姜磊鑫

(南京體育學(xué)院研究生部 江蘇南京 210014)

近年來，隨著群眾對身心健康的逐漸重視，熱愛體育、積極健身已成為一種趨勢，群眾對公共體育服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量要求也越來越高。然而，我國體育公共服務(wù)建設(shè)相較于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展滯后，我國體育公共服務(wù)總量不足、質(zhì)量低劣的問題十分突出。基于此，該文分析了我國體育公共服務(wù)政府責(zé)任現(xiàn)狀存在的問題和原因，明確政府責(zé)任的界限和內(nèi)容，使政府更好地履行體育公共服務(wù)職能，規(guī)范體育公共服務(wù)，保障居民的體育權(quán)利，同時分析了我國體育公共服務(wù)的研究進展、供給現(xiàn)狀、困境及解決對策，了解我國體育公共服務(wù)研究的發(fā)展趨勢，揭示其特點和發(fā)展規(guī)律，為后續(xù)研究提供理論依據(jù)和參考。

1 公共體育服務(wù)概念及地位

公共體育服務(wù)一詞，最早于2002 年10 月被提出。公共體育服務(wù)是指以政府為核心，以法律責(zé)任為依據(jù)行使公共權(quán)力，實現(xiàn)和維護公共或社會共同體育利益的統(tǒng)稱。盡管，我國提出的“人民公仆”和“為人民服務(wù)”反映了新公共服務(wù)理論中的一些基本理念，但對公共體育服務(wù)未能進行系統(tǒng)化分析，為人民提供公共體育產(chǎn)品和服務(wù)，促進國民素質(zhì)的提高。公共體育服務(wù)在公共服務(wù)中處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。體育是人們?nèi)粘Ｉ眢w活動的重要組成部分，隨著現(xiàn)代科技水平的提高和生活質(zhì)量的改善，人們的身心健康水平卻有所下降，而公共體育服務(wù)就是要提高全民健康水平。

2 我國公共體育服務(wù)研究進展

2.1 公共體育服務(wù)供給機制變遷及特征

朱毅然根據(jù)政治體制、經(jīng)濟體制以及體育管理體制改革的逐步發(fā)展變化，將公共體育服務(wù)發(fā)展劃分為：新中國成立初期特色計劃型體育發(fā)展模式，主要特點為我國體育發(fā)展逐漸形成了以舉國體制為主要特點的體制模式；改革開放初以效率優(yōu)先為特色的社會化發(fā)展模式，促進公共體育服務(wù)快速發(fā)展，主要特點為市場主體和社會主體參與公共體育服務(wù)供給之中；以多元競爭與合作為特色的復(fù)合型發(fā)展模式，為公共體育服務(wù)發(fā)展帶來契機，主要特點為多元競爭與合作的體制框架逐步形成。詹興永根據(jù)公共體育事業(yè)發(fā)展機制的改革，公共體育服務(wù)發(fā)展劃分為3個階段：新中國成立初期，以政府投入為基礎(chǔ)的一元供給階段，特點為政府單一化提供體育公共服務(wù)，公共體育服務(wù)的供給具有很強的政治內(nèi)涵；改革開放初期，以社會化改革、市場化改革為基礎(chǔ)的多元供給階段，特點為社會化、市場化、二元化、地方化4個基本特點；現(xiàn)階段，以科學(xué)發(fā)展觀為基礎(chǔ)的復(fù)合供給階段，特點為不斷強化政策體系、制度體系建設(shè)，通過復(fù)合供給實現(xiàn)了體育公共服務(wù)的普惠性。張納新以社會經(jīng)濟發(fā)展、政治決策轉(zhuǎn)型、體育政策與重大賽事相結(jié)合將公共體育服務(wù)劃分為：改革開放前，公共體育服務(wù)的供給主要由政府主導(dǎo)；改革開放后，供給模式呈現(xiàn)出政府與市場相結(jié)合的特點；新時期的特點是主體多元化，政府、市場、社會組織和個人參與公共體育服務(wù)的提供。

我國公共體育服務(wù)發(fā)展過程中，政府掌握了大部分的公共體育服務(wù)資源，處于主導(dǎo)地位，權(quán)力過于集中，人民缺乏自下而上的需求表達機制，導(dǎo)致政府部門耗時耗力、效率低下，資源配置相對較低，政府在公共體育服務(wù)過程中承擔(dān)全部責(zé)任。

2.2 公共體育服務(wù)供給機制的演化

2.2.1 供給主體

公共體育服務(wù)基本上是福利型的一部分，由國家直接撥款。隨著廣大人民群眾對體育公共品需求的多樣化，我國政府職能正從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)提供者主要為政府、市場和民間社會組織。新中國成立初期，為了適應(yīng)國家高度集中的政治經(jīng)濟體制，我國體育公共服務(wù)供給政策強調(diào)思想統(tǒng)一和中央權(quán)威，供給完全由政府提供，政府智能管理直接決定了公共體育服務(wù)供給的方式和成效。改革開放后，市場經(jīng)濟復(fù)蘇，政府和社會組織合作中非營利組織介入傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給，實行雙重管理與控制并行，提高供給質(zhì)量。

2.2.2 供給方式

公共體育服務(wù)供給方式主要包括政府供給、市場供給、混合多元供給。新中國成立初期，我國公共體育服務(wù)主要依靠政府供給，供給方式單一，但隨著我國政治體制不斷改革，經(jīng)濟快速的發(fā)展，政府購買公共體育服務(wù)方式受到地方政府的青睞。除此之外，社會組織、非營利組織、體育志愿服務(wù)等供給模式不斷涌現(xiàn)，混合多元化的供給模式已成為公共體育服務(wù)供給與發(fā)展的主要模式。

2.2.3 供給內(nèi)容

我國體育公共服務(wù)內(nèi)容的演變是由單一化向多元化發(fā)展的過程，體育公共服務(wù)內(nèi)容豐富，體育公共服務(wù)主體多元化。起初，政府是公共體育服務(wù)的唯一提供者，主要提供健身活動和體育服務(wù)，強調(diào)公共體育服務(wù)的服從性和集體性，公共體育服務(wù)供給內(nèi)容單一。改革開放后，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，人民群眾的體育生活日益豐富，主要包括體育設(shè)施、健身指導(dǎo)服務(wù)、體育活動服務(wù)、體能測試服務(wù)、體育組織建設(shè)、體育文化宣傳等。

3 我國公共體育服務(wù)供給現(xiàn)狀

3.1 公共體育服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)

目前，現(xiàn)行政策法規(guī)偏重記錄而非管理，除紙質(zhì)報告和年度例行檢查外，未對財務(wù)管理進行專項檢查。在政府采購、稅收優(yōu)惠、財務(wù)管理和員工福利等方面也沒有完善的法律法規(guī)。我國已經(jīng)出臺了一系列有關(guān)社會組織的法規(guī)、措施和規(guī)章，但在社會體育組織方面存在著法律、法規(guī)、規(guī)章等制度性問題，阻礙了其發(fā)展。1978 年，在黨的十一屆三中全會提出的“解放思想、實事求是、團結(jié)一致向前看”方針的指導(dǎo)下，我國體育公共服務(wù)政策的供給進入了一個新的時期。特別是2014年以來，全民健身、健康中國成為前所未有的國家戰(zhàn)略?！扼w育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于印發(fā)體育強國建設(shè)綱要的通知》對我國體育事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。

3.2 體育場地供給情況

近年來，隨著全民健身運動的發(fā)展，我國各大城市開始加強健身中心或健身場所的建設(shè)，大大改善了城市公共體育場館和設(shè)施的條件。然而，由于種種原因，政府主要是在學(xué)校建設(shè)體育設(shè)施和體育管理體制，卻沒有深入群眾健身娛樂活動中。因此，各級政府和體育部門應(yīng)堅持以人為本的理念，注重體育場館建設(shè)，進一步加強公共體育設(shè)施建設(shè)，同時積極回歸各地區(qū)公共體育設(shè)施的公益性，更好地服務(wù)于全民體育健身活動。根據(jù)《中國群眾體育發(fā)展報告（2018）》，從我國農(nóng)村地區(qū)橫向?qū)Ρ葋砜?，東部、中部、西部地區(qū)的總經(jīng)濟增長率存在巨大差距，分別為17.73%、1.80%、0.90%；公共體育服務(wù)指數(shù)分別為1.65、1.22、0.97；體育健身工程覆蓋率分別為83.8%、63.5%、57.7%。其余體育場地數(shù)量、健身站點人員、綜合體質(zhì)評價合格率等公共體育服務(wù)相關(guān)指標(biāo)均呈現(xiàn)出東部地區(qū)＞中部地區(qū)＞西部地區(qū)的總體發(fā)展格局。

3.3 人民滿意度

我國群體上的差異，主要體現(xiàn)在性別、年齡、婚姻、工作、健康、城鄉(xiāng)對體育公共服務(wù)滿意度有顯著影響。在性別方面，女性比男性更滿意；年齡越大，滿意度越高；在婚姻方面，已婚者的滿意度低于未婚者；在工作方面，白領(lǐng)比藍領(lǐng)更滿意；健康狀況越高，滿意度越高；在城市和農(nóng)村地區(qū)，城市地區(qū)的滿意度低于農(nóng)村地區(qū)。公共體育服務(wù)在人們生活中充當(dāng)著重要的角色，對豐富人們的文化生活，提高國民體質(zhì)有著重要的意義，必須針對不同地區(qū)、不同人群推進政策法規(guī)的完善，保障公共體育服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。

3.4 公共體育服務(wù)經(jīng)費投入

近幾年，隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國不斷加大了公共體育服務(wù)經(jīng)費的總量投入。我國是人口大國，東西部地區(qū)公共體育服務(wù)供給水平差異較大，城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)不平衡，南北自然資源、氣候環(huán)境和居民生活習(xí)慣不同，不同地區(qū)的公共體育服務(wù)供給條件和民眾體育服務(wù)需求存在著地域差異性。此外，老年人、幼兒、孕產(chǎn)婦、殘障人士等特殊群體的體育健身方式和體育服務(wù)需求有其群體差異性?？傮w來說，從東、中、西、東北4個區(qū)域來看，東部地區(qū)公共體育服務(wù)發(fā)展水平高于西部和東北部，主要表現(xiàn)在公共體育服務(wù)資源配置、人均支出等方面，由高到低依次為東部地區(qū)、中部地區(qū)、東北地區(qū)、西部地區(qū)。

4 我國公共體育服務(wù)供給面臨的困境和解決對策

4.1 我國公共體育服務(wù)供給面臨的困境

4.1.1 服務(wù)供需失衡，缺乏合理的表達機制

公共體育服務(wù)供給與治理的關(guān)系本質(zhì)上是多元、復(fù)雜、相互依存的。我國公共體育服務(wù)的提供主要依靠政府體育行政部門的行政推動，市場、體育組織等社會力量在提供公共體育服務(wù)方面還沒有發(fā)揮足夠的作用。在這種政府主導(dǎo)的公共體育服務(wù)供給模式中，政府的偏好在很大程度上決定了公共體育服務(wù)的內(nèi)容。目前，國家憲法監(jiān)督中心的體制屬性在準(zhǔn)備和設(shè)備、辦公場所等方面沒有明確界定和保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道憲法監(jiān)督站尚未普及。這部分公共服務(wù)內(nèi)容的缺失客觀上導(dǎo)致居民參與體育的動機下降，部分普通民眾的實際體育需求仍未得到滿足。

4.1.2 供給職責(zé)不清晰，定位不明確

雖然政府部門的職能已經(jīng)發(fā)生了一定程度的變化，但由于受傳統(tǒng)公共體育服務(wù)供給機制的影響，一些地方政府部門提供公共體育服務(wù)的手段仍然滯后，市場保障體系的匱乏、體育社會組織的發(fā)展水平較低等現(xiàn)象，使得政府的主體地位更加凸顯。多元合作供給也容易對市場和社會組織進行過度的行政干預(yù)，垂直型治理結(jié)構(gòu)中縱向政府間職責(zé)同構(gòu)、權(quán)責(zé)邊界模糊問題凸顯，導(dǎo)致基層政府及體育組織承載了過多公共事務(wù)，難免會陷入責(zé)任缺失、市場監(jiān)管不足等困境。

4.1.3 監(jiān)督管理不完善，缺乏規(guī)范的評價體系

公共服務(wù)在中國呈現(xiàn)出“先提供服務(wù)，后研究監(jiān)督”或“重服務(wù)、輕監(jiān)督”的傾向，在體育領(lǐng)域內(nèi)表現(xiàn)得尤為明顯。體育行政部門對體育設(shè)施、體育政策執(zhí)行、體育組織和體育經(jīng)費使用等體育服務(wù)進行有效的監(jiān)督管理，對公共體育服務(wù)的提供者進行監(jiān)督，還應(yīng)為居民建立監(jiān)測反饋和評估渠道，如電話、網(wǎng)絡(luò)、郵箱等，使居民能夠進行監(jiān)測。然而，在“強政府、弱社會”的模式下，大多數(shù)相關(guān)的監(jiān)管部門或機構(gòu)都以利益相關(guān)者的身份與供應(yīng)商打交道，由于缺乏獨立于利益相關(guān)者的監(jiān)管主體的法律地位、信息、渠道和方法，公共體育服務(wù)供給的監(jiān)督形式化較突出，嚴(yán)重?fù)p害了供給監(jiān)督的獨立性和透明度，體育公共服務(wù)監(jiān)督的質(zhì)量受到制約。

4.2 我國公共體育服優(yōu)化建議

4.2.1 提升公共體育服務(wù)供給質(zhì)量

黨的十九大報告明確指出，中國特色社會主義已進入新時期，已經(jīng)朝著更高的物質(zhì)文化生活水平，更民主的社會形態(tài)，更健康的體魄，更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)升級。貫徹以人為本的發(fā)展思想，隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，公共服務(wù)的質(zhì)量也在提高。這意味著公共服務(wù)供給將從完善基本公共服務(wù)體系轉(zhuǎn)向追求多樣化的高質(zhì)量供給，從追求數(shù)量到追求質(zhì)量。這不僅是發(fā)展公共服務(wù)供給的必由之路，還是不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在要求。時代的飛速發(fā)展呼吁全社會共同建立公平、方便、快速、優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)體系，滿足人們對公共體育服務(wù)的多樣化需求，在促進人的全面發(fā)展的同時，也推動了社會的進步。

4.2.2 完善公民的需求表達機制

公共體育規(guī)范化應(yīng)充分體現(xiàn)目標(biāo)群體的體育需求，實現(xiàn)體育公共服務(wù)中自上而下與自下而上決策的良性互動，避免供需錯位。完善公民需求表達機制，建立良好的信息傳播渠道，為實現(xiàn)特定目標(biāo)群體的體育需求和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)奠定了制度基礎(chǔ)。首先，人們自身要樹立主人翁意識和集體化意識，做出準(zhǔn)確性的需求表達。其次，人們要有維護公共服務(wù)的權(quán)利意識，改變對公共體育服務(wù)需求漠不關(guān)心的態(tài)度，提高人們作為需求主體的積極性。最后，政府要構(gòu)建與當(dāng)?shù)孛癖娤嗥ヅ涞墓搀w育服務(wù)評價體系，提高公共體育服務(wù)的提供效率，為公共體育提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，及時滿足人們的服務(wù)需求。

4.2.3 加大政府對體育公共服務(wù)的財政支出力度

我國體育財政投入受我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政政策選擇和人民消費水平等諸多因素的影響。因此，在擴大公共體育服務(wù)財政支出規(guī)模的同時，應(yīng)通過財政補貼、利息補貼、無償補助、優(yōu)惠貸款和稅收減免等政策，發(fā)揮體育公共服務(wù)籌資的主導(dǎo)作用，拓寬體育公共服務(wù)籌資渠道，確保體育公共服務(wù)的持續(xù)財政供給。為滿足人們對優(yōu)質(zhì)公共體育服務(wù)的需要，政府必須建立穩(wěn)定財政支出制度，減少行政開支，提高人民財政支出比重，并完善區(qū)域間財政轉(zhuǎn)移支付制度，促進公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2.4 完善配套制度

從現(xiàn)實情況來看《全民健身條例》的內(nèi)容過于廣泛，缺乏相關(guān)性。因此，制度的實施必須有相應(yīng)的支持系統(tǒng)支持，使制度的內(nèi)容能夠通過支持系統(tǒng)體現(xiàn)在全民健身事業(yè)的具體工作中。我國公共體育服務(wù)發(fā)展實行的是內(nèi)部監(jiān)督模式，幾乎造成監(jiān)督主體就是監(jiān)督客體的局面，十分不利于政府公共體育服務(wù)的良性發(fā)展。因此，公共體育服務(wù)問責(zé)制和公共體育服務(wù)信息公開制必須同時開展。各級政府和體育行政部門必須與問責(zé)主體充分交流溝通，調(diào)動全社會群體積極參與監(jiān)督問責(zé)，政府必須明確提出公共體育服務(wù)問題，由誰來做，怎么做，按照法定程序來組織調(diào)查、問責(zé)、復(fù)核等工作。

5 結(jié)語

體育公共服務(wù)是我國公共服務(wù)建設(shè)的核心領(lǐng)域。雖然公共服務(wù)問題已經(jīng)引起了政府的重視，對于公共體育服務(wù)發(fā)展研究已經(jīng)比較成熟，但在實踐層面的調(diào)查和供需均衡方面的研究還有待加強。我國體育公共服務(wù)的發(fā)展僅僅是地方政府的推動，缺乏有效的中央政策和財政支持，缺乏對我國體育公共服務(wù)發(fā)展的總體規(guī)劃和有效的措施來平衡區(qū)域間的經(jīng)濟水平和社會需求的能力。針對以上問題，必須提高公共體育服務(wù)質(zhì)量，完善公民需求表達機制，加大政府財政支出，完善配套制度。希望該文能為今后體育公共服務(wù)的研究提供理論上的幫助。