游志斌

應(yīng)急預(yù)案是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要管理工具，善用應(yīng)急預(yù)案是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部的基本能力要求；領(lǐng)導(dǎo)干部要掌握應(yīng)急預(yù)案編制與管理知識(shí)，善用應(yīng)急預(yù)案防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)

近日，國務(wù)院印發(fā)的《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)一步明確了防汛抗旱工作的組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)防和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障等主要環(huán)節(jié)，提供了分災(zāi)種、分級(jí)操作的準(zhǔn)則和規(guī)范，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部依法高效有序做好水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作。這是對(duì)包括鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害等防汛抗旱風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)總結(jié)的重要成果，特別是，回應(yīng)了《河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告》指出的“應(yīng)急預(yù)案存在的操作性和針對(duì)性不強(qiáng)”“制度和預(yù)案上也沒有明確領(lǐng)導(dǎo)之間的具體分工”“應(yīng)急預(yù)案修編不嚴(yán)格”等諸多問題。實(shí)踐證明，應(yīng)急預(yù)案是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要管理工具，善用應(yīng)急預(yù)案是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部的基本能力要求；領(lǐng)導(dǎo)干部要掌握應(yīng)急預(yù)案編制與管理知識(shí)，善用應(yīng)急預(yù)案防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

目前，我國已形成“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，各地各部門按照相關(guān)應(yīng)急預(yù)案要求，強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備，及時(shí)開展處置，最大程度減少了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失。應(yīng)急預(yù)案是各級(jí)人民政府及其部門、基層組織、機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等為依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制定的方案。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案的重要作用，倡導(dǎo)在各領(lǐng)域都要用好應(yīng)急預(yù)案。2019年11月29日，習(xí)近平總書記主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“要健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，堅(jiān)持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，真正把問題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前”；“要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施”。當(dāng)前，已報(bào)全國人大常委會(huì)審議的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法（草案）》從法律層面繼續(xù)固化了應(yīng)急預(yù)案的基本作用。善用應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全完善應(yīng)急預(yù)案體系，是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的具體要求，也是提高重大風(fēng)險(xiǎn)防控能力的職責(zé)使命。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是識(shí)別突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)及其可能產(chǎn)生的后果和次生（衍生）災(zāi)害事件，評(píng)估可能造成的危害程度和影響范圍等。從《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》界定的四大類突發(fā)事件來看，我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，在全球氣候變暖背景下，我國極端天氣氣候事件多發(fā)頻發(fā)，高溫、暴雨、洪澇、干旱等自然災(zāi)害易發(fā)高發(fā)；安全生產(chǎn)仍處于爬坡過坎期，各類安全風(fēng)險(xiǎn)隱患交織疊加；以新冠肺炎疫情為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件仍然對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大沖擊；社會(huì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，誘發(fā)群體性事件因素較多，涉外安全風(fēng)險(xiǎn)日益增加，社會(huì)安全面臨新的挑戰(zhàn)。面臨紛繁復(fù)雜的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，首先，領(lǐng)導(dǎo)干部需要科學(xué)分析面臨的具體風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估的結(jié)果，制定重大風(fēng)險(xiǎn)清單，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案體系；其次，領(lǐng)導(dǎo)干部要注重發(fā)揮專家（組）客觀公正、權(quán)威高效的作用，同時(shí)可以結(jié)合突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估、脆弱性分析等技術(shù)工具以及實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)做法，促進(jìn)重大風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估工作的科學(xué)化；最后，領(lǐng)導(dǎo)干部要注意制定參與重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的專門行動(dòng)方案，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作的規(guī)范化水平。

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)中的職責(zé)分工、組織指揮與資源保障往往是工作難點(diǎn)和關(guān)鍵問題。重特大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，原有組織管理架構(gòu)與流程“高度承壓”，常面臨新問題、大挑戰(zhàn)，極容易出現(xiàn)職責(zé)不清、指揮不靈的“打亂架”現(xiàn)象，這就需要在應(yīng)急預(yù)案中事前盡量厘清高度復(fù)雜條件下的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的責(zé)任分工、組織指揮與資源保障問題。一是按照總體預(yù)案、事件預(yù)案、保障預(yù)案、聯(lián)合預(yù)案、基層預(yù)案等相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的類別與特點(diǎn)，依法優(yōu)化完善相應(yīng)職責(zé)分工、組織指揮、資源匹配等工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各類資源需求，銜接好整體工作。二是明確突發(fā)事件的組織指揮架構(gòu)、先期處置、信息報(bào)告、現(xiàn)場(chǎng)（后方）指揮、現(xiàn)場(chǎng)管控、隊(duì)伍物資保障及調(diào)動(dòng)程序、主要任務(wù)、力量編成等內(nèi)容，重點(diǎn)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)對(duì)行動(dòng)，落實(shí)相關(guān)任務(wù)，細(xì)化工作流程，并在流程設(shè)計(jì)中增加相關(guān)部門銜接審核。三是加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的統(tǒng)一規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)和分級(jí)分類管理，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要把好“審批關(guān)”，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的剛性約束，根據(jù)突發(fā)事件類別和級(jí)別明確各方職責(zé)任務(wù)，強(qiáng)化上下級(jí)、同級(jí)別、軍隊(duì)與地方、政府與企業(yè)、相鄰地區(qū)等相關(guān)預(yù)案之間的有效銜接。

演練測(cè)試是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案和提升應(yīng)急能力的必要手段。目前，世界主要國家都建立了防范重大風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急演練制度，比如，德國聯(lián)邦政府定期舉辦國家戰(zhàn)略演練（也稱“跨州演練”），日本每年開展內(nèi)閣府防災(zāi)演練。對(duì)我國而言，一方面，建立領(lǐng)導(dǎo)干部親身參與的應(yīng)急演練制度，并通過明確演練主題、內(nèi)容和方式，在演練中“查漏補(bǔ)缺”，總結(jié)改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案，有效提高領(lǐng)導(dǎo)干部駕馭復(fù)雜局面的能力。從新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)來看，領(lǐng)導(dǎo)干部可以借助演練測(cè)試（或壓力測(cè)試），檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的可操作性和實(shí)用性，還可以測(cè)試應(yīng)急準(zhǔn)備情況。另一方面，研究構(gòu)建“以演練為載體，以應(yīng)急預(yù)案為對(duì)象”的領(lǐng)導(dǎo)干部防風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)制度，以應(yīng)急預(yù)案相關(guān)知識(shí)模塊開展專門培訓(xùn)，組織開展實(shí)戰(zhàn)化的應(yīng)急演練，鼓勵(lì)形式多樣、節(jié)約高效的常態(tài)化應(yīng)急演練，重點(diǎn)加強(qiáng)針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案的演練，努力促進(jìn)應(yīng)急演練與實(shí)戰(zhàn)技能需求緊密對(duì)應(yīng)、應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)與及時(shí)總結(jié)改進(jìn)工作緊密結(jié)合，充分發(fā)揮好應(yīng)急預(yù)案的功能。

從重特大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐看，一定程度上還存在銜接機(jī)制不健全、部分應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不到位等問題，這就需要持續(xù)完善應(yīng)急預(yù)案評(píng)估、修訂等工作，以提升各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量，以應(yīng)對(duì)新問題、大挑戰(zhàn)。需要注意的是，結(jié)合實(shí)戰(zhàn)做好應(yīng)急預(yù)案評(píng)估與修訂工作，也是完善應(yīng)急工作、提高領(lǐng)導(dǎo)干部防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力的重要契機(jī)。一是完善應(yīng)急預(yù)案及演練的評(píng)估程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照預(yù)案加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)、隊(duì)伍力量、裝備物資、保障措施等檢查評(píng)估，確保應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)后預(yù)案規(guī)定任務(wù)措施能夠迅速執(zhí)行到位。二是注意制定應(yīng)對(duì)預(yù)案編制指南，分類指導(dǎo)各類預(yù)案的編制程序和方法，研究推廣使用工作輔助表（報(bào)告模板、軟件或設(shè)備操作手冊(cè)、任務(wù)清單等），建立科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理或更新制度。三是適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，總結(jié)提煉有關(guān)地方數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案推進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化工作進(jìn)程，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好組織開展預(yù)案體系評(píng)估與修訂工作。