曹蘭娟 陳夢(mèng)婷

(1.浙大寧波理工學(xué)院機(jī)電與能源工程學(xué)院，浙江 寧波 315100；2.武漢理工大學(xué)安全科學(xué)與應(yīng)急管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

0 引言

港口作為國(guó)家海上交通運(yùn)輸樞紐、貨物的集散中心，在服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著極其重要的作用。我國(guó)擁有1.8萬(wàn)公里的大陸海岸線，80余個(gè)沿海港口，港口貨物和集裝箱吞吐量總和連續(xù)多年位居全球第一，上海連續(xù)十一年保持了全球最大集裝箱港口的地位。乘著港航業(yè)快速發(fā)展的東風(fēng)，國(guó)內(nèi)眾多港口規(guī)模不斷擴(kuò)大，港口突發(fā)事件應(yīng)急管理顯得尤為關(guān)鍵。港口突發(fā)事件的頻發(fā)不僅使港口企業(yè)自身的正常運(yùn)營(yíng)遭受嚴(yán)重影響，還直接或間接地影響其他行業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)，而且這些負(fù)面影響還會(huì)逐級(jí)遞增傳導(dǎo)，既威脅國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又對(duì)政府的管理體制和管理能力提高提出了巨大的挑戰(zhàn)。因此，本文應(yīng)用了全面應(yīng)急管理理論，為應(yīng)對(duì)港口突發(fā)事件提供理論支撐與解決方案，提高港口應(yīng)急管理的工作水平。

1 港口突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

港口突發(fā)事件具有多樣性、突發(fā)性、威脅性與緊迫性等特點(diǎn)，發(fā)生地點(diǎn)的特殊性決定了其特有的形成原因和影響方式，因此，港口突發(fā)事件是指在港口生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中突然發(fā)生的，對(duì)港口正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和設(shè)備安全有不利影響或潛在威脅的特殊突發(fā)事件。港口突發(fā)事件包括水運(yùn)設(shè)施工程突發(fā)事故、危險(xiǎn)貨物事故、突發(fā)群體性事件、保安事故、引航事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、旅客緊急撤離事故、應(yīng)急運(yùn)輸事故等九種事故。2012年，天津港發(fā)生了一起特大火災(zāi)爆炸事故，造成直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元。此次災(zāi)難暴露出相關(guān)公司無(wú)視安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，將危險(xiǎn)化學(xué)品隨意堆放，存放過(guò)程中監(jiān)管不力，安全管理混亂，職責(zé)履行不到位等現(xiàn)象，同時(shí)也反映出應(yīng)急部門之間不能較好的協(xié)調(diào)配合，消防應(yīng)急體系不完善，缺乏可行的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，應(yīng)急物資供應(yīng)不足等問(wèn)題。2017年，散貨船“順錦隆”與“錦澤輪”在廣州港南側(cè)發(fā)生嚴(yán)重碰撞，“錦澤輪”在航道沉沒(méi)，船上的14名船員中，除2名船員獲救外，其余12名船員下落不明。2018年，福建泉州碼頭一艘運(yùn)輸化學(xué)品的油輪泄漏，官方宣稱共造成6.97噸碳九漏入近海。事故發(fā)生后處置不當(dāng)，造成突發(fā)輿情事件，釀成民眾恐慌與企業(yè)的公信力危機(jī)。港航業(yè)的蓬勃發(fā)展，各類突發(fā)事件也層出不窮，暴露出應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性較差、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不完善、應(yīng)急管理組織體系不健全，整體協(xié)調(diào)能力薄弱等問(wèn)題，港口突發(fā)事件應(yīng)急管理體系亟待加強(qiáng)。

2 全面應(yīng)急管理理論的應(yīng)用

全面應(yīng)急管理理論由武漢理工大學(xué)安全科學(xué)與應(yīng)急管理學(xué)院研究團(tuán)隊(duì)提出，從內(nèi)涵出發(fā)，抓住突發(fā)事件演化的關(guān)鍵本質(zhì)，著力突出“過(guò)程-系統(tǒng)-響應(yīng)-手段-社會(huì)”的五位一體綜合管理模式，在現(xiàn)實(shí)安全應(yīng)急實(shí)踐和理論探索中得到了多方支持和延伸。曹利強(qiáng)設(shè)計(jì)了食品安全突發(fā)事件全面應(yīng)急管理體系的基本框架，提出實(shí)施食品安全突發(fā)事件全面應(yīng)急管理體系設(shè)想的具體思路。程鑫等采用全面應(yīng)急管理理論的基本思想，重新建立地震應(yīng)急管理社會(huì)參與指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法確定了影響社會(huì)參與管理有效性的四種主要因素，提出了地震應(yīng)急管理體系的具體工作要點(diǎn)，對(duì)逐步健全地震應(yīng)急管理工作社會(huì)參與管理機(jī)制提供了對(duì)策意見(jiàn)。李雪峰分析了全球應(yīng)急管理體系和典型國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)，比較了我國(guó)應(yīng)急管理體系的成果和不足，提出了完善我國(guó)應(yīng)急管理體系的七點(diǎn)建議。陳丹涌等基于全面應(yīng)急管理理論模式，構(gòu)建基于“情景—應(yīng)對(duì)”的水上交通突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)決策分析模型，建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急流程，有效提高事故應(yīng)急救援處理的及時(shí)性和專業(yè)性。

3 基于全面應(yīng)急管理理論的港口突發(fā)事件綜合分析

3.1 全過(guò)程管理

全過(guò)程管理注重將事件細(xì)化為分層交錯(cuò)的過(guò)程，從過(guò)程的生成、交互到最終的結(jié)束，都要求標(biāo)準(zhǔn)化地同步參與和監(jiān)控，并力求風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制且損失最小化。

港口突發(fā)事件的事前應(yīng)急管理圍繞風(fēng)險(xiǎn)減緩、預(yù)案管理、監(jiān)測(cè)預(yù)警三個(gè)方面展開(kāi)。由于港口突發(fā)事件位置的特殊性，其發(fā)生和變化有著自身規(guī)律，有效識(shí)別港口突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)港口致災(zāi)因子，從而減少港口突發(fā)事故的發(fā)生。港口應(yīng)急預(yù)案應(yīng)結(jié)合緊急情況的變化和相關(guān)法律、法規(guī)、政策的逐步完善，加強(qiáng)預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理，提高預(yù)案的編制質(zhì)量。在港口的日常管理中需多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)與資源共享，逐步實(shí)現(xiàn)港口突發(fā)事件應(yīng)急信息共享共用，增強(qiáng)港口監(jiān)測(cè)預(yù)警的及時(shí)性與有效性，達(dá)到確保迅速應(yīng)急響應(yīng)的目標(biāo)。

港口突發(fā)事件的事中應(yīng)急管理圍繞決策、指揮、調(diào)度和協(xié)調(diào)四個(gè)方面展開(kāi)。應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，對(duì)港口突發(fā)公共事件做出科學(xué)決策，有效調(diào)動(dòng)港口的資源并且及時(shí)與周邊應(yīng)急管理部門溝通，指揮與協(xié)調(diào)相關(guān)部門完成應(yīng)急救援、人員疏散、醫(yī)療救助等應(yīng)急任務(wù)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)救援及時(shí)處置，盡早控制事故次生災(zāi)害，避免重大損失。

港口突發(fā)事件的事后應(yīng)急管理可以分為善后處置、恢復(fù)重建、應(yīng)急管理的評(píng)價(jià)、反饋與改善三個(gè)階段。突發(fā)事件結(jié)束后，應(yīng)急管理應(yīng)該側(cè)重港口恢復(fù)工作，做好企業(yè)的重建計(jì)劃，恢復(fù)企業(yè)生產(chǎn)。應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組可以召開(kāi)討論會(huì)議，分析應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中的具體情況，吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)體系、流程和應(yīng)急預(yù)案。

3.2 全系統(tǒng)管理

全系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)指揮調(diào)度子系統(tǒng)統(tǒng)一指揮，處置實(shí)施、資源保障、信息管理、輔助決策等子系統(tǒng)分工協(xié)作，加強(qiáng)突發(fā)事件防控常態(tài)化管理，構(gòu)建科學(xué)有效地全面應(yīng)急管理系統(tǒng)。指揮調(diào)度系統(tǒng)是基于各部門的管理信息系統(tǒng)，為港口指揮救援所需的通信信息服務(wù)提供保障，實(shí)現(xiàn)資源和信息共享，確保各應(yīng)急部門的統(tǒng)一指揮和各部門的資源協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)快速應(yīng)急和科學(xué)決策的目標(biāo)。處置實(shí)施系統(tǒng)接收到指揮調(diào)度系統(tǒng)信息傳輸后，當(dāng)相關(guān)數(shù)據(jù)超過(guò)或低于預(yù)定義指標(biāo)值時(shí)，啟動(dòng)處置系統(tǒng)，確定港口現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急處置實(shí)施系統(tǒng)，并向指揮調(diào)度子系統(tǒng)提供現(xiàn)場(chǎng)信息。資源保障系統(tǒng)應(yīng)確保有效整合應(yīng)急隊(duì)伍、運(yùn)輸、物資、醫(yī)療、資金，公共港口突發(fā)事件發(fā)生后的公共安全救援設(shè)備等。信息管理系統(tǒng)通過(guò)整合數(shù)據(jù)庫(kù)、預(yù)案庫(kù)等信息，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、警情發(fā)布、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急參考等功能，提高信息管理水平和應(yīng)急資源組織效率，協(xié)調(diào)和控制管理，為應(yīng)急資源處置輔助決策過(guò)程提供科學(xué)可靠依據(jù)。

3.3 全面應(yīng)急響應(yīng)

全面應(yīng)急響應(yīng)是按照突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度等，對(duì)其進(jìn)行分類分級(jí)管理，綜合各種資源開(kāi)展應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理，對(duì)特別重大突發(fā)事件積極尋求國(guó)際協(xié)調(diào)和全球合作管理。當(dāng)港口突發(fā)事件等級(jí)為IV級(jí)時(shí)，企業(yè)應(yīng)急指揮部安排具體的應(yīng)急救援工作，各職能部門啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，加強(qiáng)港口次生災(zāi)害監(jiān)測(cè)與預(yù)警。當(dāng)港口突發(fā)事件等級(jí)達(dá)到Ⅲ級(jí)及以上時(shí)，需要多部門應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，企業(yè)應(yīng)急指揮部接警后立即報(bào)送給省市級(jí)政府，上級(jí)派出工作組、專家組支援企業(yè)，民政部門為受災(zāi)群眾提供緊急援助，衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)第一時(shí)間組織醫(yī)療隊(duì)赴一線進(jìn)行救援工作。其余各部門按照職責(zé)分工，做好物資調(diào)配、通訊聯(lián)絡(luò)、人員安排等工作，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)救援處理、污染控制、緊急情況監(jiān)測(cè)、技術(shù)支助和其他行動(dòng)，再根據(jù)事件是否得到有效控制，選擇結(jié)束緊急情況還是提高應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)。當(dāng)港口突發(fā)事件等級(jí)達(dá)到I級(jí)時(shí)，企業(yè)應(yīng)急指揮部需要上報(bào)給省市級(jí)政府，再由其上報(bào)至國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院作出相應(yīng)工作部署，完成重點(diǎn)工程調(diào)度，在24小時(shí)內(nèi)派遣專家組到前線加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)。應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)應(yīng)急處置和協(xié)調(diào)多部門聯(lián)動(dòng)，除以上部門的行動(dòng)以外，財(cái)政部為災(zāi)區(qū)及時(shí)提供資金幫助，交通部門為物資運(yùn)輸提供保障等。必要時(shí)尋求全球合作，借助相關(guān)領(lǐng)域國(guó)際組織的力量，以形成最有效地管理。

3.4 全手段管理

突發(fā)事件的全手段管理要求從“行政-法律-經(jīng)濟(jì)-技術(shù)”四個(gè)方面采取相應(yīng)的手段管理突發(fā)事件。在日常管理中，港口相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)健全應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的工作組織體系，完善應(yīng)急應(yīng)對(duì)工作機(jī)制，當(dāng)港口突發(fā)事件發(fā)生后，港口應(yīng)急管理部門應(yīng)該及時(shí)協(xié)調(diào)多方的力量，多手段齊抓共管。在緊急的狀況下，為消除危機(jī)，快速恢復(fù)港口的正常秩序，政府被賦予超越正常狀態(tài)的權(quán)力。在常態(tài)化管理中，政府的緊急情況管理行為受到法律手段的管制，在行使政府權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利之間尋求平衡，需要建立港口突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律保障。目前，我國(guó)針對(duì)港口突發(fā)事件管理的法律有《中華人民共和國(guó)港口法》《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》《港口危險(xiǎn)貨物管理規(guī)定》等。

港口突發(fā)事件發(fā)生后，需要綜合運(yùn)用保險(xiǎn)、信貸、財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)手段促成應(yīng)急管理目標(biāo)，以天津港“8·12”特大火災(zāi)爆炸為例，為實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建與資源賠償，共有逾百家事故保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)參與應(yīng)急處理，賠付金額預(yù)計(jì)將超過(guò)100億元。

技術(shù)手段主要突出現(xiàn)代科技的應(yīng)用、信息披露制度的建立和資源保障體系建設(shè)等多個(gè)環(huán)節(jié)。建立健全政府信息公開(kāi)機(jī)制，構(gòu)建整合信息庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù)、預(yù)案庫(kù)等數(shù)據(jù)的多元信息管理系統(tǒng)，并整合不同地區(qū)和單位的應(yīng)急資源，形成科學(xué)決策、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工明確、協(xié)同配合、高效合理的資源保障體系和應(yīng)急信息的綜合服務(wù)平臺(tái)，充分發(fā)揮各大科研隊(duì)伍的作用，建立應(yīng)急科技支撐體系。

3.5 全社會(huì)管理

全社會(huì)管理要進(jìn)一步深化相關(guān)法制建設(shè)，形成全員參與機(jī)制與群防群治機(jī)制。推廣應(yīng)急科普，形成全社會(huì)參與應(yīng)急管理的氛圍，實(shí)施人員自救互救技能培訓(xùn)，加強(qiáng)應(yīng)急演習(xí)，動(dòng)員社會(huì)力量通過(guò)參與應(yīng)急救援、提供志愿服務(wù)等方式積極參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作，提高社會(huì)應(yīng)急處理能力。