)高中，多表現(xiàn)為省級重點、示范、實驗高中。第二世界是縣域優(yōu)質(zhì)公民辦高中，廣為人知的“縣一中現(xiàn)象”曾為其表現(xiàn)之一。第三世界是一般、薄弱的普通公民辦高中。DA省DB6州一區(qū)縣2016至2020年中考500分以上學生中到區(qū)域外就讀的人數(shù)分別是160、169、201、241、301人，(1)2020年12月19日至25日，北京師范大學中國教育政策研究院課題組先后赴華南、華中、華東四省就普通高中進行實地調(diào)研，遵照學術案例的匿名化慣例，以字母替代具體地名，如無特別說明，調(diào)研數(shù)據(jù)均出自該次調(diào)研。其中2019年流失生源比例高達79.0%。2020年該省DB2州YA縣500分以上有184人，只有5人留在YA一中就讀。DB9市SD一中近五年來錄取全縣前100名中考生人數(shù)逐年減少，2016年錄取22人，2020年僅1人。2020年，GA省YF市參加中考且成績優(yōu)異的初中畢業(yè)生到外市就讀的學生約120人。DQ縣每年約90～100人流失到市級學校。2017—2020年，SG市XF縣前100名入讀該縣一中的生源數(shù)量從2017年的53人減少到16人，高分生源銳減了70%。YA省在高中階段的生源流失在縣域外的情形不明顯，但是向省級示范高中的流動存在，更有大批學生從初中就開始向外流失，生源流出呈現(xiàn)出低齡化傾向。其中XC縣每年有100名左右學生在初一階段就流向優(yōu)質(zhì)精英學校所在的省會或區(qū)域中心城市。

(二)縣中辦學信心受挫

“縣中困境”極大地打擊了就讀學生及其家庭的教育積極性和自信心，增加縣域教育發(fā)展挑戰(zhàn)。相對于省、市示范試驗類高中，即使是位居升學率第一梯隊的“縣一中”，其校長們也紛紛表示出極大的辦學壓力。N市國家級新區(qū)第一梯隊YZ高中的吳校長說，“自2000年開始，中考成績排在200名以前的學生留在本區(qū)域的為0?！彼哉J為他領導下的學校，采用增值法評價，結(jié)果是顯著提高了學生成績，但是由于入口生源質(zhì)量(基于中考成績)大幅下滑，該校畢業(yè)生升入精英大學的層次在下降，考入清華大學、北京大學的學生漸少直至當今的零。而處在同一區(qū)域內(nèi)第二梯隊的康校長表示，“生源質(zhì)量繼續(xù)下降的話，(他領導的)DC中學的老師們積極性會極大受挫?！痹诖吮尘跋?，區(qū)域內(nèi)的高分生源不斷流失，而本地高中基本沒有吸引到域外優(yōu)質(zhì)生源，盡管其所在區(qū)域是國家級的開發(fā)新區(qū)。第二梯隊的康校長所在學校還面臨師生宿舍、實驗室教室嚴重不足等硬件建設難題。處于該區(qū)域辦學水平第三梯隊的方校長，招錄的是區(qū)域內(nèi)、市域內(nèi)中考成績最差的學生，在升學率上以“本科推進率”衡量，(2)本人在座談會上首次聽到“本科推進率”這一概念時，驚嘆于應試教育觀念下基層校領導的智慧。倒是沒有與其他高中進行升學情況比較的壓力。同樣，目前他領導下的學校也面臨嚴重的校舍、餐位、學位各個方面的硬件條件制約。辦公樓會議室里至少有五六把破損椅子。會議室通常是一所高中學校的“門面”，“門面”尚且如此，可以想象該校的硬件設施之差與陳舊。哪怕它是“底部”，只要是“普通”高中，在家長普遍追求大學夢的背景下，也吸引了域內(nèi)外甚至是市中心低于中考錄取控制分數(shù)線30分甚至是50分的初中畢業(yè)生來校就讀，是該國家級新區(qū)普通高中最吸引域外學生的普通高中學校。

(三)負面社會輿論

2017年9月14日，中國青年報刊發(fā)《超級中學戰(zhàn)略制造了“零一本”的縣中》報道。在當年高考中，廣西鳳山縣高級中學全校1 133名考生中，沒有一名考生達到重點大學投檔線，創(chuàng)造了“零一本”的歷史。2019年第21期的《半月談》以《“縣中衰落”非個別現(xiàn)象》為題，提出“縣中衰落“不是個別現(xiàn)象，部分山區(qū)縣基礎教育師資等“軟件”跟不上，已成為教育區(qū)域均衡的最大“痛點”。2019年前后，福建省某縣一中十年前曾考出過全省文理科第一名，但近年來畢業(yè)生的高考成績逐年下滑，最差的時候甚至連“雙一流”高校都考不上幾個。2019年11月18日，新華每日電訊“每日一評”欄目刊發(fā)《貧血“縣中”再也經(jīng)不起師資流失了》，文章指出在政府不斷加大財政投入和保障力度的過程中，多數(shù)縣中的辦學條件得到明顯改善，但軟性的師資質(zhì)量差距在不斷拉大。

無論是資源流動失序、辦學信心受挫，還是負面社會輿論困境，“政策性跨區(qū)域中招”與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展的國家經(jīng)濟社會發(fā)展要求，與鄉(xiāng)村教育振興和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的不適應，才是其根本性政策困境。作為基礎教育的“出口”和高等教育的“入口”，高中教育面臨比義務教育和高等教育更多更復雜的政策困境，其中，如何真正實現(xiàn)高中階段學校的多樣化發(fā)展就是典型之一。在單一以升學為導向的教育質(zhì)量評判標準面前，生源變成了教育市場中的流動資源，高考升學率變成價格信號，生源爭奪便類似于市場競爭，[6]政策性“跨區(qū)域中招”對“優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配”政策目標的扭曲，不過是單一教育評價指揮棒造成的地區(qū)之間、高中學校之間生源競爭白熱化的集中表現(xiàn)。

三、跨區(qū)域中考招生的現(xiàn)實基礎

(一)學生及家長群體對重點高中的主動追逐

各個類型的學生及其家長群體特別是績優(yōu)生對重點高中的主動追逐，與重點學校制度路徑依賴相互加強。

重點學校往往在經(jīng)費投入、辦學條件、師資隊伍、學生來源等方面得到政策傾斜。擁有重點大學升學優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)高中學校在當代的建設路徑，或以大學與地方政府合作辦學，或是公辦優(yōu)質(zhì)高中利用民辦機制辦分校的方式，其歷史路徑則源于重點學校制度。發(fā)端于20世紀五六十年代的重點學校政策，最初也是為了引領一般學校的發(fā)展，希望其在落實國家教育方針、探索符合教育規(guī)律的辦學經(jīng)驗和提高升學質(zhì)量三個方面提供可借鑒吸收的經(jīng)驗。1978年《關于辦好一批重點中小學的施行方案》被認為是奠定國家級、省級、地級、縣級“層層重點”格局的基礎。自20世紀90年代以后，政府決定在義務教育階段實施就地就近入學政策，取消小升初考試。義務教育階段的重點學校制度在政策層面逐漸式微。新修訂后的《義務教育法》第二十二條在法律意義上禁止劃分重點學校和非重點學校、重點班和非重點班。但高中階段教育的重點學校制度實際在延續(xù)，甚至是強化。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“每個縣都要辦好一到兩所重點中學”的優(yōu)先發(fā)展要求，地方投入首先向重點高中傾斜。1995年，《國家教育委員會關于評估驗收1 000 所左右示范性普通高級中學的通知》，決定在2000 年以前分批建設并評估驗收多所示范性高中，“示范”取代“重點”二字，進一步在實際中強化了重點中學的制度定位。

隨著重點學校制度的強化和對區(qū)域教育生態(tài)的破壞性影響，招致大量批評。其中袁振國和楊東平等人的觀點具有代表性，他們認為重點學校制度加大了校際差距，是影響中國教育公平的“雙重的二元結(jié)構”，[7]加劇了城鄉(xiāng)壁壘，造成了縣域高中的系統(tǒng)劣勢。[8]應星、劉云杉從教育社會學的研究視角提出，重點中學招生制度安排實際上是一次系統(tǒng)化的社會選擇與社會排斥，優(yōu)勢社會階層子女可以經(jīng)由政治資本、經(jīng)濟資本和關系資本，制度化、再生產(chǎn)其優(yōu)勢階層地位。[9]但是在視子女教育成就為祖上榮譽、家庭成就的全民“大學夢”社會心理影響下，學生及其家長競相追逐“名?！?，特別是成績優(yōu)異的貧寒子弟，也是甘愿“被掐尖”的，不菲的獎學金或是免學費政策也極大地增強了吸引力。而社會優(yōu)勢階層的教育弱勢學生借助家庭的經(jīng)濟資本、社會網(wǎng)絡資本或是權力資本，獲取到優(yōu)質(zhì)高中入學機會，從而為下一步的重點大學機會、就業(yè)優(yōu)勢和社會優(yōu)勢地位再生產(chǎn)奠定基礎。

(二)城鎮(zhèn)化過程中的人口長期性流動

2020年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，居住在城鎮(zhèn)的人口占全國總?cè)丝诘?3.89%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差的這二十個百分點就是流動人口，這意味著每四個中國人中就有一人在流動，每四個流動人口中，有一位是跨省流動、三位是省內(nèi)流動。從城鄉(xiāng)分布來看，從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人。[10]從區(qū)域流向上看，沿江、沿海地區(qū)和內(nèi)地城區(qū)依然是人口吸引集聚區(qū)，從城市群分布來看，長三角、珠三角、成渝城市群等主要城市群的人口集聚度在加大。

在人口流動長期化的趨勢背景下，流動人口的規(guī)模、結(jié)構和布局都將會對高中教育供給提出新的挑戰(zhàn)。 隨遷子女到流入地接受高中階段教育，就受教育者個體的行動而言，具有目標-手段的合理性，政策所禁止的類型是“教育移民”性質(zhì)的流動，即單純?yōu)榱苏袖浛儍?yōu)生或是獲得優(yōu)質(zhì)高中入學機會而進行的流動。調(diào)查中流出地高中學校校長或教育管理部門主要的抱怨和不滿，集中在優(yōu)質(zhì)高中學?？缈h、市的優(yōu)質(zhì)生源搶奪，無論是政策性“跨區(qū)域掐尖”還是“違規(guī)性”掐尖都不為流出地高中和教育管理部門所認可?！耙凰咧幸ＷC質(zhì)量(準確地說是高考升學率)，必須要有優(yōu)質(zhì)生源。對高中學校進行政策等級分類，一類二類。平行志愿、學校分層，這是全國最惡劣的中招招生政策?！盢市YZ高中吳校長在座談會現(xiàn)場憤憤道。作為社會子系統(tǒng)的教育，必然受到其他子系統(tǒng)比如人口因素的影響，其對高中生源特別是基于戶籍的縣域高中教育質(zhì)量評價的影響，加劇了省內(nèi)跨縣域高分生源在不同類型和層次高中階段學校間的競爭程度。

四、基于分數(shù)的招生計劃分配再創(chuàng)新

(一)基于分數(shù)的教育公平性及其爭論

分數(shù)面前人人平等的考試制度具有促進和保障教育公平的政策功能?！皟?yōu)質(zhì)高中招生計劃分配”基于分數(shù)，分數(shù)是測驗、評價學生學習效果和能力的有效手段。分數(shù)以學習成績、績點的形式，呈現(xiàn)了學習者的學習效果、結(jié)果，是標識其程度和水平的級別。“分數(shù)面前人人平等被視為實現(xiàn)、維護教育公平的一個重要原則，被廣泛應用在一般性和選拔性、晉級性等考試評價中。這種尺度平等對待不同性別、年齡、種族、籍貫、地位和貧富程度的學生群體。它具有否定世襲制和唯成分，促進社會性別公正，并在程序公平上否定權力、資本對教育機會的影響，尊重知識和人才，肯定勤奮學習的主體行為，包含著公平正義的必要要件?！盵11]基于成績設計的考試制度并非萬惡之源，而是各種教育和社會矛盾的集合點。高考造成的差異化的高考錄取分數(shù)線，其本質(zhì)是各省市自治區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展的差異、高校布局的不平衡導致錄取比例的不平衡。高考改革中統(tǒng)一和分化政策的反復，主要是因為技術性改革和制度性改革的不適應和不同步造成的。要確保分數(shù)公平原則的實現(xiàn)，需要探索建立適合中國國情的有自身特色的招考制度。[12-13]盡管前述評議主要針對高考成績，其基本范式可適用于基于中考成績開展優(yōu)質(zhì)高中招生的政策分析。高中處于基礎教育階段出口位置，中招的公共權力主體依據(jù)分數(shù)對不同學生群體進行類型和層次分流，正是因為分數(shù)的“客觀性”，在一定意義上為寒門子弟提供了“躍龍(農(nóng))門”的機會。對于學生個體來說，能否進入重點中學，尤其是省重點中學，會在很大程度上決定其能否進入精英大學。重點中學制度基于分數(shù)的篩選機制，保證了普通家庭子弟對優(yōu)質(zhì)資源的共享機會。重點中學生源多樣性為重點大學生源多樣性奠定基礎，而重點大學精英來源的多樣化，會進一步增加社會精英構成的多樣化，進而增加了整體社會階層的流動性。[14]在此意義上，基于分數(shù)的優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配政策被認為發(fā)揮了一定的促進教育公平和社會公平功能。

二是唯分數(shù)政策執(zhí)行過程中的異化，形成了新的挑戰(zhàn)。由于分數(shù)的獲得和認定，存在考試招生標準、工具和程序性的缺陷，及其對分數(shù)準確性、有效性的影響，使得原本面向“人人”的政策標識在落地操作化過程中，融入了大量政治、經(jīng)濟、權力因素，而嚴重影響其“人人”具體所指社會群體的“客觀”性。 比如，“人民”本身就不是一個同質(zhì)的概念，在1949至2002年，這個身份可能包含了教育資格的優(yōu)先、限制和被剝奪三種截然不同的待遇。“工農(nóng)”子女在不同政治結(jié)構中具有完全不同的群體指向。[9]經(jīng)濟不平等、社會地位不平等、教育資源分配不公平、教育過程和教育結(jié)構不公平等因素，特別是“戶籍”所附帶的教育權益區(qū)域差異，對“分數(shù)”平等形成了更加具體的制約。更有人提出，“掐尖招生”的名校，不過是高分生的搬運工。[15]在精英大學招生指標分省定額體制下，精英大學入學機會特別是清華大學、北京大學的入學機會在各省是一個“確定規(guī)?！保瑑?yōu)質(zhì)高中招生計劃在省域內(nèi)的政策分配，只是改變被清華大學、北京大學招錄的具體高中階段學校的不同，而不能改變或是改善全部學生的整體優(yōu)質(zhì)教育機會獲得。

(二)優(yōu)質(zhì)高中機會政策分配的改革與優(yōu)化

一是改革“教育評價”，引導縣中和社會合理升學預期?！?021年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結(jié)果》顯示，高等教育毛入學率達到57.8%。依然有超過40%的高中生沒有進入大學，如果刨開部分家長和社會大眾眼里“不夠格”的二本、三本、高職之類的大學，高等教育入學率的數(shù)值將低于一半，或者說，“文憑”作為主要就業(yè)篩選機制背景下約有一半的大學文憑含金量可能進一步降低，意味著沒有上“好”大學和重點大學的高中生在比例上更高、規(guī)模上更大?？墒?，縣中困境、升學優(yōu)勢高中和普通高中之間的生源大戰(zhàn)，縣中和社會不合理的升學預期是助推劑。為此，我們需要借助教育評價深入改革的政策契機，加強過程評價、增值評價，緩解兩類學校的生源競爭和升學水平競爭，真正激發(fā)兩類高中學校的辦學積極性。無論是中考制度由會考調(diào)整為學業(yè)水平考試，還是圍繞學業(yè)水平考試與選拔性導向的高考統(tǒng)分改革，都是為了更好地引導高中階段學校重視“教育教學過程”。作為高中教育評價的“統(tǒng)籌主體責任”為省級政府，需要“執(zhí)行國家重大教育政策”，包括高中教育多樣化發(fā)展戰(zhàn)略。省級政府可以從省情、學情，結(jié)合城市功能定位、產(chǎn)業(yè)布局和教育自身發(fā)展改革的政策需求，確立省域高中多樣化發(fā)展的具體定位，提升市域多樣、高中學校多樣性，進而合理設置和引導縣中升學預期。另一方面，跨區(qū)域掐尖從根本上看仍然是全民大學夢在高中階段教育的集中體現(xiàn)，需要引導學生及其家長、普通高中學校的教師樹立科學教育質(zhì)量觀，不要盲目追逐名校、不要盲目追求升入重點大學特別是清華大學、北京大學。通過加強特色高中建設成效的政策宣傳，完善家校社合作機制，引導家長超越分數(shù)、理性確定自家子女的升學預期。

二是均衡公共投入，縮小不同類型高中的校際差距。首先是抓住教育領導體制改革契機的跨部門協(xié)調(diào)優(yōu)勢，均衡投入條件保障，降低優(yōu)質(zhì)高中資源投入的首位比，縮小優(yōu)質(zhì)高中和普通高中學校的生均經(jīng)費和事業(yè)經(jīng)費差距。可通過教育投入的大數(shù)據(jù)分析，摸清各市區(qū)縣實到生均財政經(jīng)費的水平和年度落實情況，通過投入主體分析和投入能力評估，找出實際生均財政經(jīng)費落實不到位的具體原因和可行對策?？梢栽谌媪私庑ｋH差距的基礎上，提出針對性的、分階段改革措施。其次，完善多部門、跨部門投入機制，拓寬高中學校發(fā)展資源投入渠道。協(xié)同吸引其他部門的人才培養(yǎng)培訓財政投入，如發(fā)展改革部門的公共實訓基地、鄉(xiāng)村振興中的“人才振興”、文化強國建設的文旅演藝人才隊伍建設投入。更好吸引社會投入、完善多方投入機制，緩解不同經(jīng)濟發(fā)展水平背景下高中教育財政投入的區(qū)域差距和校際差距。加強高中教師隊伍建設，規(guī)范教師流動秩序。

三是嚴謹測算和動態(tài)調(diào)整“跨區(qū)域中考招生”比例。作為一項政府主導、具有一定行政強制性的政策工具，“優(yōu)質(zhì)高中招生計劃”能夠打破權力、財富、聲望和社會優(yōu)勢階層其他的教育利益“尋租”行為，通過行政強制干預優(yōu)質(zhì)高中入學機會分配，基于相對科學的分數(shù)這一非整體性群體性篩選機制，為薄弱初中的寒門子弟提供一條通道。這可能是教育行政部門設計和堅持推行這一政策的出發(fā)點和立足點。但是，另一方面，更需要加大對高考升學優(yōu)勢高中的規(guī)范管理。需要從體制上阻斷優(yōu)質(zhì)公民辦高中以分校、新建校的方式獲得政策性跨區(qū)域掐尖比例。允許和鼓勵各省因地制宜、科學動態(tài)測算確定高考升學優(yōu)質(zhì)高中的全省、全市招生比例。嚴格規(guī)范跨區(qū)域招生的政策條件。比如禁止高考升學優(yōu)質(zhì)高中學校的規(guī)模，嚴格管制優(yōu)質(zhì)高中入學機會的權力、資本和社會網(wǎng)絡尋租等。嚴格區(qū)分高考升學優(yōu)質(zhì)高中與其他類高中學校的教育質(zhì)量評價指標，與其創(chuàng)新評價指標體系相結(jié)合，形成優(yōu)質(zhì)高中認定動態(tài)進出機制，維持其精英性和辦學活力間的有效平衡。

四是做實綜合評價招生錄取政策，是打破分數(shù)導向的優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配政策困境的可行出路。分類分層次/批次作為各省市中招政策的主要舉措，有其歷史的制度路徑依賴，也有現(xiàn)實操作化的考量。如果說綜合評價錄取在大學錄取中是軟掛鉤，在高中階段學校的錄取中可以探索硬掛鉤。深入提煉總結(jié)對學生開展多元評價、綜合評價的成功經(jīng)驗和有效做法?！熬C合評價”吸收了素質(zhì)教育、多元評價的改革經(jīng)驗，可嘗試在部分地區(qū)部分高中開展“硬掛鉤”。同時，明確優(yōu)質(zhì)高中的報考條件、錄取規(guī)則和監(jiān)督機制，合理設置中考成績在優(yōu)質(zhì)高中招生錄取評級中的權重，并向全社會公開。發(fā)揮好高中階段學校的政策主體地位。此外，在優(yōu)質(zhì)高中學校自主招生的政策條件設置中，適度傾斜教育弱勢和社會處境弱勢學生。

多樣化發(fā)展基于學生個性化發(fā)展需求，符合生態(tài)系統(tǒng)原理，既是一線高中學校的一致呼聲，同時也符合國家教育方針和教育規(guī)律的客觀要求。但是，由于高中教育發(fā)展的省際差距巨大，如何改革基于高考升學率的高中教育質(zhì)量評價，強化面向?qū)W生多元綜合發(fā)展的過程性評價，依然是高中綜合改革面臨的難點和重點。[16]