□汪 棟

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 泰山法治研究院，山東 泰安 271018）

近年來(lái)學(xué)界開始關(guān)注并重估行政公益訴訟的法治價(jià)值，側(cè)重于從法治秩序保障功能的角度研究行政公益訴訟的制度優(yōu)化問(wèn)題。然而，既往研究多是從消極層面闡明行政公益訴訟的法治秩序的維護(hù)功能，而鮮見從積極方面論證其構(gòu)建法治秩序的能動(dòng)性。因此，既缺乏對(duì)行政公益訴訟理論更為深入的探討，也鮮有圍繞其法治價(jià)值與秩序的形塑功能進(jìn)行具體的規(guī)則設(shè)計(jì)。筆者從行政公益訴訟制度的客觀訴訟邏輯出發(fā)，圍繞該制度的法治秩序構(gòu)建功能展開理論梳理與論證，著眼于行政公益訴訟過(guò)程中的權(quán)力關(guān)系法治化、規(guī)范化建設(shè)目標(biāo)，考察行政公益訴訟制度設(shè)置與運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，探討行政公益訴訟制度客觀化構(gòu)建的具體路徑。

一、客觀訴訟視角的問(wèn)題考察

客觀訴訟概念源自法國(guó)波爾多大學(xué)教授狄驥的社會(huì)連帶主義法學(xué)。社會(huì)分工連帶關(guān)系是客觀法的基礎(chǔ)，狄驥通過(guò)社會(huì)分工連帶關(guān)系理論將公益保護(hù)與客觀法、客觀訴訟緊密關(guān)聯(lián)在一起。狄驥客觀訴訟理論的核心是通過(guò)訴訟主體圍繞行政行為合法性問(wèn)題進(jìn)行的理性辯論、對(duì)話與審判機(jī)制，維護(hù)與構(gòu)建以客觀法即社會(huì)分工協(xié)作規(guī)則為內(nèi)容的實(shí)在法規(guī)范體系。確立客觀訴訟以創(chuàng)建客觀法，是因?yàn)閲?guó)家必須承擔(dān)實(shí)現(xiàn)與形塑社會(huì)分工連帶關(guān)系的義務(wù)，“法律的首要性質(zhì)就是社會(huì)性，它的目的絕對(duì)不是什么訴訟人的利益”。是以，行政公益訴訟的目的不是維護(hù)當(dāng)事人自己的主觀權(quán)益，而是構(gòu)建整體的客觀規(guī)范體系，維護(hù)社會(huì)關(guān)系的連帶性，保障交易安全與秩序。

比較而言，客觀訴訟與主觀訴訟存在諸如訴訟目的、訴訟對(duì)象、原告資格、訴訟規(guī)則等區(qū)別，核心的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是訴訟目的不同，前者意在推進(jìn)公益，后者旨在維護(hù)私益。兩者無(wú)論是知識(shí)論上的客觀與主觀之別，還是價(jià)值論上的公益與私益之分，均是相對(duì)意義上的劃分?！皟?yōu)點(diǎn)在于能夠明白表示兩種訴訟的當(dāng)事人資格和判決的效果不一樣。缺點(diǎn)在于不能夠劃分全部行政訴訟，而且對(duì)于客觀與主觀的認(rèn)識(shí)也不可能完全一致?！北M管如此，客觀訴訟概念仍具有重要的法治價(jià)值，而在大多數(shù)情況下，客觀訴訟與主觀訴訟的區(qū)別也是較為明顯的。例如，《日本法院法》第3條規(guī)定的“法律上的爭(zhēng)訟”是裁判私益糾紛的主觀訴訟，而機(jī)關(guān)訴訟和民眾訴訟與“法律上的爭(zhēng)訟”截然不同，與公益直接相關(guān)，是兩種較為典型的客觀訴訟。財(cái)產(chǎn)給付訴訟如金錢給付訴訟、公法上的結(jié)果除去訴訟及國(guó)家賠償訴訟則屬于主觀訴訟。個(gè)體的主觀權(quán)利固然是本源性價(jià)值，卻必須置于“客觀法”秩序中才能得到保障和實(shí)現(xiàn)，“隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化，單單一個(gè)行動(dòng)就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發(fā)生，其結(jié)果使得傳統(tǒng)得把一個(gè)訴訟案僅放在兩個(gè)當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架越發(fā)顯得不甚完備”。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，行政爭(zhēng)訟原則上是被作為對(duì)私人的權(quán)利、利益救濟(jì)的制度來(lái)定位的。然而，作為現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)的立法政策，為了維持客觀法秩序或者保護(hù)公共利益而鼓勵(lì)利用主觀訴訟這一程序，諸如排除飛機(jī)噪音、阻止原子能發(fā)電設(shè)施建設(shè)的抗告訴訟等環(huán)境行政訴訟，保護(hù)的對(duì)象并不限于特定個(gè)人，原告資格勢(shì)必相應(yīng)擴(kuò)大，而本來(lái)的主觀訴訟也呈客觀化趨勢(shì)。因此，即便我們難以接受狄驥對(duì)主觀權(quán)利的否定，其客觀訴訟范疇對(duì)于法治實(shí)踐的指導(dǎo)意義卻不可低估。

就客觀訴訟的價(jià)值目標(biāo)而論，行政公益訴訟制度旨在恢復(fù)行政機(jī)關(guān)正常功能，通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職以維護(hù)與推進(jìn)公益，從而客觀訴訟法律關(guān)系的主體均應(yīng)圍繞被訴行政行為進(jìn)行協(xié)商論證，共同致力于民主決策、科學(xué)決策和依法決策。換言之，檢察機(jī)關(guān)、法院、行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)力量應(yīng)該通過(guò)行政公益訴訟制度共同推進(jìn)與改善公共治理，維護(hù)與形塑客觀法秩序。我國(guó)行政公益訴訟起步較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，客觀訴訟程序機(jī)制的健全與完善尚待不斷探索與論證。從客觀訴訟的角度考察，時(shí)下行政公益訴訟的立法與實(shí)踐存在以下四類問(wèn)題亟待解決。

（一）受案范圍問(wèn)題

行政公益訴訟的審查范圍原則上不依賴于行政行為的具體形式，每一個(gè)具有行政權(quán)力性質(zhì)的活動(dòng)，都應(yīng)該被包括在內(nèi)。是以，凡行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行政活動(dòng)皆可納入行政公益訴訟的受案范圍。當(dāng)然，我國(guó)行政公益訴訟受案范圍的拓展還需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜因素，根據(jù)法治發(fā)展的具體情況循序漸進(jìn)。

《行政訴訟法》第25條規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域有違法行政致害公益時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起行政訴訟。目前在行政公益訴訟實(shí)踐中，人民檢察院與人民法院受此規(guī)定約束，只辦理四類案件。這四類案件偏重對(duì)民生領(lǐng)域的公益保護(hù)，而對(duì)行政公益訴訟規(guī)范權(quán)力、保障公益，維護(hù)與形塑法治秩序的功能有所忽略，亟待根據(jù)規(guī)范權(quán)力、保障公益的客觀訴訟原則對(duì)受案范圍作明確且開放式的規(guī)定。

同時(shí)，盡管2017 年《行政訴訟法》修改已經(jīng)將規(guī)范性文件納入司法審查范圍，然而，此類審查迄今尚未引起足夠的重視。規(guī)范性文件是具體行政行為的直接依據(jù)，是法律法規(guī)和規(guī)章的延伸，行政公益訴訟附帶規(guī)范性文件審查相較于被訴行政行為審查，對(duì)于法治秩序的維護(hù)與形塑具有特別價(jià)值。是以，必須重申將規(guī)范性文件納入行政公益訴訟司法審查范圍，精細(xì)構(gòu)建其審查規(guī)則。

（二）訴訟程序啟動(dòng)動(dòng)力問(wèn)題

據(jù)《行政訴訟法》第25 條第4 款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，然后提出檢察建議，繼而啟動(dòng)訴訟程序。對(duì)于“在履行職責(zé)中”這個(gè)限定，2016 年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條有詳細(xì)解釋，即人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等方面的職責(zé)。盡管檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中”擁有獲取證據(jù)的職權(quán)優(yōu)勢(shì)，但案件線索來(lái)源僅限于此單一渠道，同時(shí)訴訟程序啟動(dòng)動(dòng)力也難免因此受限。

此外，《行政訴訟法》和2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的若干解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《解釋》”）均將行政公益訴訟原告資格限于檢察機(jī)關(guān)，適格原告范圍狹窄。檢察機(jī)關(guān)作為單一起訴主體不僅動(dòng)力與活力不足，而且不受社會(huì)力量制約與監(jiān)督的檢察起訴權(quán)必然導(dǎo)致其在維護(hù)公益上的低效率。行政公益訴訟程序啟動(dòng)動(dòng)力問(wèn)題實(shí)質(zhì)是司法民主問(wèn)題，是公共治理領(lǐng)域行政行為論證與決策程序面向社會(huì)公開、開放的問(wèn)題。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，則是一個(gè)為解決起訴動(dòng)力不足、低效率、不公正等而必須進(jìn)行訴訟結(jié)構(gòu)改造，引入社會(huì)力量與適度對(duì)抗元素的問(wèn)題，也即檢察權(quán)的司法化問(wèn)題。推進(jìn)訴訟啟動(dòng)程序司法化，可以促進(jìn)公眾參與以解決訴訟動(dòng)力不足的問(wèn)題。當(dāng)然，其意義還在于既能為檢察機(jī)關(guān)提供自律與自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，也可節(jié)約司法資源，彰顯檢察權(quán)的公正性、謙抑性品格。

（三）訴訟規(guī)則客觀化問(wèn)題

1.證據(jù)規(guī)則。一是舉證責(zé)任分配規(guī)定不明。行政公益訴訟作為客觀訴訟的價(jià)值目標(biāo)與制度功能，迥然不同于行政私益訴訟，后者的證明責(zé)任及其分配規(guī)則難以適用于前者。傳統(tǒng)“民告官”行政私益訴訟模式中，由于原告與被告行政主體在舉證能力上的懸殊，《行政訴訟法》為保證訴訟公正而規(guī)定“舉證責(zé)任倒置”原則，即由被告為其行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。而在“官告官”的行政公益訴訟中，《行政訴訟法》并未對(duì)舉證責(zé)任分配作出明確規(guī)定，2018 年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“兩高《解釋》”）第二十二條只規(guī)定了檢察院提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)提交三項(xiàng)材料，包括起訴書、行政機(jī)關(guān)違法致使公共利益受損的證明材料以及訴前程序的證明材料。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自應(yīng)當(dāng)對(duì)哪些事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任無(wú)明確規(guī)定，這不僅增加了檢察機(jī)關(guān)起訴和行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的難度，也不利于法官有針對(duì)性地查明案件事實(shí)以順利推進(jìn)訴訟。

二是調(diào)查取證機(jī)制不健全。首先，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索后，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，未要求對(duì)有關(guān)證據(jù)予以收集與固定，將調(diào)查取證工作放在檢察建議未被采納之后，導(dǎo)致檢察建議的內(nèi)容與訴求不匹配，檢察建議缺少事實(shí)與證據(jù)支撐。其次，調(diào)查方式單一。通常方式是詢問(wèn)當(dāng)事人或者案外人，未充分有效運(yùn)用法律賦予的其他調(diào)查核實(shí)手段，事實(shí)調(diào)查不全面、不清晰，不利于案件事實(shí)查證和認(rèn)定。再次，兩高《解釋》只在第6 條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)，可對(duì)有關(guān)的行政機(jī)關(guān)、其他組織、公民等進(jìn)行調(diào)查，向其收集相關(guān)證據(jù)材料時(shí)應(yīng)予以配合，但是未規(guī)定拒絕配合調(diào)查的法律責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有與客觀訴訟相適應(yīng)的積極而完備的調(diào)查取證權(quán)。然而，《行政訴訟法》與兩高《解釋》并未針對(duì)行政公益訴訟證據(jù)規(guī)則的特殊性作出專門規(guī)定。檢察取證權(quán)建立在相關(guān)權(quán)力相對(duì)具體和完善的基礎(chǔ)之上，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)深度調(diào)查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、舉證權(quán)、論證權(quán)等，以保障檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的取證權(quán)。

同時(shí)，客觀訴訟的內(nèi)在邏輯要求法院積極發(fā)揮司法能動(dòng)性?；趯?duì)行政行為合法性審查原則而建立起來(lái)的行政訴訟，原告訴訟請(qǐng)求并不當(dāng)然可以限定法院的審查范圍和最終裁判。這種“訴判分離”的制度安排是行政訴訟采用職權(quán)探知主義訴訟模式的充分理由。行政訴訟原本具有合法性審查與規(guī)范體系建構(gòu)的客觀訴訟價(jià)值目標(biāo)，行政公益訴訟更須回歸這一旨趣，充分發(fā)揮司法的法治秩序建構(gòu)作用。法院應(yīng)通過(guò)分配訴訟參與主體之間的證據(jù)責(zé)任來(lái)主導(dǎo)訴訟中的事實(shí)審理進(jìn)程，而在必要時(shí)則須直接運(yùn)用調(diào)查取證權(quán)獲取事實(shí)材料，推進(jìn)對(duì)行政決策的合法性審查與論證。

2.判決方式?！督忉尅访鞔_規(guī)定的行政訴訟判決方式有八種：違法判決、無(wú)效判決、補(bǔ)救判決、撤銷判決、重作判決、履行判決、變更判決、駁回判決。兩高《解釋》第二十五條則對(duì)此八種判決方式在行政公益訴訟中的應(yīng)用情形作出明確列舉。從當(dāng)前實(shí)踐看，行政公益訴訟以判決責(zé)令被告行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)為主，判決方式單一，案件多以履行判決或撤訴結(jié)案。履行判決與撤訴這兩種結(jié)案方式彼此關(guān)聯(lián)，檢察院僅監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)，如果起訴后被告能夠積極依法作為即撤訴，否則案件往往以法院判決被告履行職責(zé)審結(jié)。然而，無(wú)論是履行判決還是行政機(jī)關(guān)履職后檢察機(jī)關(guān)撤訴，均不足以體現(xiàn)行政公益訴訟維護(hù)客觀法的司法能動(dòng)性。

（四）權(quán)力（利）關(guān)系法治化問(wèn)題

行政公益訴訟的受案范圍問(wèn)題、訴訟啟動(dòng)機(jī)制問(wèn)題、訴訟規(guī)則客觀化問(wèn)題均可歸結(jié)為圍繞維護(hù)與推進(jìn)公共利益而產(chǎn)生的權(quán)力（利）關(guān)系法治化問(wèn)題或客觀訴訟機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題?？陀^訴訟旨在形塑客觀法秩序，所以訴訟機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)優(yōu)先考慮秩序維護(hù)與構(gòu)建的效率。通過(guò)司法保護(hù)和推進(jìn)公益難免有程序冗長(zhǎng)、成本高昂等弊端。正是因?yàn)樗痉ǔ杀靖哂谛姓杀?，如果試圖實(shí)現(xiàn)與制度高投入相稱的治理高效益，那么，行政公益訴訟就應(yīng)聚焦于根本的權(quán)力（利）關(guān)系規(guī)范化目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)主要通過(guò)將行政公益訴訟的個(gè)案審查提升為規(guī)范性文件審查加以實(shí)現(xiàn)。行政公益訴訟將立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等國(guó)家治理主體的權(quán)力或權(quán)利聚集于個(gè)案審判過(guò)程，這些治理主體之間的互動(dòng)與合作關(guān)系的規(guī)范化、法治化問(wèn)題亟待解決。此處僅以檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的關(guān)系為例予以分析。

這一問(wèn)題首先表現(xiàn)在檢察建議缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律拘束力。賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的資格，實(shí)質(zhì)是要求發(fā)揮檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與約制功能。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益案件線索并調(diào)查取證核實(shí)后，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。但在實(shí)際工作中，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議往往持消極姿態(tài)，這既源于行政機(jī)關(guān)自身的認(rèn)識(shí)偏差，也因?yàn)闄z察建議缺乏剛性約束力。

權(quán)力（利）關(guān)系的法治化難題還表現(xiàn)在檢察權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的失衡。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能轉(zhuǎn)至監(jiān)察委員會(huì)。行政公益訴訟工作試點(diǎn)之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)尚擁有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人具有一定程度的制度性威懾。對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆職能的剝離，至少在短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致檢察權(quán)與行政權(quán)對(duì)比的不平衡，對(duì)檢察監(jiān)督的實(shí)效產(chǎn)生消極影響。

同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟起訴人與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這兩種身份之間存在一定的沖突。檢察機(jī)關(guān)為勝訴不僅可能借助公益訴訟起訴人身份，還可能以行使法律監(jiān)督職責(zé)為由對(duì)案件審理施加影響，甚至可能形成對(duì)法院獨(dú)立審判的潛在壓力。因而必須厘清檢察機(jī)關(guān)的訴訟角色，檢察機(jī)關(guān)雖然具有公益訴訟起訴人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份，但在行政公益訴訟中，其第一性身份是公益訴訟起訴人而非法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

二、行政公益訴訟制度優(yōu)化的制約因素

行政公益訴訟是具備反思性整合功能的權(quán)力組織與運(yùn)行機(jī)制，也是溝通、甄別與批判的思考機(jī)制。司法程序就公共議題進(jìn)行溝通、辯論、批判、反思的過(guò)程，體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家治理的特點(diǎn)，注重多元利益的參與、溝通與協(xié)作。行政公益訴訟將國(guó)家與社會(huì)治理問(wèn)題納入法律程序進(jìn)行理性處置，能夠發(fā)揮對(duì)公共價(jià)值的整合、構(gòu)建與引領(lǐng)的制度功能。從憲法高度看，只有貫徹憲法第三條規(guī)定的民主集中制原則，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提高國(guó)家治理效能。具體就行政公益訴訟而言，民主集中制原則要求規(guī)范訴訟過(guò)程之中的權(quán)力（利）關(guān)系，協(xié)調(diào)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利以及國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)立法、行政、司法、檢察、監(jiān)察等國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從“民主”到“集中”的價(jià)值與利益的協(xié)調(diào)和整合。民主集中制不僅指向權(quán)力制約、預(yù)防腐敗的內(nèi)涵，更要求權(quán)力（利）之間彼此協(xié)調(diào)、合作以提高國(guó)家治理效能。因而，行政公益訴訟的意義不僅在于對(duì)行政違法的法律監(jiān)督，更在于從根本上對(duì)行政決策的參與、規(guī)范、協(xié)調(diào)，從司法程序角度為行政決策提供法律論證與支持。唯有通過(guò)在行政公益訴訟領(lǐng)域貫徹民主集中制原則，方能克服行政公益訴訟制度優(yōu)化所要面對(duì)的社會(huì)參與、檢察權(quán)配置、行政自律、配套機(jī)制改革等制約因素，從而有效規(guī)范權(quán)力（利）關(guān)系，為公共決策提供多維視角與論證，集思廣益，共建法治秩序。

（一）社會(huì)參與機(jī)制

公眾參與是行政公益訴訟制度健康發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。時(shí)下行政公益訴訟社會(huì)參與機(jī)制尚處于探索階段，社會(huì)公眾對(duì)行政公益訴訟制度的關(guān)注與了解不足，難以積極向檢察機(jī)關(guān)提供案件線索。當(dāng)前行政公益訴訟案件線索來(lái)源僅限于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)這一單一信息渠道，社會(huì)力量支持不夠，損害公益的違法行政行為尚未最大限度地被納入司法程序?qū)彶椤?/p>

同時(shí)，目前行政公益訴訟封閉運(yùn)行狀態(tài)不符合客觀訴訟的內(nèi)在要求，有違司法民主原則，亦有違憲法的民主集中制原則。行政公益訴訟制度旨在形塑整體的客觀規(guī)范體系，維護(hù)社會(huì)分工連帶關(guān)系，保障交易安全與秩序，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的司法保障?？陀^訴訟的價(jià)值目標(biāo)和司法民主原則均要求充滿活力的社會(huì)參與，社會(huì)參與是推動(dòng)行政公益訴訟制度穩(wěn)健發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)性因素。

（二）檢察力量配置

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展使政府的作用和功能日趨擴(kuò)張，在對(duì)政府寄予更多功能期待的同時(shí)，行政權(quán)不論是內(nèi)容還是作用范圍都有極為明顯的增強(qiáng)。以現(xiàn)有的檢察力量去監(jiān)督與控制相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)殊非易事。認(rèn)定行政違法與否，需要更多的專業(yè)知識(shí)，作為公益訴訟人也需要承擔(dān)一定的證明責(zé)任。誠(chéng)然，行政行為合法性證明責(zé)任由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，但是，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的啟動(dòng)者，亦須承擔(dān)以下五項(xiàng)證明責(zé)任：其一，檢察建議的對(duì)象屬于“法定領(lǐng)域”；其二，被告是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)；其三，行政機(jī)關(guān)有違法作為或者不作為；其四，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害；其五，已經(jīng)作出檢察建議且送達(dá)行政機(jī)關(guān)的證據(jù)。

以上第三、四項(xiàng)證明責(zé)任均涉及復(fù)雜的事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題，需要檢察機(jī)關(guān)具備相應(yīng)的舉證責(zé)任能力，對(duì)檢察人員數(shù)量、專業(yè)素質(zhì)等方面均提出較高的要求。但是檢務(wù)實(shí)踐長(zhǎng)期存在“重刑事、輕民行”的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)工作重心始終集中在公訴、偵監(jiān)等部門，民行檢察是檢察工作的短板與弱項(xiàng)。由民事、行政檢察部門負(fù)責(zé)公益訴訟案件的辦理，人員素質(zhì)等條件尚不充分。

（三）行政自覺與自律

行政公益訴訟司法審查的重心是被訴行政機(jī)關(guān)是否存在違法作為或不作為，并對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成侵害的事實(shí)。行政公益訴訟的實(shí)質(zhì)是借助檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等主體的力量，與行政機(jī)關(guān)合力維護(hù)與形塑法治秩序，促進(jìn)行政法治。行政機(jī)關(guān)需要經(jīng)常保持合作行政、民主行政、法治行政的自覺意識(shí)，自律的同時(shí)，積極接受外部的約束與監(jiān)督。

事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)作為被告可能會(huì)對(duì)違法行政的法律后果存在顧慮與畏懼心理。出于對(duì)行政執(zhí)法成本與效率的認(rèn)識(shí)偏差，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)視訴訟為負(fù)擔(dān)。另外，行政公益訴訟的判決結(jié)果對(duì)行政機(jī)關(guān)的法治形象影響較大，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)心受到黨紀(jì)與政紀(jì)追責(zé)而容易產(chǎn)生抵觸心理。因此，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)消極對(duì)待檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查取證，又或者在向其發(fā)出檢察建議或提起訴訟后，不能主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)、人民法院工作。

（四）配套機(jī)制改革

行政公益訴訟必須設(shè)置與客觀訴訟內(nèi)在要求相適應(yīng)的配套機(jī)制。盡管2017年《行政訴訟法》增加規(guī)定行政公益訴訟，次年又出臺(tái)雙高《解釋》，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足而未針對(duì)行政公益訴訟的性質(zhì)作出較為完備的特殊規(guī)定，在起訴條件、起訴期限、證據(jù)制度等諸多方面仍沿襲主觀訴訟規(guī)則，造成主觀訴訟與客觀訴訟的規(guī)則錯(cuò)位，難以實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟維護(hù)與形塑客觀法規(guī)范體系的價(jià)值目標(biāo)。因而必須從客觀訴訟的基本法理與邏輯出發(fā)，改革行政訴訟制度，構(gòu)建與行政公益訴訟特質(zhì)相匹配的具有較強(qiáng)司法能動(dòng)主義色彩的訴訟規(guī)則。

三、行政公益訴訟制度的客觀化構(gòu)建

（一）適當(dāng)拓展受案范圍

現(xiàn)行立法確定的行政公益訴訟受案范圍所涵蓋的行政行為種類過(guò)少，對(duì)檢察機(jī)關(guān)拓展案件類型形成比較嚴(yán)格的限制。目前應(yīng)當(dāng)把公益保護(hù)或公共治理領(lǐng)域中比較突出的問(wèn)題納入受案范圍。例如，勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、人口和計(jì)劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的重要行政措施，城市管理建設(shè)領(lǐng)域的城市建設(shè)、古建筑保護(hù)、道路規(guī)劃等，都涉及公共利益，均需要行政公益訴訟發(fā)揮審查、論證等司法的公共決策功能。

《行政訴訟法》第25條第4款關(guān)于行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定有“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”的表述，立法者對(duì)該條款所列舉案件類型以“等領(lǐng)域”采取兜底規(guī)定。對(duì)此處的“等”應(yīng)作“等外”的開放而非限定解釋。為拓寬和完善受案范圍，《行政訴訟法》第25 條第4 款不應(yīng)被理解為是對(duì)行政公益訴訟受案范圍的限定，而是肯定式的舉例說(shuō)明，只要行政行為侵害客觀法秩序和普遍公益，就應(yīng)在被訴范圍之內(nèi)，除非有法律明確的排除規(guī)定。原則上，《行政訴訟法》第13 條的排除式規(guī)定也適用于行政公益訴訟。當(dāng)然，法官在不突破法律的形式規(guī)定的前提下，可根據(jù)客觀法律秩序的內(nèi)在要求，對(duì)受案范圍采取一定程度的自由裁量。同時(shí)，需要通過(guò)規(guī)則建構(gòu)和體系解釋來(lái)明晰行政公益訴訟受案范圍，在受案范圍界定的標(biāo)準(zhǔn)選擇上兼顧行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)。

1.行為標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必須以行政行為侵害公益作為審查前提。當(dāng)公益損害的承載者是無(wú)主或者非私人主體時(shí)，致害人對(duì)公益損害的及時(shí)修復(fù)或賠償?shù)姆韶?zé)任往往成為實(shí)在法調(diào)整的空白或模糊地帶。以行政行為作為界定行政公益訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)之一是維護(hù)和救濟(jì)現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常遭受侵害、卻難以通過(guò)主觀訴訟途徑予以修復(fù)的公益的重要制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，只有當(dāng)行政行為沒有導(dǎo)致特定主體的權(quán)益損害時(shí)，才能夠?qū)⑵浼{入行政公益訴訟受案范圍。

2.利益標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟制度所要保障的公益具有不確定性，而且即便是公民的“私益”在根本意義上亦可歸屬于“公益”。因此，要綜合考慮權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)與行為標(biāo)準(zhǔn)以準(zhǔn)確界定受案范圍。行政公益訴訟需要解決的是當(dāng)事人雙方實(shí)力嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)代型糾紛，必須有適格主體作為原告代表公益，這是由公益自身特殊性決定的。因而確定是否屬于行政公益訴訟所要保護(hù)的公益，可從兩方面加以判斷：其一，公益往往呈現(xiàn)出主體抽象、利益普惠、內(nèi)容不確定以及易受侵害等特性；其二，公益受損之后，受害者無(wú)法、無(wú)力獲取司法救濟(jì)。

（二）通過(guò)社會(huì)參與健全訴訟啟動(dòng)機(jī)制

從行政公益訴訟遠(yuǎn)景看，應(yīng)確立以檢察機(jī)關(guān)為主，以公民、法人或其他社會(huì)組織為補(bǔ)充的訴訟啟動(dòng)主體格局。遵循客觀訴訟的法理和精神，訴權(quán)設(shè)計(jì)上可采取多元啟動(dòng)模式。將行政公益訴訟起訴權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織和公民個(gè)人，使公益得到充分而全面的保護(hù)。

客觀訴訟成長(zhǎng)動(dòng)力源于社會(huì)分工和相應(yīng)的社會(huì)連帶利益關(guān)系的高度發(fā)展。據(jù)客觀法邏輯，法治秩序?qū)嵸|(zhì)是由復(fù)雜的社會(huì)連帶關(guān)系所形成的社會(huì)秩序。狄驥說(shuō)：“法律規(guī)則只是因?yàn)橛辛艘粋€(gè)社會(huì)的存在而存在。每一個(gè)社會(huì)都有一種客觀法，正如它必須有一種語(yǔ)言、風(fēng)俗、習(xí)慣、宗教遺跡以及一塊永久或暫時(shí)能生活的土地一樣。社會(huì)的概念本身就意味著客觀法或法律規(guī)則的概念。”客觀法是社會(huì)秩序或社會(huì)分工連帶關(guān)系的同義語(yǔ)。對(duì)高度分化的社會(huì)而言，法治秩序的形塑必須尊重與保護(hù)職業(yè)群體與利益團(tuán)體這些社會(huì)組織的參與積極性。社會(huì)組織主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、社會(huì)中介組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織等。隨著我國(guó)改革開放不斷深入，社會(huì)組織快速發(fā)展，已成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，能夠在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中更好發(fā)揮作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到80.3 萬(wàn)個(gè)，其所輻射的服務(wù)領(lǐng)域達(dá)到20 多個(gè)，社會(huì)組織已經(jīng)不再是社會(huì)領(lǐng)域中被邊緣化的角色，而是逐漸成為社會(huì)治理的主體。行政公益訴訟是社會(huì)治理系統(tǒng)的組成部分，必須重視社會(huì)組織的治理主體地位與作用。因此，應(yīng)該通過(guò)開放行政公益訴訟平臺(tái)，充分發(fā)揮社會(huì)組織功能的精細(xì)化與專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，適時(shí)確立以檢察機(jī)關(guān)為主，以公民、法人或其他社會(huì)組織為補(bǔ)充的行政公益訴訟多元起訴主體格局。

顯然，客觀訴訟的啟動(dòng)主體的范圍足夠?qū)挿翰拍芴岣呱鐣?huì)參與度，才能形成廣泛的監(jiān)督和良好的治理。然而，這也可能導(dǎo)致成本過(guò)高的全民訴訟。解決方法是建立檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的互動(dòng)機(jī)制，為公眾或社會(huì)組織參與法治建設(shè)提供制度路徑。建立檢務(wù)公開制度、訴前對(duì)審聽證制度、人民監(jiān)督員制度，不僅能夠改變檢察機(jī)關(guān)辦理案件封閉運(yùn)作的方式，充分吸納社會(huì)組織的資源與力量參與公共治理，而且能夠避免全民訴訟的高成本與低效率。行政公益訴訟是與公眾切身利益相關(guān)的法治秩序形塑過(guò)程，公眾參與是行政公益訴訟制度的源頭活水。因此，必須通過(guò)程序設(shè)置實(shí)現(xiàn)公民、法人、社會(huì)組織的有序、理性參與。公眾或社會(huì)組織亦可從中受到法治思維與法治技術(shù)的訓(xùn)練。

1.完善檢務(wù)公開制度。貫徹“公開為原則，不公開為例外”的信息公開基本理念，擴(kuò)大行政公益訴訟檢務(wù)公開的內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)信息公開最大化的同時(shí)，保護(hù)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及當(dāng)事人的隱私權(quán)不受侵犯。應(yīng)當(dāng)將公益保障相關(guān)的檢務(wù)信息盡可能地公開。可適當(dāng)擴(kuò)大檢察文書的公開范圍，強(qiáng)化檢察建議、立案通知書、公益訴訟起訴書的公開力度，同時(shí)完善檢務(wù)公開救濟(jì)制度。

2.構(gòu)建訴前程序聽證制度。引入聽證制度是檢察權(quán)能司法化的重要舉措。在聽證兩造對(duì)抗、裁判中立的運(yùn)作機(jī)制下，社會(huì)公眾能夠較為充分地參與檢察權(quán)運(yùn)行，在一定程度上彌補(bǔ)檢察權(quán)運(yùn)行相對(duì)封閉的缺陷和不足。構(gòu)建行政公益訴訟檢察聽證程序?qū)z察公信力的提升，順應(yīng)公民參與司法的時(shí)代訴求等有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐功能。訴前程序中的聽證程序是由具體調(diào)查案件的檢察官作為一方，可能作為被提起行政公益訴訟被告的行政機(jī)關(guān)作為另一方，而主持人則應(yīng)是沒有介入案件處理的檢察人員。案件調(diào)查人員與行政機(jī)關(guān)就是否存在行政違法進(jìn)行舉證、質(zhì)證、辯論，并把聽證結(jié)果作為是否發(fā)出檢察建議或是否提起行政公益訴訟的重要依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)審聽證程序，在兩造對(duì)抗和直接言詞辯論的基礎(chǔ)上，根據(jù)證據(jù)情況作出判斷，確保作出決定的正確性。

3.適用人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是旨在防止檢察權(quán)濫用的一種制度性的外部監(jiān)督。為防止公訴權(quán)濫用，美國(guó)的大陪審團(tuán)、日本的檢察審查會(huì)和我國(guó)的人民監(jiān)督員制度，使民眾參與行使公訴權(quán)達(dá)到監(jiān)督的效果。該制度蘊(yùn)涵了民主司法的理念，但是其功能的發(fā)揮依賴于監(jiān)督者的文化意識(shí)、理性的程序設(shè)計(jì)。2004 年檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的刑事偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度，該制度可擴(kuò)大適用于行政公益訴訟案件。

《行政訴訟法》確定人民檢察院作為公益訴訟的原告，必須面對(duì)兩個(gè)問(wèn)題：一是人民檢察院提起公益訴訟的內(nèi)在動(dòng)力不足，二是公眾參與不足。首先，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)檢務(wù)公開制度、訴前程序聽證制度、人民監(jiān)督員制度等適合公眾參與的案件啟動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與公眾之間的積極、高效互動(dòng)；其次，在條件成熟時(shí)賦予社會(huì)組織和個(gè)人行政公益訴訟原告資格，尤其是前者可以代表公眾與行政機(jī)關(guān)通過(guò)法律程序進(jìn)行有效互動(dòng)，積極參與公共決策與公共治理。相比社團(tuán)組織在民事公益訴訟中補(bǔ)漏式的作用，在行政公益訴訟中，社會(huì)組織能夠代表公眾力量發(fā)揮更多的作用。

（三）強(qiáng)化司法能動(dòng)主義的客觀訴訟規(guī)則

我國(guó)《行政訴訟法》具有客觀訴訟與主觀訴訟混合的性質(zhì)。盡管2017年修正的《行政訴訟法》增強(qiáng)了行政訴訟的主觀訴訟色彩，強(qiáng)調(diào)其糾紛解決與保護(hù)公民權(quán)利的功能，然而《行政訴訟法》最早確立的是對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的客觀訴訟原則。為平衡行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系，主觀訴訟要求法官發(fā)揮司法能動(dòng)性，具有較強(qiáng)的職權(quán)主義傾向。出于主觀權(quán)利救濟(jì)之外的理由，也即維護(hù)與形塑公益秩序的需要，這種職權(quán)主義傾向在客觀訴訟中尤其需要加強(qiáng)。

《行政訴訟法》第6 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查?！贝艘?guī)定確立了對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的客觀訴訟原則。然而，從行政訴訟的實(shí)際構(gòu)成要素考察，我國(guó)行政訴訟在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出“內(nèi)錯(cuò)裂”狀態(tài)，這種“內(nèi)錯(cuò)裂”使得我國(guó)行政訴訟既不是完整意義上的主觀訴訟，也不是完整意義上的客觀訴訟。訴訟構(gòu)造上的這種扭曲導(dǎo)致我國(guó)行政訴訟既不能有效地回應(yīng)相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，也不能充分地保障客觀公法秩序。因而應(yīng)從理順行政訴訟構(gòu)造入手，依據(jù)客觀訴訟與主觀訴訟的不同特質(zhì)，構(gòu)建與之相匹配的審判規(guī)則。

1.對(duì)起訴期限起算點(diǎn)作特別規(guī)定。現(xiàn)行行政訴訟起訴期限規(guī)定與行政公益訴訟的客觀法性質(zhì)難以適應(yīng)。為此，應(yīng)在考量前置程序影響、規(guī)則簡(jiǎn)明性等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)置行政公益訴訟的起訴期限規(guī)則。應(yīng)以檢察建議回復(fù)期滿日或行政機(jī)關(guān)履職、整改期限截止日為起訴期限的起算點(diǎn)，這一規(guī)則能較好地平衡公益保護(hù)與法秩序安定性之間的關(guān)系。此處注意不可以行政機(jī)關(guān)回復(fù)日作為起訴點(diǎn)，否則，行政機(jī)關(guān)回復(fù)越早，起訴起算點(diǎn)越早，對(duì)行政機(jī)關(guān)盡早回復(fù)溝通易形成負(fù)激勵(lì)。起訴期限規(guī)則具有承接前置程序與訴訟程序的重要作用，應(yīng)在未來(lái)完善行政公益訴訟制度時(shí)作出明文規(guī)定。另外，鑒于《解釋》并未對(duì)行政違法行為的發(fā)現(xiàn)期限明確予以規(guī)定，建議規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)兩年內(nèi)發(fā)生的行政違法或者不作為案件提起公益訴訟，但涉及重大國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損的情況除外，以維護(hù)法律安定性。

2.重構(gòu)職權(quán)探知主義證據(jù)規(guī)則。人民法院應(yīng)弱化當(dāng)事人主義審理模式，強(qiáng)化職權(quán)探知主義。借鑒法國(guó)和德國(guó)客觀訴訟的調(diào)查原則，采用糾問(wèn)式調(diào)查方式，法官依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查案件事實(shí)，主導(dǎo)行政公益訴訟的庭審活動(dòng)?？陀^訴訟涉及公共利益考量，當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的的處分權(quán)能受到限制，訴訟判決不僅對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，而且塑造整體法秩序，因而必要時(shí)法官可不依賴于雙方當(dāng)事人進(jìn)行查證。應(yīng)明確規(guī)定，在公益訴訟中人民法院為維護(hù)公共利益，依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查證據(jù)，不受當(dāng)事人主張的拘束，審判長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人就行政行為或者行政活動(dòng)的合法性進(jìn)行辯論。

行政公益訴訟必須遵循審查中心主義原則，除了強(qiáng)化職權(quán)主義的法院調(diào)查取證權(quán)之外，鑒于司法資源的有限性考慮，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持《行政訴訟法》既有的被告承擔(dān)舉證責(zé)任原則之外，檢察機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為而侵害公共利益的事實(shí)，證明其已履行訴前程序但行政機(jī)關(guān)仍不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)即可。

同時(shí)，通過(guò)立法賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)不予配合檢察院調(diào)查工作的法律后果，增強(qiáng)法律約束力。檢察機(jī)關(guān)要有動(dòng)態(tài)調(diào)查取證的意識(shí)，摸排到線索后運(yùn)用多種調(diào)查方式全面調(diào)查取證，提出檢察建議之后加強(qiáng)跟蹤問(wèn)效取證。

3.適當(dāng)運(yùn)用撤銷判決與確認(rèn)判決。行政公益訴訟案由多是行政機(jī)關(guān)未全面履行法定職責(zé)，而針對(duì)積極的違法職權(quán)行為的起訴較少，因而裁判種類單一，大多為履行判決，這可能會(huì)導(dǎo)致不同的案件出現(xiàn)同樣的裁判模式；另外，這些履行判決的內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，既無(wú)詳細(xì)的說(shuō)理論證，亦未對(duì)行政機(jī)關(guān)提出具體履職要求。行政公益訴訟制度的客觀訴訟屬性要求法院對(duì)履行判決的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，相較于一般行政訴訟，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更明確。法律對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的范圍、條件、期限及后果等因素規(guī)定越為明確，行政機(jī)關(guān)裁量決定履行職責(zé)的范圍越為狹窄，法院應(yīng)盡可能詳細(xì)確定行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的具體內(nèi)容。行政公益訴訟程序復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟成本偏高，法院基于公益保護(hù)的實(shí)效性及訴訟經(jīng)濟(jì)之理念，在適用履行判決中充分發(fā)揮司法能動(dòng)作用，有利于國(guó)家治理資源之配置。

同時(shí)，從客觀訴訟角度而言，法院不應(yīng)僅限于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或承擔(dān)作為義務(wù)，還應(yīng)根據(jù)兩高《解釋》第二十五條積極選擇確認(rèn)判決與撤銷判決以維護(hù)與構(gòu)建客觀法秩序。這是因?yàn)楸桓孢`法行為有時(shí)只是表象，違法行政的根由在于所依據(jù)的規(guī)范性文件存在瑕疵，或行政執(zhí)法潛規(guī)則存在問(wèn)題，這些問(wèn)題或可歸結(jié)為立法原因，或者因長(zhǎng)期違法而被視為合法，通過(guò)確認(rèn)之訴或撤銷之訴對(duì)其進(jìn)行改變，有利于推動(dòng)立法改革，從根本上促進(jìn)執(zhí)法改良。確認(rèn)之訴與撤銷之訴均具有較強(qiáng)的合法性論證功能，盡管二者曾為權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決的主觀訴訟所用，但是，當(dāng)它們被運(yùn)用于客觀訴訟時(shí)，其潛在的合法性論證的功能優(yōu)勢(shì)更加重要了，維護(hù)與形塑客觀法秩序的價(jià)值目標(biāo)必然要求最大限度地發(fā)揮這兩種判決類型的合法性論證功能。確認(rèn)之訴與撤銷之訴不僅能夠保護(hù)受損的具體公益，而且能夠?qū)じ康?，?duì)行政違法的深層次問(wèn)題進(jìn)行司法審查，特別是能夠深入到具有普遍效力的規(guī)范性文件層面進(jìn)行理性探究與論證，體現(xiàn)客觀訴訟中法院能動(dòng)主義司法的價(jià)值。另外，從比較法角度看，法國(guó)的客觀訴訟是圍繞旨在確保行政權(quán)合法行使的撤銷訴訟來(lái)建構(gòu)的，“最重要的撤銷之訴是越權(quán)之訴，即行政法院撤銷違法的行政行為的訴訟”，撤銷之訴是典型的客觀訴訟，可糾正行政越權(quán)行為，恢復(fù)或重構(gòu)權(quán)力（利）關(guān)系。確認(rèn)判決同樣注重對(duì)被訴行政行為的合法性審查與論證，具有積極推進(jìn)憲法與法律實(shí)施，通過(guò)個(gè)案構(gòu)建與塑造法治秩序的重要功能。

（四）通過(guò)規(guī)范性文件審查構(gòu)建法治秩序

1.行政公益訴訟的權(quán)力（利）關(guān)系類型。行政法的調(diào)整對(duì)象是行政關(guān)系。行政關(guān)系主要包括四類：行政管理關(guān)系，行政法制監(jiān)督關(guān)系，行政救濟(jì)關(guān)系，內(nèi)部行政關(guān)系。這四類關(guān)系要保持一定的秩序狀態(tài)，均必須通過(guò)行政法為其關(guān)系雙方確定適當(dāng)?shù)臋?quán)利、義務(wù)，并通過(guò)相應(yīng)的制度予以規(guī)范化、法治化。行政公益訴訟以行政管理關(guān)系為訴訟標(biāo)的，是一種維護(hù)與推進(jìn)公益的行政法制監(jiān)督制度，行政監(jiān)督主體、被訴行政機(jī)關(guān)和其他訴訟參與人之間的關(guān)系屬于行政法制監(jiān)督關(guān)系。

目前我國(guó)尚未借鑒日本行政法將內(nèi)部行政關(guān)系納入行政公益訴訟受案范圍。日本的機(jī)關(guān)訴訟是以國(guó)家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互之間權(quán)限關(guān)系為訴訟標(biāo)的。行政體系內(nèi)的基于隸屬關(guān)系的上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限關(guān)系，基于“地域管轄”和“事務(wù)管轄”而產(chǎn)生的不同行政區(qū)域和不同事務(wù)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，縱橫交叉，較為復(fù)雜，往往發(fā)生權(quán)限爭(zhēng)議。隨著“行政國(guó)”時(shí)代的來(lái)臨，若行政機(jī)關(guān)之間不能及時(shí)處理彼此之間的權(quán)限糾紛，必將損害行政權(quán)威，破壞行政秩序，影響公共利益。鑒于通過(guò)司法程序解決行政機(jī)關(guān)的權(quán)限爭(zhēng)議既能保證公正、理性，也能兼顧行政效率，盡管該權(quán)限糾紛不是《日本法院法》第三條規(guī)定的私人性的“法律上的爭(zhēng)訟”“還是設(shè)想有必要使這些機(jī)關(guān)相互的糾紛服從法院的統(tǒng)制，因而設(shè)置了機(jī)關(guān)訴訟的類型”。日本的職務(wù)執(zhí)行命令訴訟中，糾紛是主務(wù)大臣（知事）和知事（市町村長(zhǎng)）之間的糾紛，其處理被委任給裁判程序，所以稱為機(jī)關(guān)訴訟。法院對(duì)主務(wù)大臣的指揮命令擁有合法性審查權(quán)。可見，機(jī)關(guān)訴訟實(shí)質(zhì)是法院主導(dǎo)的，原告、被告均為行政機(jī)關(guān)，訴訟法律關(guān)系主體通過(guò)司法程序?qū)β殭?quán)、職責(zé)界限范圍進(jìn)行對(duì)話溝通，以確定機(jī)關(guān)權(quán)限的司法論證過(guò)程。通過(guò)機(jī)關(guān)訴訟個(gè)案審判的成果積累，可以健全行政權(quán)力體制，推進(jìn)行政組織法等憲法性法律的立法完善。日本設(shè)置機(jī)關(guān)訴訟的主要考慮是內(nèi)部行政關(guān)系對(duì)行政機(jī)關(guān)外部的行政管理關(guān)系有著直接且重要的影響，或者說(shuō)行政體系內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系決定了外部的行政機(jī)關(guān)權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利之間的關(guān)系。就我國(guó)已列入行政公益訴訟受案范圍的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的行政管理關(guān)系糾紛而言，都是影響公益的外部行政行為或行政決策所引起的，糾正違法行政行為，或者強(qiáng)化行政決策的合法性論證與審查因而成為行政公益訴訟的主要任務(wù)。當(dāng)下，我國(guó)未設(shè)立機(jī)關(guān)訴訟制度，人民檢察院、人民法院等不能介入內(nèi)部行政關(guān)系，則更需要加強(qiáng)對(duì)外部行政決策的合法性論證與審查，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

由上可見，行政公益訴訟中的權(quán)力（利）關(guān)系類型分為兩大類型：一類是行政管理關(guān)系，另一類是行政法制監(jiān)督關(guān)系（行政救濟(jì)關(guān)系可為行政法制監(jiān)督關(guān)系吸收，且側(cè)重于主觀訴訟）。這兩類權(quán)力（利）關(guān)系中，前者是目的，后者是手段，也就是說(shuō)，行政公益訴訟法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)均旨在督促行政機(jī)關(guān)實(shí)施合法、高效的行政行為或行政決策。鑒于行政規(guī)范性文件通常是被訴行政行為的直接依據(jù)，且附帶規(guī)范性文件合法性審查程序可能涉及最多種類訴訟主體（立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等六類）之間關(guān)系規(guī)范化問(wèn)題，本文在此僅對(duì)附帶規(guī)范性文件合法性審查作進(jìn)一步展開，而不詳論被訴行政行為本身。

2.確定規(guī)范性文件合法性審查的價(jià)值定位。行政公益訴訟的首要任務(wù)是維護(hù)憲法法律權(quán)威。必須從受案范圍、審理規(guī)則、立案程序、審理程序、判決類型等方面強(qiáng)化客觀訴訟機(jī)制，使之區(qū)別于單純糾紛解決與權(quán)利保障的主觀訴訟。行政規(guī)范性文件合法性審查程序最為集中地體現(xiàn)客觀訴訟與主觀訴訟之別。通過(guò)規(guī)范性文件合法性審查程序，規(guī)范與協(xié)調(diào)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾六類主體相互之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的法治秩序保障與形塑的價(jià)值目標(biāo)。

3.強(qiáng)化規(guī)范性文件合法性審查的論證功能。為實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的法治秩序保障與構(gòu)建的價(jià)值目標(biāo)，規(guī)范性文件合法性審查程序必須具備相應(yīng)的制度功能。一般而言，這些程序功能包括針對(duì)權(quán)力（利）關(guān)系的正當(dāng)化、規(guī)范化、形式合理化功能等。此處分別從上述六類訴訟主體的角度，討論行政公益訴訟法律關(guān)系主體之間的合作共治與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)功能。

人民法院對(duì)行政公益訴訟案件的審查標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)質(zhì)合法性審查，宜采用積極的審判職權(quán)主義，依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查案件事實(shí)，主導(dǎo)行政公益訴訟的庭審活動(dòng)，引導(dǎo)當(dāng)事人就行政行為或者行政決策的合法性進(jìn)行辯論。通過(guò)訴訟過(guò)程中圍繞公共議題的理性對(duì)話與溝通，凝聚所有訴訟參與人的集體智慧，形成對(duì)被訴行政行為及其依據(jù)規(guī)范性文件的司法結(jié)論與司法建議。

從立法權(quán)視角看，盡管行政公益訴訟以司法的個(gè)案具體審理為原則，然而，個(gè)案審理從來(lái)都是一個(gè)將普遍性規(guī)范性文件適用于具體事實(shí)的過(guò)程，是具體與抽象相互影響、相互作用的循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。事實(shí)上，不妨將司法作為一種立法后評(píng)估的極其重要的方式，立法因此能夠通過(guò)個(gè)案反饋而不斷修改完善。如果說(shuō)個(gè)案對(duì)立法的信息反饋距離相對(duì)較遠(yuǎn)，那么，隨著2015 年立法法的修改，立法權(quán)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市以后，至少設(shè)區(qū)的市這一級(jí)立法機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)地接受個(gè)案信息反饋。根據(jù)《行政訴訟法》第53 條規(guī)定，目前附帶抽象司法審查范圍只限于國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，而不包括規(guī)章以上的立法。此處需要注意合憲性審查與合法性審查之別，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院等主體直接適用憲法而制定的法律法規(guī)或規(guī)范性文件的合憲性審查程序比較特殊，需要審慎地論證與設(shè)計(jì)。而間接適用憲法的所有立法與規(guī)范性文件邏輯上皆可納入行政訴訟附帶合法性審查范圍。立法與司法通過(guò)規(guī)范性文件審查程序?qū)崿F(xiàn)彼此互動(dòng)，此互動(dòng)實(shí)質(zhì)是立法理性與司法理性彼此優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的過(guò)程。

從檢察權(quán)角度看，檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性、廣泛性與主動(dòng)性的憲制優(yōu)勢(shì)，相對(duì)獨(dú)立的法律地位能夠保證其秉持“旁觀者清”態(tài)度，對(duì)直接影響“客觀法”秩序的被訴行政行為包括其行政規(guī)范性文件依據(jù)進(jìn)行超然、理性的審視。

對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，作為行政主體在訴訟中須正確認(rèn)識(shí)和把握自己的被告地位，注意協(xié)調(diào)好與其他訴訟主體之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。行政公益訴訟法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)是各訴訟主體圍繞法治秩序之維護(hù)與建構(gòu)，從各自職責(zé)與專長(zhǎng)出發(fā)而相互支持的分工合作關(guān)系，盡管其中必然存在權(quán)力監(jiān)督與制約因素，然而權(quán)力制約的價(jià)值指向是對(duì)于公共秩序的協(xié)商論證與合力共建。

監(jiān)察權(quán)作為具有鮮明政治屬性的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，在行政公益訴訟制度的客觀化構(gòu)建中至關(guān)重要。監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索，應(yīng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)貪污受賄、瀆職犯罪，可通報(bào)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。若行政公益訴訟遭遇阻力，監(jiān)察機(jī)關(guān)則予以有力協(xié)助，將督促行政機(jī)關(guān)履職與懲治腐敗結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮其保障司法審查、構(gòu)建客觀法秩序的獨(dú)特政治優(yōu)勢(shì)。

就公眾參與而言，作為行政相對(duì)人的社會(huì)組織、市場(chǎng)主體等的訴訟優(yōu)勢(shì)在于他們不僅具有利害相關(guān)者的介入動(dòng)力，能夠積極推動(dòng)訴訟進(jìn)程，而且作為參與行政行為全過(guò)程的相對(duì)人，可為案件審理提供事實(shí)與專業(yè)技術(shù)材料，推進(jìn)公共議題的深入論證，推進(jìn)公共領(lǐng)域的協(xié)商共治，“私人利用法院所產(chǎn)生的作用不僅體現(xiàn)在對(duì)受害者的救濟(jì)這一被動(dòng)方面，還體現(xiàn)在促進(jìn)法之目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)這一積極方面”。

4.優(yōu)化規(guī)范性文件審查程序。《解釋》第145條至151 條對(duì)行政訴訟附帶規(guī)范性文件合法性審查程序作出較詳細(xì)的規(guī)定。這些程序規(guī)定包括審查啟動(dòng)機(jī)制、法院與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查結(jié)論即規(guī)范性文件合法性問(wèn)題的判決理由闡明與司法建議的反饋程序。

規(guī)范性文件合法性審查程序提供了法律主體圍繞個(gè)案審理而形成的對(duì)涉案規(guī)范性文件進(jìn)行溝通、對(duì)話的重要平臺(tái)。人民法院主導(dǎo)審查、論證與裁判程序，參與程序的主體除了被告行政機(jī)關(guān)之外，還包括檢察機(jī)關(guān)、被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)、制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)、上一級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院、最高人民法院。

審判程序與司法建議程序兩個(gè)階段構(gòu)成完整的規(guī)范性文件的合法性審查過(guò)程。審判階段程序優(yōu)化的重點(diǎn)：一是要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)派員參與訴訟全過(guò)程，參照被告訴訟地位就規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題行使訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)；二是考慮到法院對(duì)規(guī)范性文件無(wú)強(qiáng)制性的責(zé)任追究權(quán)力，制定機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)應(yīng)該均為程序性的權(quán)利與義務(wù)；三是法院在情況緊急時(shí)可強(qiáng)制暫停執(zhí)行被審查的規(guī)范性文件。司法建議階段程序優(yōu)化的重點(diǎn)：接收抄送司法建議的備案機(jī)關(guān)一般不須回復(fù)法院，但是，應(yīng)該明確列出法定例外情形；此例外情形包括但不限于規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)與作為該規(guī)范性文件備案機(jī)關(guān)的人大常委會(huì)。

人民法院或者人民檢察院能夠通過(guò)個(gè)案訴訟發(fā)現(xiàn)立法空白或者漏洞，向立法機(jī)關(guān)反饋以推動(dòng)立法修改，促進(jìn)法律規(guī)范體系的完善。事實(shí)上，《行政訴訟法》第53條關(guān)于附帶規(guī)范性文件審查的規(guī)定已經(jīng)提供現(xiàn)成的制度路徑，通過(guò)附帶規(guī)范性文件審查程序向該文件制定機(jī)關(guān)提出司法建議，經(jīng)由司法信息逐層傳遞而推進(jìn)立法完善。因此，盡管行政公益訴訟的個(gè)案審理是形塑法治秩序的過(guò)程，然而，個(gè)案所附帶的規(guī)范性文件審查更為重要。一方面，個(gè)案審判取得的經(jīng)驗(yàn)與成果只有反饋到抽象的規(guī)范性文件層面，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為立法，這些法治經(jīng)驗(yàn)與成果才能夠得到真正的吸納、確定與升華；另一方面，參與附帶規(guī)范性文件審查程序的主體范圍更為廣泛，圍繞規(guī)范性文件的合法性審查與論證，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾等法律主體，能夠借此實(shí)現(xiàn)彼此之間積極的溝通與互動(dòng)，也是實(shí)現(xiàn)憲制意義上的商談式民主，從而能夠合力維護(hù)與塑造良好的法治秩序。就此而論，為凸顯行政公益訴訟附帶規(guī)范性文件合法性審查程序的價(jià)值，立法應(yīng)規(guī)定：人民檢察院認(rèn)為行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法，在提起行政公益訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。雖然行政公益訴訟附帶規(guī)范性文件審查在邏輯上已包含在《行政訴訟法》第53 條之中，卻有必要予以明確重申，并在條件成熟時(shí)，將“規(guī)范性文件”的外延逐步加以擴(kuò)大，最終將所有間接適用憲法的立法與規(guī)范性文件納入行政公益訴訟附帶合法性審查范圍之內(nèi)。

四、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)行政公益訴訟制度的客觀訴訟機(jī)制建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)高度分化經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系之間協(xié)調(diào)整合的內(nèi)在要求，行政公益訴訟制度的客觀化構(gòu)建必須適應(yīng)這一要求。行政訴訟的客觀性是該制度設(shè)置與運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值目標(biāo)。相對(duì)于普通行政訴訟而言，這一特質(zhì)在行政公益訴訟中尤為突出?？陀^法內(nèi)在的社會(huì)連帶性邏輯要求行政公益訴訟制度必須具備法治秩序的形塑功能，以實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益、行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利之間平衡的價(jià)值目標(biāo)。行政公益訴訟的價(jià)值目標(biāo)、制度功能、受案范圍、審理規(guī)則、立案程序、審理程序、判決類型等方面與主觀訴訟之間存在深刻區(qū)別，從這些區(qū)別出發(fā)構(gòu)建與完善我國(guó)行政公益訴訟的客觀訴訟構(gòu)架，解決目前存在的行政公益訴訟內(nèi)在動(dòng)力不夠、制度供給不足、權(quán)力關(guān)系規(guī)范性與協(xié)調(diào)性不強(qiáng)等問(wèn)題，才能更有效協(xié)調(diào)與規(guī)范行政公益訴訟過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織等訴訟主體之間的關(guān)系，整合公共治理資源，協(xié)同推進(jìn)法治進(jìn)程。