□張 君

（中國社會科學院大學 中國社會科學院政治學研究所，北京 100732）

學界通常將官僚主義分為體制性官僚主義和作風性官僚主義兩種形態(tài)。前者是從政治機構(gòu)、政治制度的角度而言的，指稱作為一種社會體制的官僚主義，它與國家權(quán)力密切相關(guān)，屬于一種國家制度或者說國家形態(tài)；后者是從思想作風、工作方法的角度而言的，指稱作為一種思想作風、辦事習氣的官僚主義，它與掌握一定公共權(quán)力的官員或者干部有關(guān)。2013年6月18日，中央召開黨的群眾路線教育實踐活動工作會議，明確主要任務(wù)聚焦到作風建設(shè)上，提出集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”問題。這里的官僚主義，顯然指的是作風性官僚主義。這種官僚主義同黨的性質(zhì)宗旨和優(yōu)良作風格格不入，是阻礙黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實的大敵之一。

究其原因，一方面，隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，改革任務(wù)愈發(fā)艱巨，改革難度不斷加大，改革要求持續(xù)提高，干部畏難情緒和改革空轉(zhuǎn)現(xiàn)象有所顯露，整治官僚主義問題成為一個日益迫切的現(xiàn)實課題；另一方面，經(jīng)過40多年的改革開放，我國的改革已經(jīng)到了啃硬骨頭、過險灘的關(guān)鍵時期，作風建設(shè)成為事關(guān)黨和國家事業(yè)興衰成敗的重要課題，而官僚主義現(xiàn)象對黨和國家事業(yè)的危害性越來越大。正是從推進黨和國家事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮出發(fā)，中央針對官僚主義問題開展了多輪次的集中整治工作，取得了一些效果。不過，官僚主義問題具有頑固性、反復(fù)性，現(xiàn)實中雖有所收斂卻又禁而不絕，在許多領(lǐng)域發(fā)生著適應(yīng)性反應(yīng)，成為困擾各級政府決策施政的一大難題，由此引發(fā)了政治學、社會學等諸多學科的持續(xù)關(guān)注。本文嘗試從當前官僚主義的類型和特征入手，選取作風建設(shè)和官僚制兩種理論視角對官僚主義的演化路徑進行分析，揭示兩種演化路徑的同與異，力求更深入地剖析官僚主義問題，為更徹底地整治官僚主義提供參考。

一、當前官僚主義的類型與特征

官僚是官吏、官員的別稱，最基本的含義是指由于社會分工而出現(xiàn)的專司管理事務(wù)的職業(yè)階層，又可因這一階層的作風、習氣而進一步引申為官僚作風或者說官僚主義。從這一角度看，官僚主義是就特定群體的作風而言的，是官僚政治的衍生物、副產(chǎn)品，長期與官僚政治相伴而生，比如講形式、打官腔、遇事推諉應(yīng)付等，這在任何設(shè)官而治的社會差不多都可以見到。鄧小平曾專門指出，“官僚主義是一種長期存在的、復(fù)雜的歷史現(xiàn)象”，“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題”。

（一）基于主觀故意的兩大類型：無知不為型和肆意任性型

類型化是界定和認識事物的一種基本方式，通過特定標準對一定范圍內(nèi)的事物予以歸類分析，達到總體把握紛繁復(fù)雜事物的目的。1963年，周恩來在中共中央和國務(wù)院直屬機關(guān)負責干部會議上詳細列舉過官僚主義的20種表現(xiàn)，用生動的語言對官僚主義逐一畫像。2013年，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上對當前官僚主義作了簡練概括，指出官僚主義“主要是脫離實際、脫離群眾，高高在上、漠視現(xiàn)實，唯我獨尊、自我膨脹”，并用六個“有的”對官僚主義種種情形作了分類。當前，這些官僚主義現(xiàn)象的背后隱含著行為者的一種主觀故意。這種主觀故意，意味著行為人明知自己的行為會造成危害社會的后果，卻放任或者希望這種后果發(fā)生的心理狀態(tài)。依據(jù)這種主觀故意包含的是消極還是積極因素，可將當前官僚主義現(xiàn)象總體上概分為無知不為型和肆意任性型。

無知不為型含有消極故意因素，最突出特點是對下無知、遇事不為，放任危害社會的后果發(fā)生。在官僚主義的這一類型中，行為者面對下級和群眾常年保持高高在上、發(fā)號施令的姿態(tài)，不愿意同他們打交道，不了解基層的難處和群眾的需求，習慣于做懶漢，或者在辦公室里“閉門造車”，或者在文件流水線上照搬硬套。面對下級的合理化建議和群眾的真實訴求，行為者總是視而不見、充耳不聞，表現(xiàn)出一身做官混飯吃的習氣，推諉扯皮、冷硬橫推，缺乏責任擔當和實際作為。

肆意任性型含有積極故意因素，最突出特點是任性妄為、愛耍官威，推動了危害社會的后果發(fā)生。這一類型的行為者習慣了當官做老爺，信奉官大一級壓死人、小民口小不足恤的為官邏輯。他們熟悉政府的規(guī)章制度和辦事規(guī)則，善于利用部門級別和自身職位的比較優(yōu)勢，對下級和群眾頤指氣使、囂張跋扈，并且常常在明顯不具備現(xiàn)實條件的情況下，執(zhí)意提出一些過高過急的工作要求，肆意妄為、大耍官威，不斷折騰基層干部和群眾。

在官僚主義現(xiàn)象中，無知不為型與肆意任性型可以相互轉(zhuǎn)化，其中關(guān)鍵在于異乎尋常的權(quán)力欲是否得到滿足。如果平日里無知不為型的行為者驟然間獲得較大的職權(quán)，那么他就容易被特權(quán)思想、官老爺派頭所沖昏頭腦，進而抱著“有權(quán)不用、過期作廢”的錯誤信條，成為對下大耍官威的肆意任性之人；如果肆意任性型的行為者一朝權(quán)力旁落或者被邊緣化，那么就容易被“仕途不順、權(quán)力到頭”的想法所麻痹，工作上變得消極頹廢、遇事不為，反而將前來辦事的下級和群眾當成認打認罰的出氣筒。

（二）突出特征：身份、位置與次生災(zāi)害

官僚主義是各國較為普遍的政治現(xiàn)象，像“法蘭西病”就是對法國由來已久的中央集權(quán)制和廣泛存在的官僚主義現(xiàn)象的一種形象說法。就我國來說，官僚主義現(xiàn)象雖然紛繁復(fù)雜，但又共享著一些突出特征，集中體現(xiàn)在行為主體、方向和后果等方面。

一是官僚主義的行為者具有特定身份。身份是從社會分層角度研究社會群體的專門術(shù)語，是一套與權(quán)利義務(wù)相關(guān)聯(lián)的社會位置。官僚主義現(xiàn)象離不開官僚，也就是行使一定權(quán)力的官員或干部。因此，官僚主義是領(lǐng)導機關(guān)、領(lǐng)導干部的常見病。這些權(quán)力從源頭上看來自人民的授權(quán)，本質(zhì)上應(yīng)屬于部門，而不是履行職責的個體。但由于擔任公職的緣故，個體被授予了帶有壟斷性質(zhì)的一定職權(quán)，在辦理事務(wù)過程中就獲得了相對于其他群體的實際支配地位。

二是官僚主義現(xiàn)象與行為者的科層位置相關(guān)。在公共科層組織中，位置即職位是與權(quán)力緊密相連的。位置不同，權(quán)力的比較優(yōu)勢就不同。通常來說，所處層級越高，因位置而來的權(quán)力優(yōu)勢就越大。官僚主義現(xiàn)象的發(fā)生，就是與自上而下、由內(nèi)及外的權(quán)力行使密切相關(guān)的。在不同的場景中，行為者會扮演不同的角色，“如果說他對下為刀俎，那末對上則為魚肉”。某一層級的行為者既可以與下級共謀，以形式主義行為來共同應(yīng)對上級的官僚主義作風，也可以向下順勢傳導不符合實際情況的工作標準和要求，以官僚主義行為來命令和督促下級。在面對人民群眾時，行為者憑借體制內(nèi)的職位優(yōu)勢，利用與職位相伴隨的權(quán)力，由人民的公仆變身為擺官架子的主人。

三是官僚主義行為引發(fā)次生災(zāi)害。次生災(zāi)害是指由原生災(zāi)害所誘導出來的災(zāi)害，具有突發(fā)性、隱蔽性等特點。官僚主義行為發(fā)生后，常常會造成一些難以預(yù)料的后果，致使行為的危害范圍進一步擴大，危害程度進一步升級。至少在一定意義上可以說，官僚主義就是形式主義的主要根源，而形式主義就是官僚主義最典型的次生后果。無論是出于對下情的無知還是權(quán)力任性，官僚主義行為都會給下級和基層帶來應(yīng)對上的困難，悖離基層實際的要求和措施必然引發(fā)形式主義的做法。形式主義的反應(yīng)原本就不是著眼于解決實際問題，它只會給官僚主義者帶來虛假的表面政績和暫時的權(quán)力滿足，這又會催生新一輪的官僚主義行為，形成權(quán)力扭曲運作的惡性循環(huán)。

二、官僚主義的演化路徑

早在60多年前，《中共中央關(guān)于反對官僚主義的指示》就在開頭寫道，“官僚主義這種舊社會遺留下來的壞作風，一年不用掃帚掃一次，就會春風吹又生了”。官僚主義的頑固性、反復(fù)性由此可見一斑，這反映出其背后必然存在著根深蒂固的再生產(chǎn)機制。所以說，不理清官僚主義現(xiàn)象的這些機制性問題，而又想快速整治官僚主義并將成果鞏固下來，顯然屬于一項近乎不可能完成的任務(wù)。官僚主義現(xiàn)象成因復(fù)雜，并非循著單一路徑而產(chǎn)生。在借鑒學界現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，這里將選取作風建設(shè)和官僚制兩種理論視角，對官僚主義的演化路徑進行針對性剖析，嘗試從更深層次理清官僚主義反復(fù)滋生的因果關(guān)系。

（一）作風建設(shè)失靈導致官僚主義

馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出，“至今所有一切社會的歷史都是階級斗爭的歷史”。資本主義社會分裂為兩大直接對立的階級即資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級。這一根本性的階級對立不會自動消失，必須靠無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導的階級斗爭才能予以消除。共產(chǎn)黨是以馬克思主義武裝起來的政黨，由無產(chǎn)階級中最先進分子組成，是無產(chǎn)階級的先鋒隊，始終代表整個無產(chǎn)階級和工人運動的利益，從來沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益。共產(chǎn)黨人是人民的公仆或者說人民的勤務(wù)員，雖與群眾有區(qū)別，但絕不能與它所領(lǐng)導的人民相分開或者相脫離。

作風建設(shè)是共產(chǎn)黨加強先進性建設(shè)的永恒主題，關(guān)系到黨的形象、威望和事業(yè)發(fā)展的興衰成敗。因此，各國共產(chǎn)黨必須堅持馬克思主義政黨本色，不斷加強作風建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，反對個人崇拜和特權(quán)化現(xiàn)象，保持黨和群眾利益的一致性。列寧強調(diào)，“在人民群眾中，我們畢竟是滄海一粟，只有我們正確地表達人民的想法，我們才能管理。否則共產(chǎn)黨就不能率領(lǐng)無產(chǎn)階級，而無產(chǎn)階級就不能率領(lǐng)群眾，整個機器就要散架”。所以說，共產(chǎn)黨員要想不斷取得勝利，就必須與人民群眾打成一片，始終依靠人民群眾，充分調(diào)動人民群眾的熱情和積極性。

“共產(chǎn)黨人的最近目的是和其余一切無產(chǎn)階級政黨的最近目的一樣的：使無產(chǎn)階級形成為階級，推翻資產(chǎn)階級的統(tǒng)治，由無產(chǎn)階級奪取政權(quán)?！笨陀^來說，在奪取政權(quán)前，共產(chǎn)黨人搞革命是冒著極大風險的。作為革命黨，黨本身在社會上沒有什么資源和權(quán)力，必須與人民群眾建立密切的關(guān)系，通過走群眾路線來解決自身生存所必需的籌款、隊伍來源等現(xiàn)實問題。這時候，加強作風建設(shè)的緊迫性是顯而易見的。如果單想著對人民群眾發(fā)號施令、在生活中搞特殊化，就無異于自取滅亡。掌握政權(quán)后，黨變成了執(zhí)政黨，黨的干部成為國家機關(guān)正式工作人員，能夠定期領(lǐng)取國家財政提供的工資，行使人民賦予的法定權(quán)力。此時，作風建設(shè)的必要性與黨的生死存亡的關(guān)聯(lián)就不那么明顯了。黨員干部一旦在思想上產(chǎn)生懈怠心理，認為當官就是高人一等，群眾要聽從自己的指示，就會在行動上不愿深入基層、深入實際來了解和解決群眾的訴求期盼，與群眾之間的隔閡越來越大，手中的權(quán)力異化為滿足一己私欲的工具，造成黨群干群關(guān)系日益疏遠甚至完全背離。因此，在人民賦權(quán)后，如果作風建設(shè)出了問題，黨員干部的權(quán)力就會走向變質(zhì)，官僚主義的產(chǎn)生就是難以避免的了。

作風建設(shè)的核心是保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。官僚主義問題是作風建設(shè)失靈的表征，反映出黨員干部理想信念在深層次上的弱化缺失，黨群干群關(guān)系就此走向疏離化。習近平總書記反復(fù)指出官僚主義背后是官本位思想，根源是價值觀走偏、權(quán)力觀扭曲、嚴重脫離群眾、脫離實際。當前，官僚主義現(xiàn)象是作風建設(shè)出問題的必然結(jié)果，帶有更為鮮明的時代特點。在理想信念弱化缺失的情況下，行為者的為官動力機制受到利益交換和貨幣價值的持續(xù)性侵蝕，由此導致其價值觀走向扭曲、行為出發(fā)點日益偏離，由原本的社會公仆逐漸變成脫離于群眾、凌駕于群眾之上、享有特權(quán)的人物。也就是說，官僚主義的表象背后，從根本上看都與公共權(quán)力、公共責任密切相關(guān)，折射出的根本問題是權(quán)力異化與責任虛化，即權(quán)力異化為損害群眾利益、謀取一己私欲的工具。

（二）官僚制弊端帶來官僚主義

官僚制又稱科層制，最初被用來描述“由官吏實施的行政管理”?，F(xiàn)代國家出現(xiàn)之前，歐洲很多國家的官員都只是王室事務(wù)的代辦人員，按照君主的意志為其提供個人服務(wù)。隨著現(xiàn)代國家的興起，公共事務(wù)逐漸從王室事務(wù)中脫離出來，這就要求官員從王室管家角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者。與之相適應(yīng)，對于官員個人素質(zhì)的關(guān)注就超過了君主對官員的好惡，通過否定君主制的恩賜觀念，現(xiàn)代意義的官僚制就誕生了。

自1764年首次有記載的使用以來，官僚制的含義得到了極大的擴展。到19世紀末時，官僚制已經(jīng)擴展為指稱所有大型組織中由受過專門訓練的專職人員所組成的行政管理機構(gòu)。對官僚制作系統(tǒng)分析始自馬克斯·韋伯。他將官僚制創(chuàng)造性地改造為適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)社會的一種組織類型，特別是對其理想類型的刻畫與描述，這意味著一種基于理性原則而建立的層級化、制度化、專業(yè)化和非人格化的大規(guī)模組織形式。理想類型意義上的官僚制，具有六個方面的典型特征：一是職權(quán)法定，官職權(quán)限一般是由法律或行政規(guī)章決定，有精細的職責分工；二是科層制或者說等級制，存在一種公認的上下級隸屬體系，這一體系內(nèi)嵌有嚴格系統(tǒng)的紀律約束；三是文檔化或書面化，各層級之間的信息交流依托于書面文件；四是專業(yè)化，基于鑒定考試或者專業(yè)證書擇優(yōu)錄用人員，官職管理通常以某個專業(yè)化領(lǐng)域的訓練為前提；五是專職化，有穩(wěn)定的職業(yè)生涯和固定的薪金報酬，升遷制度主要看個人資歷或功績；六是專有知識，官職管理遵循全面、穩(wěn)定并可習得的普遍性規(guī)則，這些規(guī)則性的專業(yè)知識成為官員的特殊技術(shù)專長。與其他管理模式相比，這種理想類型的官僚制適合處理常規(guī)性的日常事務(wù)，通過把成員之間的接觸主要限制在事先規(guī)定的規(guī)范內(nèi)，既能夠建立他人行為的可預(yù)見性和一整套穩(wěn)定的相互期望，實現(xiàn)效率的最優(yōu)化，也可以將各種摩擦減少到最小限度，保護下級免遭上級任意刁難。羅伯特·默頓認同韋伯對科層組織所作的權(quán)威性分析，認為“科層組織的主要優(yōu)點是它的技術(shù)效率，因為它重視精確性、高速度、熟練控制、持續(xù)性、判斷力，以及最佳的投資收入比。這是一種徹底摒棄了個人化關(guān)系和非理性考慮（如敵對情緒、憂慮、感情卷入等）的結(jié)構(gòu)”。

按照羅伯特·默頓的說法，官僚制的作用具有雙重性，既有積極的正功能，也有公認的一些負功能。官僚主義現(xiàn)象之所以發(fā)生，至少有很大一部分原因是官僚制的內(nèi)在弊端。馬克思對近代官僚制的擴展提出了一系列批評，認為國家事務(wù)變成官職是以國家脫離社會為前提的，官僚作為一個封閉的群體與市民社會相對抗，創(chuàng)造出一種幻想的普遍化利益；官僚制的存在將形式主義變成了目的本身，例行公事成了國家的任務(wù)，并且創(chuàng)造出一種知識的等級制，在各種細小問題的知識與有關(guān)普遍物的理解方面上層、下層彼此依賴卻又都使對方陷入迷途。官僚制的組織結(jié)構(gòu)和運作邏輯，內(nèi)在地決定了不可避免地具有一些制度性缺陷。這集中體現(xiàn)在官僚制的非人格化和封閉性的群體意識上：一方面，官僚制要求按規(guī)章制度辦事，服從規(guī)章原本是作為達到特定目標所選擇的高效率手段，卻在組織運行中遭遇了目標替代而成為最終價值，造就出一種訓練有素的無能以及膽怯、保守和技術(shù)主義的工作作風。這就在官僚機構(gòu)和服務(wù)對象之間形成了持續(xù)性的內(nèi)在張力，不管是官僚機構(gòu)還是官僚個體都強調(diào)忽略具體事務(wù)的特殊性而采取常規(guī)化的、不帶感情色彩的工作方式，服務(wù)對象卻希望受到個別式的、充滿人情味的另眼對待。這種非人格化的處置方式，容易引起公眾對官僚因循守舊、辦事拖沓、推卸責任等的批評。另一方面，官僚制內(nèi)部是一個自上而下緊密相連的等級制結(jié)構(gòu)，下級的權(quán)力來自上級的委托授予，上級制定的政策需要下級貫徹落實；對公眾來說，官僚隊伍則是一個具有壟斷性質(zhì)的共同體，他們在不同位置上分享著整個機構(gòu)的權(quán)力。這種封閉性的身份容易制造一種命運相連的群體意識，形成一種脫離實際、脫離群眾的傾向，在與公眾產(chǎn)生利益沖突時就會近乎本能地首先考慮維護所屬群體的利益。

理性官僚制是官僚群體發(fā)揮積極作用和功能的前提條件?，F(xiàn)實中，如果偏離了理性官僚制的設(shè)計，不管是“過”還是“不及”，都更容易造成一些官僚主義的負面效應(yīng)。事實上，當下我國雜糅著前現(xiàn)代問題、現(xiàn)代困境與后現(xiàn)代狀況，處于理性官僚制不足與過剩并存的矛盾局面，由此造成了不少官僚主義的弊病。比如，在貧困地區(qū)縣域發(fā)展中，逐漸弱化的自主權(quán)抵擋不住上級因權(quán)力集中和現(xiàn)代技術(shù)帶來的過度有為沖動，導致其不得不長期應(yīng)對上級、爭取資源，因而深受官僚主義、形式主義的羈絆；在政府購買服務(wù)領(lǐng)域，政府利用資源的配置權(quán)，向社會組織施加了巨大影響，官僚體制的形式邏輯滲透進社會組織，出現(xiàn)了形式主義向社會組織延伸的現(xiàn)象。

三、兩種演化路徑的同與異

官僚主義既可因作風建設(shè)失靈而滋生，也可因官僚制弊端而蔓延。這兩種演化路徑既有相互契合、交疊影響的相通一面，也有充滿張力、各成一體的相異一面。當聚焦于相通面時，兩種演化路徑仿佛一體兩面，給人一種對同一現(xiàn)象予以不同描摹的錯覺，體現(xiàn)在對權(quán)力行使過程以及權(quán)力行使者與行使對象之間關(guān)系的相似揭示上。反之，當聚焦于相異面時，兩種演化路徑又好像同時存在的雙軌制，道出了不同的國家治理邏輯，表現(xiàn)在不同治理主體、理性取向和作用機制的內(nèi)在緊張之中。

（一）相通性：對權(quán)力行使過程以及權(quán)力行使者與行使對象之間關(guān)系的揭示

權(quán)力是政治學的基本范疇之一，權(quán)為誰所用是政治實踐中的一個根本性問題。近代以來，人民主權(quán)或者說主權(quán)在民原則已成為一項毋庸置疑的社會共識，解決了國家權(quán)力來源的合法性問題。因此，在一國政治運作中，各方面政治力量通過競爭國家權(quán)力來爭奪人民的授權(quán)，進而實現(xiàn)代表人民行使國家權(quán)力的目的。根據(jù)代議制民主理論，人民通過選舉投票的方式選出自己的代表，組成代議機構(gòu)來行使國家權(quán)力。同時，為提高行政運作效率，這些政治代表再將執(zhí)行權(quán)整體性地委托給職業(yè)性的官僚群體來行使，由其承擔政策的執(zhí)行任務(wù)。人民通過周期性投票、將不符合多數(shù)人意志的政治代表予以撤換的方式來形成約束，并通過這些政治代表實現(xiàn)對官僚群體的間接控制。官僚群體負責人民意志的執(zhí)行，通過行使政策執(zhí)行權(quán)而服務(wù)于公眾，通過選舉產(chǎn)生的政治代表來間接地對人民負責。

與通過選舉授權(quán)的代議制民主理論不同，馬克思主義提出了另一種政治代表理論。馬克思、恩格斯認為，“在實踐方面，共產(chǎn)黨人是世界各國工人政黨中最堅決的、始終鼓舞大家前進的一部分；在理論方面，他們比其余的無產(chǎn)階級群眾更善于了解無產(chǎn)階級運動的條件、進程和一般結(jié)果”。在此基礎(chǔ)上，列寧提出了先鋒隊理論，認為共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊，是由工人階級中最優(yōu)秀、最忠于革命事業(yè)的有覺悟的先進分子組成的。在無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級斗爭所經(jīng)歷的各個發(fā)展階段上，共產(chǎn)黨人始終代表整個運動的利益。正是在領(lǐng)導無產(chǎn)階級反對資產(chǎn)階級的斗爭中，共產(chǎn)黨獲得了人民的授權(quán)，在執(zhí)政掌權(quán)后通過行使權(quán)力來直接對人民負責。

在形形色色的各種官僚主義現(xiàn)象中，共通之處在于權(quán)力沒有按照既定的內(nèi)在邏輯進行運作，反而是在行使過程中出現(xiàn)了不容小覷的異化現(xiàn)象。換言之，這些權(quán)力原本應(yīng)該是為人民所用，卻因權(quán)力異化而變成了滿足一己私欲的工具。這種異化現(xiàn)象一定程度上造成了權(quán)力的失控，顛倒了權(quán)力行使者與行使對象之間的地位關(guān)系。權(quán)力行使者原本是暫時受雇的“公仆”，而權(quán)力行使對象原本是權(quán)力的真正主人和被服務(wù)對象。但在經(jīng)過一番權(quán)力的授權(quán)與異化過程后，仆人和主人的地位徹底顛倒過來，前者以高高在上的姿態(tài)竊據(jù)了這對關(guān)系中的支配地位。這就造成了權(quán)力行使者與行使對象關(guān)系的疏離化，二者之間關(guān)系和諧的理想預(yù)期被緊張沖突的現(xiàn)實狀況所代替。

習近平總書記指出，“對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產(chǎn)主義的信念，是共產(chǎn)黨人的政治靈魂”。對于黨員、干部來說，思想上的滑坡是最危險的病變，體現(xiàn)在行動上就會背離全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，用貪圖私利的行為和任性妄為的作風代替艱苦奮斗和無私奉獻。從作風建設(shè)的視角看，黨員、干部作為無產(chǎn)階級中的先進分子，理應(yīng)在理想信念上堅定不移，在行使權(quán)力的過程中堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。這種權(quán)力邏輯要實現(xiàn)正常運作，必然要求共產(chǎn)黨的黨員、干部具有與馬克思主義信仰和為人民服務(wù)宗旨相契合的覺悟、能力與素質(zhì)。如果有的黨員、干部把個人利益凌駕于人民利益之上，做不到為了歷史使命和人民立場自覺奮斗、無私奉獻，那么其行為就會悖離權(quán)為民所用的合理預(yù)期，就會因主觀上的故意任性而扭曲權(quán)力的正常行使，進而會對原本密切的黨群干群關(guān)系造成持續(xù)性損害。

“官僚制組織的發(fā)展有一個決定性的原因——它在純技術(shù)層面上始終優(yōu)越于其他形式的組織?！_、迅速、明晰、檔案知識、連續(xù)性、酌處權(quán)、統(tǒng)一性、嚴格的隸屬關(guān)系、減少摩擦、降低物力人力成本，在嚴謹?shù)摹绕涫仟殧嘈问降摹倭胖菩姓卸伎梢赃_到最佳狀態(tài)?！痹诩夹g(shù)優(yōu)越性的推動下，官僚制成為各種社會大集團提高行政效率的有效方式，這種擴張趨勢的背后卻也潛伏著非人化的風險。這是因為，官僚制的運行依靠著僵硬的規(guī)則和標準化程序，將各種具體情形進行歸類處理，在最大限度地減少人際接觸和自由裁量空間的同時，也把個體困于“理性的鐵籠”之中，帶來了冷冰冰的非人化后果。憑借等級制結(jié)構(gòu)中的位置和職權(quán)，官僚享有了對待下級和公眾的支配性地位，在日常事務(wù)中逐步落入到老馬推磨、惰性相沿的例行公事之中，或者猝然陷入某一領(lǐng)導成員未經(jīng)討論推敲就付諸實施的天馬行空設(shè)想中，并且時常無所顧忌地展現(xiàn)出居高臨下的傲慢姿態(tài)和飛揚跋扈的粗野作風。這樣的權(quán)力行使過程，缺少了必要的責任心和同情感，反而是被一種深深的蔑視感和由此引發(fā)的下級或公眾的厭惡感所充斥。此外，現(xiàn)實中的官僚制也可能因為自身的發(fā)育不足而出現(xiàn)問題。比如，官僚制內(nèi)部機構(gòu)重疊、職能交錯造成權(quán)力行使時的相互抵牾，官職之間的合法權(quán)限、互動規(guī)則缺乏明確界定時的權(quán)力空轉(zhuǎn)，以及官員之間由于緊密的人身依附性而帶來的權(quán)力交換，這些都會引發(fā)權(quán)力行使對象的厭惡和反感，造成一種難以彌補的疏離關(guān)系。

（二）相異性：凸顯了國家治理的不同面向

正如有學者所指出的，中國體制下的有效治理依賴于兩個核心維系機制：一是科層制度，指涉中央政府及其下屬各級政府機構(gòu)間的等級結(jié)構(gòu)；二是觀念制度，指涉政府內(nèi)外、全國范圍的共享價值，表現(xiàn)為國家與個人、官僚與公民之間在社會心理和文化觀念上的認同。這兩個維系機制雖然是從維護和鞏固體制的意義上來說的，卻也從另一個角度觸及當前我國國家治理的復(fù)雜面向。國家治理是以國家為中心對公共事務(wù)進行處置和安排，需要回答誰治理、何種治理取向以及怎樣治理這三個基礎(chǔ)性問題。對于我國的國家治理來說，官僚主義問題無疑是一個觀察不同治理面向的合適窗口，其兩種演化路徑凸顯了國家治理過程中的不同治理主體、理性取向和作用機制。

一般來說，所有政府體制都存在兩種主要的或基本的功能：政治功能指向國家意志的表達，主要與政策制定有關(guān)；行政功能指向國家意志的執(zhí)行，主要與政策的執(zhí)行有關(guān)。因此，國家治理既包括安排處置公共事務(wù)的意志表示如何形成，也包括這種安排處置的意志表示怎樣落到實處，二者主要對應(yīng)著政黨和官僚組織兩種治理主體。其中，政黨是國家與社會之間政治性和組織性的聯(lián)系機制，通過匯聚民意、組織政府而承擔著表達國家意志的重要功能。相比之下，官僚組織因受長期專業(yè)訓練和掌握專門化知識的緣故，主要負責執(zhí)行國家意志，著力于提升政府運作的行政效率。從作風建設(shè)的視角看，國家治理的關(guān)鍵在執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和先進性狀況關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的能力和成效。官僚主義現(xiàn)象的產(chǎn)生，就在于執(zhí)政黨成員因理想信念弱化缺失而被手中的權(quán)力所反噬，其行為和作風與黨的初心使命和人民立場相背離，嚴重損害了人民的根本利益、惡化了黨群干群關(guān)系，成為侵蝕黨的執(zhí)政根基的害群之馬。從官僚制視角看，國家治理的有序運作離不開一支規(guī)模龐大、訓練有素的官僚隊伍，這在任何現(xiàn)代國家都是如此。官僚主義現(xiàn)象是現(xiàn)實政治中可以預(yù)料的一種副產(chǎn)品，也是一種很難避免的代價。在經(jīng)年累月的事務(wù)性工作中，官僚的責任心被僵化生硬的規(guī)則所消磨，與職位相伴隨的職權(quán)變成了官僚個人的私有物，照章辦事、規(guī)避責任成為指導日常工作的最高準則，態(tài)度傲慢、作風粗暴變成了官僚辦事中的一種發(fā)泄和消遣，而公眾則不可避免地淪為官僚眼中低人一等的被支配對象。

工具理性和價值理性是理性的兩個主要類別。在韋伯看來，從理性行動角度看，工具理性取向是基于對客體在環(huán)境中的表現(xiàn)和他人表現(xiàn)的預(yù)期，以此為條件或手段來實現(xiàn)自身的理性追求和特定目標；價值理性取向是基于對某種包含在特定行為方式中無條件的內(nèi)在價值的自覺信仰，無論該價值是倫理的、美學的、宗教的還是其他的什么東西，追求的是這種行為本身，而不管其成敗與否。工具理性涉及手段與目標之間的關(guān)系，注重手段的運用而非目標的制定，關(guān)注達成目標的手段是否有效率，也就是通過計算成本和收益來找出實現(xiàn)目標的最優(yōu)化手段。與之相比，價值理性關(guān)注目標的制定，也就是目標是否符合自身信仰和終極價值，它不計較行為的手段和后果，僅看重行為本身的內(nèi)在價值。作風建設(shè)是馬克思主義政黨加強先進性建設(shè)的重要內(nèi)容，這種政治自覺是與馬克思主義政黨的歷史使命緊密相連的。中國共產(chǎn)黨是典型的馬克思主義使命型政黨，根據(jù)時代條件和具體國情，對馬克思主義政黨的歷史使命作了時代化與國別化的再詮釋，秉持價值理性的指引，領(lǐng)導人民進行有效的國家治理。在作風建設(shè)失靈的演化路徑中，官僚主義問題是因放棄價值理性的指引而產(chǎn)生，沒有一以貫之地按照黨的理想信念和終極價值目標來安排處置公共事務(wù)。官僚制是建立在工具理性之上的嚴密精細、務(wù)實高效的組織形式，是現(xiàn)代社會高揚工具理性的產(chǎn)物，而又具體體現(xiàn)為技術(shù)知識的支配。改革開放40多年來，我國國家治理日益表現(xiàn)出工具理性的一面，對成本與收益的計算以及對目標、手段和附帶后果進行權(quán)衡，據(jù)此追求治理行動的效率最大化，并且日益推崇一種技術(shù)化的治理。從官僚制的內(nèi)在弊端看，官僚主義問題是工具理性缺乏遏制、過度張揚的結(jié)果。按照規(guī)章制度、固定流程、量化指標處理各種常規(guī)性事務(wù)，是提高行政效率的必要手段，但當手段變成了最終的目的，就難免被繁文縟節(jié)、僵硬刻板、非人格化等特點所累，造成公眾所厭惡的種種官僚主義現(xiàn)象。

國家治理通常分為常規(guī)化治理與非常規(guī)化治理兩種類型。比較而言，常規(guī)化治理適用于日常狀態(tài)，依托等級結(jié)構(gòu)分明、權(quán)限界定清晰的龐大官僚組織，優(yōu)勢在于高效地處理日常性公共事務(wù)。它內(nèi)在地要求常規(guī)化、科層化的治理，將重點放在制度規(guī)范、合法程序和政府官員方面，強調(diào)行政組織的結(jié)構(gòu)完善、功能發(fā)揮與資源運用。非常規(guī)化治理如運動式治理，適用于常態(tài)化治理失靈或者說正式制度失敗之時，通過采用諸如嚴打、集中整治、專項治理等治理方式，打破制度、常規(guī)和專業(yè)界限，把國家治理動力訴諸對社會的廣泛動員上，以此強力改善國家治理的運行狀態(tài)。作為一種追求高效率的社會組織形式，現(xiàn)代意義上的官僚制基于明確精細的理性規(guī)則，依托自上而下的層級體制傳達指令，通過受過專門訓練的工作人員以文檔化的處理方式進行落實。當前，我國政府管理體系由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級組成，各級公務(wù)員總數(shù)約為700多萬人。對于這樣龐大的機構(gòu)體系和隊伍規(guī)模來說，要想實現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，勢必離不開一整套較為成熟定型的制度體系和機構(gòu)職能體系。在機構(gòu)運轉(zhuǎn)和事務(wù)處理過程中，各級公務(wù)員隊伍普遍信奉“規(guī)則萬能主義”，并且除基層公務(wù)員外都是堅持對公不對私，這些處理事務(wù)的指導原則誘導公務(wù)員走向習慣性地推卸責任、冷漠對待群眾之路，由此引發(fā)對官僚主義的指責批評遠非個例。政治動員是馬克思主義政黨格外重視的一種政治領(lǐng)導方式。列寧鮮明強調(diào)，“階級政治意識只能從外面灌輸給工人……為了向工人灌輸政治知識，社會民主黨人應(yīng)當?shù)骄用竦囊磺须A級中去，應(yīng)當派出自己的隊伍分赴各個方面”。就中國共產(chǎn)黨來說，無論是在革命戰(zhàn)爭年代還是執(zhí)政掌權(quán)時期，我們黨歷來強調(diào)做好對群眾的政治鼓動，充分調(diào)動群眾的政治熱情和工作積極性，通過發(fā)動和組織群眾來推動革命、建設(shè)和改革事業(yè)的發(fā)展。政治動員是黨實現(xiàn)非常規(guī)治理的前提條件。針對某一領(lǐng)域某一方面的任務(wù)或問題，黨發(fā)動各類宣傳機器作廣泛的宣傳動員，營造集中治理的思想共識，從而為組織優(yōu)勢資源和力量來快速完成任務(wù)或處理問題提供動力。在廣泛動員和集中治理時，如果個別黨員干部不是從人民群眾的立場出發(fā)，做不到從群眾中來、到群眾中去，其所制定的目標要求就會脫離群眾、脫離實際，治理過程中就會表現(xiàn)出蔑視群眾、凌駕于群眾之上的粗野作風。

四、結(jié)論及進一步的思考

官僚主義現(xiàn)象并非新事物，負面影響也不限于一時一國。當前，我國的官僚主義現(xiàn)象在高壓整治下仍然禁而不絕，成為影響黨和人民事業(yè)健康發(fā)展的大敵。這些官僚主義現(xiàn)象的產(chǎn)生不是偶然的，背后隱藏著深層次的機制性因素，既有因理想信念缺失而帶來的作風建設(shè)失靈問題，也摻雜著官僚制的固有弊端及其發(fā)育不足的問題。官僚主義的兩種演化路徑，一定程度上折射出我國國家治理的復(fù)雜面向。而要實現(xiàn)更加健康、更有活力的國家治理，就必然需要采取雙管齊下的方式，在改進作風建設(shè)與官僚制方面持續(xù)保持雙向發(fā)力的態(tài)勢。換言之，我國的國家治理既需要廣大黨員、干部對理想信念和人民立場的堅守與踐行，也需要理性高效的官僚組織提高對公眾的回應(yīng)性和責任性。不管哪方面出現(xiàn)了松動跡象，權(quán)力的行使者都會實質(zhì)上把個人私利凌駕于人民群眾的長遠利益、根本利益之上，違反自身的角色設(shè)定和行為預(yù)期，最終影響到良政善治的實現(xiàn)。

從官僚主義的兩種演化路徑看，當前我國國家治理需要注意防范兩個重要問題：其一，需要防范黨員干部隊伍出現(xiàn)大面積的理想信念缺失情況。習近平總書記指出，“一個政黨的衰落，往往從理想信念的喪失或缺失開始。我們黨是否堅強有力，既要看全黨在理想信念上是否堅定不移，更要看每一位黨員在理想信念上是否堅定不移”。黨員干部是發(fā)展黨和國家事業(yè)的決定性力量，作風建設(shè)狀況是影響其作用發(fā)揮的關(guān)鍵性因素。改革開放40多年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會各領(lǐng)域普遍彌漫著浮躁功利情緒，作風建設(shè)的正面效應(yīng)時常被利益交換、貨幣價值的侵蝕效果所抵消，理想信念和公仆意識被程序主義和即事取向所代替。理想信念的這種缺失情況已非個案，這在腐敗干部的情況通報中愈發(fā)常見。因此，必須采取有效舉措切實增強黨員干部的理想信念和為民情懷，防范出現(xiàn)大面積思想滑坡的情形，將權(quán)為民所用的執(zhí)政意識和密切黨群干群關(guān)系的政治自覺貫穿到國家治理的全過程中。其二，需要約束官僚自主性的肆意滋長。孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。官僚自主性與權(quán)力的擴張性有關(guān)，在無法根除的情況下必須全天候地加以監(jiān)督和約束。就我國來說，各級干部隊伍是國家治理任務(wù)的主要承載者、實施者，有著穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預(yù)期，容易在群體內(nèi)部造成一種封閉性的身份意識，形成日益與群眾和實際相脫離的權(quán)力內(nèi)循環(huán)。對這種封閉性的身份意識、脫離群眾和實際的行為趨向，必須進行針對性的防范和抑制，比如逐步剝離干部身份背后的附加待遇，增強干部隊伍內(nèi)部及其與社會其他群體之間的流動性，提升公眾輿論的監(jiān)督制約力度等。應(yīng)該說，這兩個問題是相互關(guān)聯(lián)、互為因果的，需要以戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)觀念進行綜合性整治。畢竟黨員干部理想信念上的滑坡，一定程度上意味著部分政黨成員的官僚化現(xiàn)象以及官僚自主性的明顯滋長；反過來，官僚自主性的過度滋長，也反映出執(zhí)政黨內(nèi)至少部分政黨成員出現(xiàn)了明顯的理想信念缺失問題。

作為一種政治常見病，探討官僚主義的成因是與如何看待這些現(xiàn)象緊密相連的。當前，我國主要是從思想作風的角度看待官僚主義現(xiàn)象的，將其列為“四風”問題之一加以整治，取得了一些比較明顯的成效。當然，官僚主義問題在深層次上依然存在，這就需要利用治標贏得的時間向治本去努力，從作風整治及時地遞進到在管理體制和規(guī)章制度層面下功夫。事實上，鄧小平在改革開放之初就指出過，“當然，官僚主義還有思想作風問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。因此，除了聚焦于作風性官僚主義的討論外，還需要從體制和制度的深層次上去分析和探求官僚主義問題的解決之道。這就超過了本文的議題范圍，需要另文加以探討了。