黃亞軍

（大連財經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院 遼寧大連 116622）

一、遼寧省政府債務(wù)規(guī)模全口徑測算

（一）顯性債務(wù)規(guī)模測算。目前地方政府顯性債務(wù)按照資金來源可以分為發(fā)行的地方政府債券、向銀行貸款與非銀行金融機構(gòu)進行的融資、政府采購所形成的供應(yīng)商應(yīng)付未付款以及利用外國政府和國際組織資金所形成的主權(quán)外債及其他債務(wù)。

1.地方政府債券。地方政府進行債務(wù)融資最主要的方式是發(fā)行債券。債券按照籌集資金的用途可以分為一般債券和專項債券。前者的用途是緩解地方政府資金緊張和解決臨時經(jīng)費不足；后者是為某專項具體工程籌資而發(fā)行的。2016年開始財政部為了規(guī)范地方政府舉債行為，對地方政府債務(wù)施行余額管理。所以遼寧省政府單獨使用政府債券來籌集資金有著上限的壓力，同時地方政府發(fā)行的債券還受到資本市場的約束。

2.銀行貸款與非銀行金融機構(gòu)融資。銀行貸款與非銀行金融機構(gòu)融資指的是以政府名義向銀行與非銀行金融機構(gòu)進行的融資行為。債務(wù)主體為政府且一般有合同的約束。

3.供應(yīng)商應(yīng)付款。供應(yīng)商應(yīng)付款指的是遼寧省政府進行政府采購時應(yīng)付未付的供應(yīng)商貨款，有政府采購合同的約束。

4.主權(quán)外債及其他債務(wù)。主權(quán)外債是一種屬于政府行為，外國政府貸款和國際金融組織貸款，是主權(quán)國家對外的債務(wù)。

根據(jù)wind、《遼寧省政府債券2020年度跟蹤評級報告》和遼寧省財政廳相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到2018—2020年遼寧省地方政府顯性債務(wù)情況如表1。

表1 遼寧省地方政府顯性債務(wù)余額 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：Wind、《遼寧省政府債券2020年度跟蹤評級報告》和遼寧省財政廳

（二）隱性債務(wù)規(guī)模測。隱性債務(wù)不屬于政府的法定債務(wù)，沒有明確的法律或合同對其規(guī)范，是由政府基于社會責任最終進行償還產(chǎn)生的債務(wù)。[1]對于隱性債務(wù)規(guī)模的測算要解決兩個問題：一是地方政府隱性債務(wù)概念的界定。對于地方政府隱性債務(wù)概念的界定要充分考慮隱性債務(wù)的形成機制。一般來說地方政府舉債所獲得的資金是用來進行地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源主要分為預(yù)算內(nèi)資金、基礎(chǔ)設(shè)施項目自身的收益以及政府債務(wù)融資。按照此邏輯地方政府隱性債務(wù)指的是地方政府以法定籌資渠道以外的方式所籌集的投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金而承擔的債務(wù)。二是債務(wù)口徑的確定。地方政府隱性債務(wù)口徑的確定要同時滿足完整和便于計量兩個要求。當前對于地方政府隱性債務(wù)口徑的確定一般從資金來源、融資主體和資金運用領(lǐng)域三個維度進行的。按照資金來源，可以分為地方政府融資平臺債務(wù)（金融機構(gòu)貸款和城投債）、信托貸款、融資租賃債務(wù)和委托貸款債務(wù)。[2]按照融資主體，可以分為政府投融資平臺，PPP項目和政府投資基金；按照資金運用，可以將地方政府隱性債務(wù)作為地方基建投資總額與顯性債務(wù)的差額，即：

地方政府隱性債務(wù)=基建投資－中央項目下的基建投資－預(yù)算內(nèi)基建投資資金－基建投資收入－地方政府債。[3]

這三個維度都能較為完整反映地方政府隱性債務(wù)。但是由于數(shù)據(jù)的可獲得性和準確性，資金來源角度的隱性債務(wù)口徑對于地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的測算更具有可操作性。所以文章在地方政府隱性債務(wù)規(guī)模測算時采用資金來源角度的隱性債務(wù)口徑。

1.地方投融資平臺債務(wù)。我國地方政府的融資權(quán)限是由2014年修訂的新預(yù)算法賦予的，并規(guī)范了地方政府的舉債行為。特別是《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），將地方政府融資平臺為地方政府融資的職能剝離出去。[4]該意見也宣告著地方政府融資平臺債務(wù)不屬于地方政府的法定債務(wù)。但是我國設(shè)立地方政府融資平臺的出發(fā)點就是作為地方政府的融資渠道，籌集資金也基本上作為地方建設(shè)資金，地方政府融資平臺的實際償還責任人還是各級地方政府。[5]地方政府投融資平臺作為地方政府的實際融資機構(gòu)，其債務(wù)資金主要來源于發(fā)行企業(yè)債券和向商業(yè)銀行進行借款。

（1）根據(jù)銀監(jiān)會2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國金融機構(gòu)貸款中投向各地方政府融資平臺的資金占金融機構(gòu)貸款余額的比例大概為14.26%。同時考慮到金融機構(gòu)的風險偏好大致保持不變，即金融機構(gòu)貸款余額的14.26%會形成地方政府的隱性債務(wù)。[6]

（2）地方政府融資平臺發(fā)行的城投債，由于投向主要是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目，可以視為“準市政債券”。在新《預(yù)算法》實施之后，城投債由于有地方政府的隱性擔保，形成了地方政府的隱性債務(wù)。城投債的統(tǒng)計口徑多樣，文章以wind口徑來對其規(guī)模進行測算。

2.融資租賃。融資租賃形成的政府隱性債務(wù)規(guī)?？梢酝ㄟ^各地融資租賃合同余額中投入基建領(lǐng)域的部分來表示。[7]由于各地融資租賃合同余額數(shù)據(jù)難以直接獲得，本文使用如下公式進行測算融資租賃形成的地方政府隱性債務(wù)：

融資租賃形成的隱性債務(wù)=全國融資租賃業(yè)合同余額×投向基建領(lǐng)域比例×遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施投資÷全國基礎(chǔ)設(shè)施投資[8]

根據(jù)2019年融資租賃業(yè)發(fā)展報告，全國融資租賃行業(yè)資產(chǎn)投向各類基建合計約16%，以該比例和遼寧省基建投資總額相乘，計算出2018年、2019年和2020年遼寧省由融資租賃形成的隱性債務(wù)規(guī)模分別為85.39億元、75.56億元和74.11億元。

3.信托貸款和委托貸款。信托貸款和委托貸款所形成的隱性債務(wù)指的是信托貸款和委托貸款所籌集的資金投向基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)所形成的的地方政府隱性債務(wù)。根據(jù)中國信托業(yè)協(xié)會的發(fā)布的2018年、2019年及2020年度中國信托業(yè)發(fā)展評析報告的數(shù)據(jù)可知，資金信托投向基礎(chǔ)行業(yè)的比例分別為14.58%、15.72%和15.13%。委托貸款沒有數(shù)據(jù)披露，其與信托貸款在形成地方政府債務(wù)上具有類似的形成機制，假設(shè)其比例與信托貸款相同。再結(jié)合全國和遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，可測算出信托貸款和委托貸款投入遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施從而形成的遼寧省地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。[9]

委托貸款/信托貸款形成的隱性債務(wù)=委托貸款/信托貸款余額×投向基建領(lǐng)域比例×遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施投資÷全國基礎(chǔ)設(shè)施投資

根據(jù)wind、中國租賃聯(lián)盟和中國信托業(yè)協(xié)會2018—2020年數(shù)據(jù)代入上述公式得到遼寧省隱性債務(wù)如表2。

表2 遼寧省地方政府隱性債務(wù)余額 單位：億元

二、遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系現(xiàn)狀及問題分析

（一）遼寧省地方政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系現(xiàn)狀。構(gòu)建地方政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系按照其內(nèi)在邏輯可以分為兩種類型：一是根據(jù)歷史數(shù)據(jù)做數(shù)量分析，選取單一或多種指標來衡量債務(wù)風險[10]；二是從決策思維角度來將債務(wù)風險按照支配關(guān)系分解為準則層、方案層和指標層，并形成遞階層次結(jié)構(gòu)。通過兩兩比較的方式確定相對重要的因素，然后綜合決策者的判斷，確定債務(wù)風險預(yù)警指標重要性順序和權(quán)重。遼寧省是按照AHP層次分析法進行構(gòu)建的，本質(zhì)上屬于上述第二種類型。遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警系統(tǒng)由數(shù)據(jù)庫、預(yù)警指標體系、預(yù)警方法、預(yù)警模型、風險評估報告以及預(yù)警決策系統(tǒng)組成。而其中最為重要的預(yù)警指標體系由目標層、準則層和方案層構(gòu)成，三者呈現(xiàn)遞階層次結(jié)構(gòu)。目標層為政府性債務(wù)風險；準則層包含宏觀經(jīng)濟環(huán)境、債務(wù)壓力和償債能力三個要素；方案層是由準則層各影響因素構(gòu)成。（見表3）

表3 遼寧省地方政府債務(wù)風險預(yù)警指標構(gòu)成

（二）遼寧省地方政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系存在的問題分析。

1.未考慮隱性債務(wù)所帶來的風險。遼寧省政府在構(gòu)建債務(wù)風險預(yù)警指標體系時只考慮了顯性債務(wù)，由此帶來的直接影響是實際風險要大于指標體系反映的風險水平。遼寧省政府以當前風險預(yù)警指標體系反映的風險水平和風險區(qū)間作為政府債務(wù)風險管理的決策依據(jù)，將會導(dǎo)致政府風險管理效果不明顯。當前遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系構(gòu)建缺少隱性債務(wù)的內(nèi)在原因有如下三點：第一，對地方政府隱性債務(wù)存在認知不足的問題。具體體現(xiàn)在隱性債務(wù)的內(nèi)涵與口徑還未形成統(tǒng)一的認識。第二，政府債務(wù)數(shù)據(jù)透明度不高。特別是隱性債務(wù)沒有直接統(tǒng)計數(shù)據(jù)，往往需要間接測算，而方法和系數(shù)的選擇會使得最終測算結(jié)果有較大差異。第三，政府官員主觀意愿不強。將隱性債務(wù)納入政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系會增大政府債務(wù)指標。而政府債務(wù)指標是政府官員考核的重要項目，過大的債務(wù)指標會影響官員的績效考核。

2.只使用歷史數(shù)據(jù)作為指標體系構(gòu)建依據(jù)。地方政府債務(wù)風險反映的是債務(wù)到期無法進行本息償還的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。從時間角度來看，地方政府債務(wù)風險是政府未來所承擔的一種不利后果。從政府債務(wù)“借、用、還”過程來看，政府債務(wù)風險可能發(fā)生在其中任何一階段。而每一階段的風險指標都需要從“過去、現(xiàn)在、未來”角度去綜合考慮。而當前遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系所采用的數(shù)據(jù)都屬于歷史數(shù)據(jù)。使用歷史數(shù)據(jù)計算的政府債務(wù)風險指標，只能反映過去和現(xiàn)在的債務(wù)風險情況。只使用歷史數(shù)據(jù)構(gòu)建的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系沒有辦法從未來的角度來認識風險，其風險衡量的角度是不全面的。

3.未考慮政府債務(wù)的分割性。遼寧省當前的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系將政府債務(wù)風險作為一個整體來研究，忽視了不同來源的政府債務(wù)在償債資金上具有一定的分割性。債務(wù)資金在使用上和償債資金在來源上是有著分割的。這種分割性可能存在于合同或法律上。遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系未考慮政府債務(wù)的分割性將會導(dǎo)致如下后果：第一，債務(wù)資金和償債資金并不能在不同類型債務(wù)間自由流動。某一類型政府債務(wù)實際風險要大于當前指標體系衡量的風險水平。第二，當前遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系只考慮了規(guī)模上的風險水平，未考慮債務(wù)結(jié)構(gòu)上帶來的風險因素。政府債務(wù)實際的總體風險要高于當前指標體系衡量的風險水平。

4.缺少債務(wù)風險預(yù)警指標子系統(tǒng)。當前遼寧省構(gòu)建的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系是以地方政府債務(wù)總體風險為對象設(shè)置的，未考慮各種類型政府債務(wù)各自的特征與內(nèi)在聯(lián)系。不同類型的政府債務(wù)由于資金使用和償還資金來源上有著不同的限制，對其進行風險預(yù)警的指標體系應(yīng)該具有針對性。缺少債務(wù)風險預(yù)警指標子系統(tǒng)會導(dǎo)致如下后果：第一，將不同類型的政府債務(wù)當作同性質(zhì)的債務(wù)來設(shè)置風險預(yù)警指標體系。未考慮政府債務(wù)風險的特異性會低估整體政府債務(wù)風險。第二，忽視不同類型政府債務(wù)風險的內(nèi)部聯(lián)系。維持地方政府規(guī)模不變時，調(diào)整債務(wù)種類，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)可以降低整體風險；政府債務(wù)規(guī)模擴張時，可以通過選擇特定的債務(wù)類型，降低總體債務(wù)風險水平。第三，政府進行債務(wù)管理時缺少“微操作”決策依據(jù)。當前的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系可以充當政府債務(wù)總體風險管理的決策依據(jù)，但是對于政府債務(wù)風險進行具體管理時，則缺少“微操作”的決策依據(jù)。

5.債務(wù)風險區(qū)間設(shè)置依據(jù)只考慮共性問題。遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系中債務(wù)風險區(qū)間設(shè)置主要依據(jù)的是全國的一般水平和其他國家的做法。這種債務(wù)風險區(qū)間設(shè)置對于系統(tǒng)性的債務(wù)風險關(guān)注較多，而對于遼寧省政府自身的非系統(tǒng)性風險則考慮較少。債務(wù)風險區(qū)間設(shè)置依據(jù)只考慮共性問題會導(dǎo)致如下后果：第一，債務(wù)風險預(yù)警指標體系對非系統(tǒng)性風險靈敏度不高。第二，債務(wù)風險預(yù)警指標體系缺少本地化指標。本地化指標的缺乏會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風險管理時可操作性工具不足。

三、遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系優(yōu)化建議

（一）構(gòu)建全口徑政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系。當前遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系僅對地方政府的顯性債務(wù)風險進行預(yù)警。而在遼寧省總債務(wù)規(guī)模中占比巨大的隱性債務(wù)卻沒有被當前的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系所體現(xiàn)。構(gòu)建全口徑政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系，全面管理政府債務(wù)，對遼寧省政府財政高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟穩(wěn)定運行具有重要的意義。構(gòu)建全口徑政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系措施應(yīng)包括：第一，全面測算地方政府債務(wù)規(guī)模，涵蓋顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。并定期向社會公開，便于社會監(jiān)督。第二，在現(xiàn)有的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系中，結(jié)合隱性債務(wù)自身的特點，增加對隱性債務(wù)風險進行預(yù)警的指標。第三，結(jié)合顯性債務(wù)和隱性債務(wù)在遼寧省的現(xiàn)狀與未來發(fā)展情況，對遼寧省政府債務(wù)總體風險預(yù)警指標體系進行調(diào)整，提高政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系的適應(yīng)性。

（二）構(gòu)建全周期政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系。在構(gòu)建地方政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系時要考慮到預(yù)警指標是個時點的變量，而債務(wù)風險卻是一個時期的變量。政府債務(wù)風險的大小是由過去借債規(guī)模，當前資金使用效率和未來償還情況共同決定。構(gòu)建政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系要充分考慮政府債務(wù)周期各階段中的風險影響因素。按照政府債務(wù)在不同階段的特征，構(gòu)建風險預(yù)警指標體系時可以按照如下三種技術(shù)思路進行：第一，債務(wù)重整法。是將過去形成的政府債務(wù)置換為現(xiàn)行單一的政府債務(wù)類型，以整理后統(tǒng)一的政府債務(wù)來衡量地方政府的債務(wù)風險水平。第二，同期比較法。是替代原則在政府債務(wù)風險衡量上的使用。選擇同期擁有類似政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的地區(qū)作為參照物，通過比較地區(qū)之間的差異，并進行量化調(diào)整，來獲得目標地區(qū)政府債務(wù)風險水平。第三，未來償還法。是將不同償還時點的政府債務(wù)按照風險和時間折算到預(yù)警時點。這種技術(shù)思路考慮的是政府債務(wù)在不同時點具有不同的風險水平。同時根據(jù)地方政府不同時點的償債能力，可以勾勒出政府債務(wù)風險在時間上的變化情形。

在對地方政府債務(wù)風險進行預(yù)警時應(yīng)該選擇適當?shù)募夹g(shù)思路，以適應(yīng)不同類型政府債務(wù)的特征。

（三）構(gòu)建全面的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系。不同種類的政府債務(wù)給地方政府帶來的影響是不同的，地方政府債務(wù)風險是各類型債務(wù)風險相互作用組成的系統(tǒng)。對地方政府債務(wù)風險進行預(yù)警，需要考慮到不同類型債務(wù)風險的特異性和相互聯(lián)系。應(yīng)該在遼寧省當前的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系的基礎(chǔ)上建立細分系統(tǒng)并充分考慮各類型債務(wù)風險之間的相互聯(lián)系：第一，將政府債務(wù)風險指標體系按照顯性債務(wù)和隱性債務(wù)建立各自的債務(wù)風險預(yù)警指標分系統(tǒng)。第二，按照具體的政府債務(wù)種類建立風險預(yù)警指標子系統(tǒng)，更加詳細反映地方政府風險水平。第三，在政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系中加入內(nèi)部聯(lián)系指標，衡量不同類型政府債務(wù)風險的內(nèi)部聯(lián)系和敏感性。

（四）選取特色指標重構(gòu)風險預(yù)警指標體系。要根據(jù)遼寧省的具體問題和需求，選取本地化的特色指標和債務(wù)風險區(qū)間。債務(wù)風險區(qū)間的設(shè)置要綜合考慮地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險。當前遼寧省政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系中債務(wù)風險區(qū)間的設(shè)置以系統(tǒng)性風險作為主要參考依據(jù)。而遼寧省自身的經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財政狀況等非系統(tǒng)性風險在設(shè)置風險區(qū)間時沒有得到重視。并且政府債務(wù)風險區(qū)間并不是一成不變的，而是隨著時間的推移，有所發(fā)展和變化的。設(shè)置政府債務(wù)風險區(qū)間時應(yīng)做到：第一，考慮當?shù)貙嶋H的經(jīng)濟發(fā)展水平和特殊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來設(shè)置政府債務(wù)風險區(qū)間；第二，政府債務(wù)風險區(qū)間應(yīng)該是動態(tài)的，應(yīng)該隨著遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展而調(diào)整。

總結(jié)

地方政府進行債務(wù)風險管理時需要解決的兩大核心問題：一是債務(wù)規(guī)模的測算；二是債務(wù)風險預(yù)警指標體系的構(gòu)建。政府債務(wù)規(guī)模測算的全面完整又影響在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的債務(wù)風險預(yù)警指標體系的有效性。當前遼寧省存在的首要問題便是債務(wù)規(guī)模測算不完整，并以此構(gòu)建債務(wù)風險預(yù)警指標體系。同時由于該指標體系采用歷史數(shù)據(jù)、缺少細分系統(tǒng)和動態(tài)調(diào)整，造成了債務(wù)風險管理的低效率。因此對政府債務(wù)規(guī)模全口徑測算，并在此基礎(chǔ)上建立面向未來的、按照政府債務(wù)類型細分的、動態(tài)的政府債務(wù)風險預(yù)警指標體系才能提高政府債務(wù)管理水平，推動遼寧省財政高質(zhì)量發(fā)展。