●何 靜

扎實(shí)有效推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對(duì)完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益、探索形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式具有重大意義。目前，山西農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成效明顯，得到廣大農(nóng)民群眾的認(rèn)可和肯定，但是，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)依然任重道遠(yuǎn)。

一、山西農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革總體情況

自2018年開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，山西省基本完成改革階段性任務(wù)。截止2021年6月，全省45632個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織完成股份合作制改革并領(lǐng)取登記證書，完成率98.84%，83.1%農(nóng)戶拿到股權(quán)證。

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌部署推進(jìn)

省委、省政府把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，做好頂層設(shè)計(jì)，按照“試點(diǎn)—擴(kuò)面—深化”的總體思路，實(shí)施“確權(quán)—賦權(quán)—活權(quán)”三步走戰(zhàn)略，進(jìn)一步增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。全省建立五級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為黨政一把手工程，成立了由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)村分級(jí)成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，形成省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)聯(lián)動(dòng)、黨政齊抓共管的工作格局，制定出各階段的實(shí)施方案，黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自包片、包村，不定期進(jìn)行督促指導(dǎo)，為產(chǎn)權(quán)制度改革工作開展提供組織保障。

（二）宣傳動(dòng)員群眾，實(shí)行培訓(xùn)考核

為使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革順利進(jìn)行，各地區(qū)開展宣傳和培訓(xùn)工作以調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性、提升領(lǐng)導(dǎo)干部參與改革的主動(dòng)性。同時(shí)，召集各村主干參加動(dòng)員培訓(xùn)大會(huì)，以“走出去”與“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”相結(jié)合的方式，組織行政村負(fù)責(zé)人和工作人員相互參觀學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)農(nóng)經(jīng)專業(yè)人士給兩委成員、村民代表講解政策，在學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中結(jié)合本地特點(diǎn)實(shí)施改革。此外，有的地區(qū)還將產(chǎn)權(quán)制度改革工作納入各村責(zé)任制內(nèi)進(jìn)行考核排名，考核得分占年終總分的25%，助力產(chǎn)權(quán)改革工作深入推進(jìn)。

（三）開展清產(chǎn)核資，夯實(shí)改革基礎(chǔ)

在清產(chǎn)核資上，堅(jiān)持“程序規(guī)范、過(guò)程公開、賬內(nèi)清查、賬外核實(shí)”的原則，按照“清查核實(shí)、公示確認(rèn)、建立臺(tái)賬、審核備案、匯總上報(bào)、納入平臺(tái)”的工作程序，實(shí)行兩輪公示。重點(diǎn)抓好村級(jí)固定資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、土地等資源性資產(chǎn)清查工作，清查結(jié)果實(shí)行兩榜公示，由成員代表會(huì)予以確認(rèn)。目前，全省清產(chǎn)核資工作全部完成。

（四）依法界定成員，明確產(chǎn)權(quán)主體

在農(nóng)村集體組織成員身份確認(rèn)上，充分考慮不同群體的利益，依照“發(fā)布公告、摸底登記、入戶確認(rèn)、審核公示、上報(bào)備案”的工作流程，開展成員身份確認(rèn)。在成員身份認(rèn)定方面，全省遵循程序規(guī)范、群眾認(rèn)可、尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)的原則，按照以法律法規(guī)為依據(jù)、以村規(guī)民約相參照、以民主決策來(lái)兜底的辦法，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系。對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作的界定標(biāo)準(zhǔn)、成員身份確認(rèn)、界定程序等環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的解讀，充分保障了村民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，維護(hù)了村民的合法利益。

二、存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)改革滯后

一是《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》及相關(guān)條例尚未出臺(tái)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容之一就是將村自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織分離，村組織承擔(dān)村民自治事務(wù)，村集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)，二者的組織架構(gòu)、核算體系和管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面都發(fā)生了根本性變化。但是，目前國(guó)家層面的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》和省級(jí)層面的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理?xiàng)l例》均尚未出臺(tái)，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)換屆選舉只能參照《村民委員會(huì)組織法》和《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》進(jìn)行，一方面缺乏法律依據(jù)，另一方面影響產(chǎn)權(quán)制度改革成果。

二是《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》改革滯后。我省現(xiàn)行的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理制度》已經(jīng)執(zhí)行14年，而當(dāng)前村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)環(huán)境、經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，目前的會(huì)計(jì)制度難以有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的高效、規(guī)范運(yùn)營(yíng)。具體表現(xiàn)為：首先，很多集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)范圍已經(jīng)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向以物業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的多元化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)行的《財(cái)務(wù)管理制度》核算重點(diǎn)仍然集中在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，不能滿足多元化經(jīng)營(yíng)的要求；其次，村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而現(xiàn)行的《財(cái)務(wù)管理制度》在核算方法、會(huì)計(jì)科目等方面都難以滿足市場(chǎng)化需求。

（二）部分基礎(chǔ)性工作仍需夯實(shí)

一是部分村集體組織制定相關(guān)管理制度照抄照搬上級(jí)部門文件，沒有結(jié)合本村實(shí)際情況，不接地氣。例如部分村的《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資檔案管理制度》第四條“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、檔案行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資檔案管理的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)工作”。作為村級(jí)組織制定如此制度明顯超出自身權(quán)限范圍。還有部分村集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)證印制不全面，存在理事長(zhǎng)沒有名章、缺少集體經(jīng)濟(jì)總股數(shù)等問題。

二是資產(chǎn)移交、處置程序不規(guī)范。一方面是部分地區(qū)政府投資、減免稅費(fèi)形成資產(chǎn)移交不規(guī)范、不徹底，尤其是缺乏財(cái)政部門的監(jiān)管核實(shí)。另一方面是部分村在集體資產(chǎn)處置過(guò)程中不規(guī)范、隨意性較大。例如部分社區(qū)在清產(chǎn)核資過(guò)程中，資產(chǎn)報(bào)廢沒有按照財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)定將殘值入賬，全部進(jìn)行核銷，尤其是對(duì)金額較大的轎車、裝載機(jī)等資產(chǎn)進(jìn)行報(bào)廢時(shí)也沒有將殘值入賬，而是全部進(jìn)行核銷，造成部分村集體資產(chǎn)流失。

（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)作用有限

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易在我省尚屬新興事物，各市尚未出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法，缺乏關(guān)于流轉(zhuǎn)交易的政策、品種、方式、程序等詳細(xì)的制度規(guī)定，縣級(jí)及以下政府和部門對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的概念、內(nèi)涵、意義等認(rèn)識(shí)模糊不清，再加上專業(yè)人員的缺乏，共同導(dǎo)致大部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)只是掛牌成立，尚未有效運(yùn)行，即使是正在運(yùn)行的也存在制度不健全、信息不對(duì)稱、交易不暢通、交易量低、運(yùn)營(yíng)模式不成熟等問題，制約農(nóng)村各類資源資產(chǎn)資金等要素合理配置。

（四）各類人員隊(duì)伍建設(shè)薄弱

一是缺乏善經(jīng)營(yíng)懂管理的帶頭人。當(dāng)前各村集體經(jīng)濟(jì)理事長(zhǎng)主要由村長(zhǎng)兼任，理事會(huì)成員與村“兩委”成員有很大交叉性，多年以來(lái)村長(zhǎng)較多專注于行政性實(shí)務(wù)和村級(jí)治理等，用于農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理方面的時(shí)間和精力較少，同時(shí)缺乏對(duì)他們?cè)谏a(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的培訓(xùn)和教育，國(guó)際國(guó)內(nèi)視野、市場(chǎng)敏感度和經(jīng)營(yíng)能力有待進(jìn)一步提高。

二是缺乏農(nóng)經(jīng)工作人員。當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作領(lǐng)域不斷拓寬、任務(wù)日趨繁重，對(duì)新時(shí)代農(nóng)經(jīng)工作不斷提出新的要求，但是基層農(nóng)經(jīng)工作人員有限，專職人員較少，農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題日益凸顯。

三是缺乏農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理人員，由于薪資待遇較低、工作任務(wù)較重、專業(yè)化較強(qiáng)等原因，代理服務(wù)中心的專職人員較少，其中有部分工作人員是通過(guò)兼職或借調(diào)形式從事農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理工作，影響工作效率和工作成效。

三、對(duì)策建議

（一）加快相關(guān)法律法規(guī)的立法進(jìn)程

一是加快制定《山西省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》。首先要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人屬性，主要包括明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整范圍、法人財(cái)產(chǎn)、對(duì)外承擔(dān)責(zé)任方式、成立變更等方面的獨(dú)有特征。其次，要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)范圍，主要包括明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開展方式等。第三，要規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員制度，包括規(guī)范成員身份取得、喪失的基本條件、一般程序，以及明確成員的權(quán)利、義務(wù)等。第四，要制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，主要包括規(guī)范成員(代表)大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職權(quán)及議事規(guī)則，明確集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化方式、集體資產(chǎn)管理和收益分配機(jī)制等。第五，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織扶持政策。主要包括制定支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的財(cái)政、稅收、金融、土地、人才等方面的措施。最后要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。主要包括明確各級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管等方面要求。

二是加快制定《山西省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度實(shí)施細(xì)則》，2021年9月，財(cái)政部發(fā)布《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制定（征求意見稿）》，但是，該征求意見稿的內(nèi)容大多只是原則性和方向性的，我省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和財(cái)政部門應(yīng)盡早籌備，結(jié)合我省省情制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，保障制度能落地實(shí)施。

（二）持續(xù)狠抓工作落實(shí)

一是縣（區(qū)）鄉(xiāng)黨委政府要加強(qiáng)督促指導(dǎo)，狠抓工作落實(shí)，堅(jiān)持定期“回頭看”，對(duì)照問題清單，建立臺(tái)賬，從嚴(yán)從細(xì)整改完善，逐項(xiàng)銷號(hào)，確保整改無(wú)死角，穩(wěn)扎穩(wěn)打做好改革規(guī)定動(dòng)作，夯實(shí)改革基礎(chǔ)。

二是加快出臺(tái)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法。健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，促進(jìn)集體資產(chǎn)增值保值。充分利用集體資產(chǎn)年度清查數(shù)據(jù)，全面分析資產(chǎn)類型，建立管理臺(tái)賬，為分類盤活利用夯實(shí)基礎(chǔ)。加快建設(shè)集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)，利用信息化手段逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、信息化，形成機(jī)制完善、制度健全、監(jiān)管有力、服務(wù)全面的集體資產(chǎn)管理新格局。

（三）充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)作用

一是政策配套化，市級(jí)層面要出臺(tái)加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見和建設(shè)方案，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的權(quán)限、程序、監(jiān)管等作出規(guī)范。

二是架構(gòu)體系化，構(gòu)建“市縣兩級(jí)交易，市縣鎮(zhèn)村四級(jí)服務(wù)”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，即在市、縣兩級(jí)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所，在鎮(zhèn)街一級(jí)建立產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，在村社一級(jí)設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易信息采集點(diǎn)。

三是品種多樣化，包括建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)和使用權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等交易，以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資、農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目招商、農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商和轉(zhuǎn)讓等。

四是服務(wù)精細(xì)化，充分發(fā)揮平臺(tái)的價(jià)值作用，探索與律師事務(wù)所、公證處、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、文化傳媒公司、拍賣公司等企業(yè)進(jìn)行合作，開展電子商務(wù)、冷鏈儲(chǔ)存物流、大品牌低成本化肥農(nóng)藥采購(gòu)服務(wù)、涉農(nóng)工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)服務(wù)以及代辦各類權(quán)證等增值服務(wù)。

（四）配齊配優(yōu)各類人才隊(duì)伍

一是培養(yǎng)選拔一批懂經(jīng)營(yíng)善管理人才。建立健全基層干部農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理培訓(xùn)制度，開展具有多層次和市場(chǎng)化特點(diǎn)的定期培訓(xùn)，把農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨政主要負(fù)責(zé)人和村黨組織書記、村委會(huì)主任、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人履職培訓(xùn)的重要內(nèi)容，實(shí)行普遍培訓(xùn)。注重從農(nóng)村致富能手、專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、退役軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員中選拔優(yōu)秀人才，把一批懂經(jīng)營(yíng)、善管理、能致富的能人選為村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)隊(duì)伍。

二是充實(shí)基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理行政職責(zé)的人員，建立良性機(jī)制和注重工作績(jī)效的晉升激勵(lì)制度，增強(qiáng)其守基層、愛崗位、樂奉獻(xiàn)的信念和責(zé)任感；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理事業(yè)職責(zé)的人員，建立以注重實(shí)績(jī)、鼓勵(lì)長(zhǎng)期任職為導(dǎo)向的職稱晉升制度和即評(píng)即聘的職稱聘任制度，明確人在崗在職稱在、人離崗留職稱失的管理辦法，建立一支穩(wěn)定的熟悉農(nóng)村法規(guī)政策、熱心服務(wù)農(nóng)民群眾的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍。

三是穩(wěn)定村級(jí)會(huì)計(jì)隊(duì)伍，適當(dāng)提高薪資待遇并提供五險(xiǎn)，設(shè)置多種優(yōu)惠條件吸引高職畢業(yè)生長(zhǎng)期穩(wěn)定到村任職，為在職的農(nóng)村會(huì)計(jì)人員提供多種培訓(xùn)渠道，滿足農(nóng)村會(huì)計(jì)人員自我發(fā)展、自我提升的同時(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托代理水平。