夏春紅

（新華通訊社甘肅分社，蘭州 730030）

0 引言

公務(wù)支出是事業(yè)單位發(fā)揮機(jī)構(gòu)職能、提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)保障。黨的十八大以來(lái)，隨著中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，事業(yè)單位公務(wù)支出監(jiān)管力度顯著加強(qiáng)、“跑冒滴漏”現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)，但仍存在公務(wù)支出隱性化、擴(kuò)張化、變異化等問題。如何進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于公務(wù)支出監(jiān)管的政策要求，提高事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌能力和公務(wù)支出的使用效率，有效防范和降低公務(wù)支出違規(guī)支付風(fēng)險(xiǎn)，提升事業(yè)單位內(nèi)控水平，構(gòu)建高效的公務(wù)支出全流程監(jiān)管體系，已成為擺在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位面前的重要課題。

1 事業(yè)單位公務(wù)支出管理現(xiàn)狀

公務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)靈活程度不高。隨著中央八項(xiàng)規(guī)定、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》等一系列文件的出臺(tái)，各地區(qū)各單位參照制定了各級(jí)各類公務(wù)支出管理制度，但從日常報(bào)銷和具體執(zhí)行來(lái)看，公務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化程度仍然不高。例如：個(gè)別單位差旅住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足正常的住宿需求，相關(guān)規(guī)定條款在注重嚴(yán)格管理和厲行節(jié)約的同時(shí)，忽略了具體工作任務(wù)的實(shí)際需求，靈活性不夠。

公務(wù)支出預(yù)算管理約束力不強(qiáng)。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員分工不明確，事業(yè)單位普遍存在財(cái)務(wù)部門既編制預(yù)算又審批預(yù)算，一崗多責(zé)情況較為普遍；二是事業(yè)單位公務(wù)支出的預(yù)算編制方法不科學(xué)，很多事業(yè)單位公務(wù)支出預(yù)算編制按照上年度支出總量，以定額和增量預(yù)算形式確定，預(yù)算口徑相對(duì)粗放，單位實(shí)際情況與預(yù)算編制耦合度差，由此出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不到位，公務(wù)支出范圍內(nèi)項(xiàng)目混用，會(huì)計(jì)核算內(nèi)容與科目不符，出現(xiàn)實(shí)際支出與年初預(yù)算不一致的情況。

公務(wù)支出的內(nèi)控制度不完善。事業(yè)單位普遍存在內(nèi)部控制意識(shí)薄弱、關(guān)注度不高、約束力不強(qiáng)等問題，認(rèn)為內(nèi)部控制就是控制財(cái)務(wù)，更有甚者以文件制定文件，以文件對(duì)付文件，或受制于人員因素，導(dǎo)致不相容崗位不能分離，內(nèi)部控制制度不能落地生根。

公務(wù)支出信息化管控水平不高?，F(xiàn)階段，各部門各單位基本上建立了各級(jí)各類公務(wù)支出的管理制度，與公務(wù)支出相關(guān)的制度、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度大多集中在單位財(cái)務(wù)部門，其他部門對(duì)公務(wù)支出的了解少之又少，個(gè)人或部門報(bào)銷事項(xiàng)基本上只借助于一紙文件，不能形成一個(gè)集公務(wù)支出制度、開支標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目預(yù)算、執(zhí)行進(jìn)度、支出申請(qǐng)、審批于一體的公務(wù)支出信息管理系統(tǒng)。

2 加強(qiáng)事業(yè)單位公務(wù)支出全流程監(jiān)管的具體策略

公務(wù)支出全流程監(jiān)管是指在公務(wù)支出管理過程中通過合理的制度設(shè)計(jì)與有效的監(jiān)督執(zhí)行實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)支出事前、事中、事后全方位、一體化、全流程的監(jiān)管，以保障公務(wù)支出依法合規(guī)、管理科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力。本文提出以全流程監(jiān)管的理念推動(dòng)事業(yè)單位公務(wù)支出安全規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.1 以制度創(chuàng)新推動(dòng)公務(wù)支出全流程監(jiān)管

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、持續(xù)深化改革、推動(dòng)制度創(chuàng)新是事業(yè)單位健康發(fā)展的根本保證。習(xí)近平總書記指出“要鼓勵(lì)基層單位大膽創(chuàng)新、大膽探索、及時(shí)對(duì)基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進(jìn)行總結(jié)和提煉，不斷推動(dòng)各方面制度的完善和發(fā)展”。事業(yè)單位要在構(gòu)建公務(wù)支出全流程監(jiān)管體系的過程中不斷創(chuàng)新理念、方式、手段，以制度創(chuàng)新為牽引保障公務(wù)支出在規(guī)范化、制度化軌道上穩(wěn)步前行。

完善公務(wù)支出管理制度體系。事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)需要單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和廣泛參與，要以全員控制、全方位控制、全過程控制為目標(biāo)，將監(jiān)管要求與自身業(yè)務(wù)性質(zhì)充分結(jié)合構(gòu)建行之有效的全流程閉環(huán)管理制度體系。即：事業(yè)單位按照中央和地方相關(guān)政策結(jié)合單位實(shí)際情況制定本單位的公務(wù)支出管理制度和各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)流程，如：差旅費(fèi)報(bào)銷流程、培訓(xùn)費(fèi)支出流程、會(huì)務(wù)費(fèi)支出流程等；按照流程確定各部門各崗位職責(zé)，確保職責(zé)清晰；按照職責(zé)分工對(duì)相關(guān)部門和人員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)；通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)落實(shí)公務(wù)支出具體制度和流程，掌握公務(wù)支出各方面、各環(huán)節(jié)的控制關(guān)鍵點(diǎn)。

選擇合理的預(yù)算編制方法。預(yù)算編制不是簡(jiǎn)單地編制收支計(jì)劃，需要根據(jù)年度事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)、績(jī)效監(jiān)控為主線、績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、績(jī)效結(jié)果為應(yīng)用，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、體系化、通用性強(qiáng)的預(yù)算編制方法，便于預(yù)算的操作執(zhí)行。

強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)考核。由于各部門、各單位普遍采取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)混支公用經(jīng)費(fèi)的方式，將原則上應(yīng)在公用經(jīng)費(fèi)中開支的差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等支出在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支，或?qū)⒐珓?wù)支出內(nèi)部項(xiàng)目混支。對(duì)此，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，根據(jù)計(jì)劃確定預(yù)算控制指標(biāo)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督，充分將事業(yè)單位資源分配和績(jī)效目標(biāo)相結(jié)合，將績(jī)效考核與提升公共服務(wù)相結(jié)合，促進(jìn)資金使用效益和預(yù)算執(zhí)行效果雙提升。

2.2 以流程優(yōu)化加強(qiáng)公務(wù)支出全流程監(jiān)管

為確保制度和流程設(shè)計(jì)合理、執(zhí)行到位，在制度和流程執(zhí)行過程必須建立常態(tài)化反饋和動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制，建議由內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)、人事或委托第三方審計(jì)對(duì)公務(wù)支出制度和流程執(zhí)行過程進(jìn)行專項(xiàng)檢查和監(jiān)督反饋，并會(huì)同相關(guān)處室提出優(yōu)化改進(jìn)意見，再由制度建設(shè)歸口部門根據(jù)上級(jí)文件、監(jiān)督檢查結(jié)果、單位實(shí)際情況等對(duì)公務(wù)支出制度和流程進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整，在流程優(yōu)化過程中應(yīng)與經(jīng)費(fèi)預(yù)算、部門職責(zé)和信息化手段有機(jī)銜接。

將流程優(yōu)化與經(jīng)費(fèi)預(yù)算相結(jié)合。預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的核心，對(duì)于預(yù)算內(nèi)的經(jīng)費(fèi)支出按照正常程序進(jìn)行審批，對(duì)于預(yù)算外的項(xiàng)目需要經(jīng)過特定的審批程序，由預(yù)算管理委員會(huì)、單位主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。此外，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)每個(gè)部門的實(shí)際情況下達(dá)較為精準(zhǔn)的預(yù)算額度，切不可一概而論或一刀切。

將流程優(yōu)化與部門職責(zé)相結(jié)合。對(duì)公務(wù)支出的控制和審批流不僅僅是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，而是整個(gè)單位所有職能部門的職責(zé)所在。職能部門很多業(yè)務(wù)都與財(cái)務(wù)支出密切相關(guān)，因此，職能部門需要熟悉公務(wù)支出相關(guān)流程和政策規(guī)定，在公務(wù)支出報(bào)銷審批程序中經(jīng)辦人和部門負(fù)責(zé)人需要切實(shí)履行責(zé)任，為整個(gè)報(bào)銷流程把好第一道關(guān)，以此減少公務(wù)支出風(fēng)險(xiǎn)。

將流程優(yōu)化與信息化手段相結(jié)合。隨著網(wǎng)絡(luò)報(bào)銷的普及，紙質(zhì)報(bào)銷弊端日益凸顯，而公務(wù)支出在線審批能夠加快單據(jù)的流轉(zhuǎn)速度和審批進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出審批的全過程可視化管理。在線審批方式下，財(cái)務(wù)人員事先在審批系統(tǒng)中導(dǎo)入預(yù)算指標(biāo)并設(shè)置記賬規(guī)則，在審批過程中財(cái)務(wù)人員對(duì)經(jīng)辦人上傳的資料進(jìn)行合規(guī)性審核并推送至下一個(gè)流程。這種線上審批模式保證了審批的每一項(xiàng)步驟連貫完整，避免紙質(zhì)審批出現(xiàn)環(huán)節(jié)遺漏的可能性，為經(jīng)費(fèi)支出的全流程監(jiān)管起到促進(jìn)作用。

2.3 以技術(shù)支撐促進(jìn)公務(wù)支出全流程監(jiān)管

技術(shù)進(jìn)步為推動(dòng)公務(wù)支出全流程監(jiān)管創(chuàng)造了條件、提供了保障，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段加強(qiáng)預(yù)算單位資金監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與公務(wù)支出大數(shù)據(jù)監(jiān)督深度融合已成為必然選擇。本文建議大力推行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算，盡量減少現(xiàn)金消費(fèi)，通過技術(shù)手段創(chuàng)新公務(wù)支出管理，降低行政運(yùn)行成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

提高思想認(rèn)識(shí)，大力推行公務(wù)卡結(jié)算。公務(wù)卡作為一種現(xiàn)代的強(qiáng)制結(jié)算工具，可以有效杜絕現(xiàn)金管理漏洞，增加公務(wù)支出透明度，限制財(cái)政資金使用過程中的違規(guī)行為。政府部門在公務(wù)卡制度改革中出臺(tái)了一系列相關(guān)文件旨在推動(dòng)公務(wù)卡的全面使用，取得了顯著成效，但是仍然存在一些問題，比如，事業(yè)單位人員對(duì)公務(wù)卡的思想認(rèn)識(shí)不夠，消極應(yīng)對(duì)公務(wù)卡制度改革，甚至對(duì)公務(wù)卡的使用產(chǎn)生抵觸情緒。因此，要深入開展公務(wù)卡制度改革的宣傳工作，提高公務(wù)人員辦卡用卡積極性，要廣泛組織單位人員參加與公務(wù)卡相關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，熟練掌握公務(wù)卡操作規(guī)程，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行制度，確保公務(wù)卡制度改革落實(shí)見效。

擴(kuò)大辦卡范圍，滿足預(yù)算單位業(yè)務(wù)需求。目前，公務(wù)卡適用范圍存在一定局限性，并沒有在每一個(gè)預(yù)算單位得到普及。適當(dāng)擴(kuò)大公務(wù)卡發(fā)卡范圍，把黨政機(jī)關(guān)公益性崗位人員及公安執(zhí)法機(jī)關(guān)的輔警人員納入發(fā)卡范圍。建議公務(wù)卡發(fā)卡銀行盡快完善單位公務(wù)卡功能，以滿足預(yù)算單位業(yè)務(wù)運(yùn)行當(dāng)中的必要開支所需，比如：天然氣、水電費(fèi)等的支出等。

強(qiáng)化制度約束，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄。為了規(guī)范使用財(cái)政資金，提高支出透明度，切實(shí)減少公務(wù)支出中現(xiàn)金的使用和提取，預(yù)算單位需要根據(jù)財(cái)政部和當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)規(guī)定全面實(shí)施公務(wù)卡制度改革，并建立健全預(yù)算單位實(shí)施公務(wù)卡進(jìn)行公務(wù)支出結(jié)算的實(shí)施細(xì)則，不能以各種理由拖延制度的實(shí)施。凡目錄規(guī)定的公務(wù)支出項(xiàng)目，均應(yīng)按規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄不僅有利于執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定的進(jìn)一步落實(shí)，也有利于保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的“末梢”監(jiān)管。

優(yōu)化支付方式，適應(yīng)多樣化結(jié)算場(chǎng)景需要。隨著網(wǎng)絡(luò)支付的快速發(fā)展，以支付寶、微信為代表的各種網(wǎng)絡(luò)快捷支付方式已越來(lái)越普及。針對(duì)支付方式和支付場(chǎng)景的多樣化，預(yù)算單位需要區(qū)分情況、分類施策，以適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展。發(fā)卡銀行要把公務(wù)卡與微信、支付寶等支付手段關(guān)聯(lián)在各級(jí)預(yù)算單位人員公務(wù)活動(dòng)中。

2.4 以監(jiān)督問效實(shí)現(xiàn)公務(wù)支出全流程監(jiān)管

配備專業(yè)內(nèi)審人員，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。事業(yè)單位要重視內(nèi)審工作，設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)或配備專業(yè)審計(jì)人員，并建立健全單位內(nèi)部審計(jì)制度體系。內(nèi)審人員要具備專業(yè)技能和相關(guān)資質(zhì)，要通過培訓(xùn)不斷提高內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)能力，在日常工作中要定期對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力進(jìn)行考核，從而滿足內(nèi)部監(jiān)督管理的要求；還要加強(qiáng)內(nèi)審人員的職業(yè)道德培訓(xùn)，要知責(zé)于心、擔(dān)責(zé)于身、履責(zé)于行，嚴(yán)格把控內(nèi)審的每一環(huán)節(jié)。

多部門聯(lián)合管控，強(qiáng)化外部審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政部門執(zhí)行集中支付制度，對(duì)票據(jù)的合法性、真實(shí)性進(jìn)行審核；稅務(wù)部門應(yīng)做好涉稅督查檢查和后續(xù)處理工作，加強(qiáng)對(duì)發(fā)票使用單位的監(jiān)督管理工作；政府審計(jì)部門應(yīng)針對(duì)事業(yè)單位特點(diǎn)建立一支專業(yè)的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍，發(fā)揮專項(xiàng)審計(jì)指導(dǎo)和監(jiān)督作用，按照“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)”的原則，嚴(yán)格審查公務(wù)支出中的違規(guī)行為，重點(diǎn)關(guān)注不合規(guī)單據(jù)入賬報(bào)銷的行為，對(duì)此類問題加大審計(jì)監(jiān)督力度。此外，還要強(qiáng)化地方財(cái)政監(jiān)察力度。進(jìn)一步明確監(jiān)督監(jiān)察的職責(zé)、范圍和處罰依據(jù)，擴(kuò)大監(jiān)督監(jiān)察的覆蓋面，堅(jiān)持公務(wù)支出事項(xiàng)“事前預(yù)算、事中控制、事后監(jiān)督”的原則，避免事后監(jiān)督亡羊補(bǔ)牢。面對(duì)新的形勢(shì)，財(cái)政監(jiān)督必須從細(xì)節(jié)抓起，營(yíng)造財(cái)政監(jiān)督新常態(tài)，創(chuàng)造良好的監(jiān)督大環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)日常公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)督檢查，降低行政運(yùn)行成本。

3 結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，政府治理能力和治理水平現(xiàn)代化步伐顯著加快，對(duì)事業(yè)單位公務(wù)支出制度化、規(guī)范化管理的要求也在不斷提高。制定規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的公務(wù)支出監(jiān)管體系，對(duì)于依法合規(guī)用好財(cái)政資金，發(fā)揮資金使用效益有著重要意義。當(dāng)前，事業(yè)單位公務(wù)支出管理水平雖然取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍然存在諸多問題，需要進(jìn)一步深入研究解決。本文結(jié)合工作實(shí)際，針對(duì)事業(yè)單位公務(wù)支出存在的問題和不足，提出要以全流程監(jiān)管的理念推動(dòng)事業(yè)單位公務(wù)支出安全規(guī)范高效運(yùn)行。具體從制度創(chuàng)新、流程優(yōu)化、技術(shù)支撐、監(jiān)督問效四個(gè)維度出發(fā)，著力構(gòu)建公務(wù)支出事前、事中、事后全方位、一體化、全流程的監(jiān)管體系，旨在為提升事業(yè)單位公務(wù)支出精細(xì)化管理水平、提高公務(wù)支出風(fēng)險(xiǎn)防控能力和財(cái)政資金使用效益提供思路借鑒。筆者認(rèn)為全流程監(jiān)管是保障公務(wù)支出安全合規(guī)運(yùn)行的有效手段，但不同事業(yè)單位擔(dān)負(fù)的職能不同，體制機(jī)制、治理能力和信息化水平存在較大差異，還需要進(jìn)一步結(jié)合事業(yè)單位的屬性特征和內(nèi)外部環(huán)境開展更有針對(duì)性的研究，特別是要從制度建設(shè)、預(yù)算管理、信息化管控、監(jiān)督方式方法以及廉政文化建設(shè)等方面進(jìn)行深化細(xì)化研究，以實(shí)現(xiàn)安全合規(guī)高效利用財(cái)政資金的預(yù)期目標(biāo)。