文/湯鐸鐸 劉磊 賀穎

在世界百年變局加速演進下，全球經濟社會進入相對動蕩階段，我國也進入外部沖擊頻發(fā)期。這一時期的形成是脆弱性長期累積的結果，有其必然性，會持續(xù)較長時間。面對外部沖擊頻發(fā)導致的不確定性上升，經濟韌性的重要性日益凸顯。經濟韌性是經濟體在復雜環(huán)境下適應變化和不斷變革的能力。政府及其經濟政策是經濟韌性的重要來源，政策空間是政府應對經濟不確定性的手段和力量儲備。在高度一體化的全球經濟中，政策空間是由國家間的權力關系塑造的。利用結構性貨幣政策、分階段減稅降費等靈活的政策創(chuàng)新，我國在有效保持宏觀經濟政策空間的同時達到了宏觀調控的目的。雖然我國經濟具有較強韌性，宏觀經濟政策具有充足空間，但也存在一些隱憂和挑戰(zhàn)。在“新三期疊加”（即增長速度換擋期、結構調整陣痛期和外部沖擊頻發(fā)期）的復雜局面下，通過積極財政政策扭轉預期是當務之急，通過改革和政策創(chuàng)新進一步拓展政策空間、有效協調財政政策和貨幣政策，是未來一段時期內我國宏觀調控的關鍵。

外部沖擊頻發(fā)期

重大外部事件沖擊經濟系統(tǒng)，本身并不足為奇。我國改革開放以來，尤其是加入世貿組織（WTO）之后，外部沖擊時有發(fā)生，這也一直是各方關注的焦點。然而，從2018年中美貿易摩擦至今，或者更早一些，從2008年全球金融危機爆發(fā)至今，我國經濟經歷了持續(xù)、密集的多重外部沖擊，對我國經濟發(fā)展造成重大影響，其強度和頻度是前所未見的。這些沖擊不但影響我國經濟的供給和需求，也打擊了企業(yè)和居民的信心，是造成我國經濟三重壓力的重要原因。

近些年來，從居民到企業(yè)，從一國到全球，外部沖擊頻發(fā)成為一種普遍現象。這些沖擊都有其長期根源，即糟糕的政策和短期制度設計導致全球經濟、社會和環(huán)境的壓力和緊張長期積累，最終以嚴重沖擊及其導致的嚴重經濟衰退的形式表現出來。每一個重大沖擊都不是偶然的隨機事件，而是脆弱性長期累積的結果。這些沖擊也并非單一爆發(fā)，而是多種沖擊和風險組合出現。

經濟現代化是一種全球化現象，從這個意義上講，全球化確實帶來了人類歷史上最大的經濟繁榮和貧困減少。但與此同時，全球化也使得金融危機和新冠疫情得以通過相互關聯的渠道、系統(tǒng)和部門迅速蔓延，從而導致嚴重的全球經濟衰退。如果經濟體感受到外部沖擊增多，可能有兩方面的原因：一是經濟體為了實現經濟現代化而加入全球化進程，從而感受到了國際經濟循環(huán)的脈搏和起伏，比如我國改革開放和加入WTO的時期；二是周期疊加的國際經濟大循環(huán)本身發(fā)展到了劇烈變動的時期，全球經濟社會進入相對動蕩的階段，比如當下。

經濟韌性和政策空間

面對外部沖擊頻發(fā)，經濟韌性的重要性日益凸顯。經濟韌性通常被描述為承受沖擊和從沖擊中恢復的能力，但經濟韌性還應該包括適應變化和不斷變革的能力。這意味著面對持續(xù)而強烈的外部沖擊，靈活而成功的經濟體會產生結構性的質變和演化，以吸收和適應這些沖擊。

經濟韌性可以從兩方面考察，一是經濟體遭受沖擊前的狀態(tài)，二是經濟體遭受沖擊后的反應。在沒有發(fā)生重大沖擊的階段，經濟主體決策時會考慮沖擊發(fā)生的可能性。如果預期沖擊發(fā)生的概率較大，那么決策就會相對謹慎，會采取更多措施來降低脆弱性。比如，居民可能會更多儲蓄，企業(yè)可能會增加庫存，金融機構可能會縮減業(yè)務規(guī)模，政府可能會加強監(jiān)管。但是，這些措施會帶來額外成本，影響經濟效率和經濟增長。也就是說，在增長效率和危機風險之間存在一個折中：為了增強經濟韌性而采取的措施，往往要以犧牲一定的經濟增長為代價；極致的最優(yōu)增長狀態(tài)，在環(huán)境變化后往往會因為容錯性低而顯得脆弱。沖擊一旦發(fā)生，危機變?yōu)楝F實，經濟韌性就要接受真正的考驗。一般來說，決策穩(wěn)健、有“冗余度”的經濟主體更能抵御危機，日常的謹慎將在危機中獲得回報。在危機中，居民、企業(yè)和金融機構更多地是被動應對以求自保，只有政府有能力主動采取措施減輕沖擊、促進復蘇。

應對外部沖擊，政府有各種政策工具可以使用。從宏觀層面講，最主要的是財政政策和貨幣政策。2008年全球金融危機之后，很多發(fā)達經濟體遭遇了政策空間不足的問題。政策利率觸及有效下限，限制了貨幣政策的擴張空間，政府債務高企限制了財政政策的擴張空間。人們普遍擔心，逆周期政策已經沒有空間或缺乏力量來促進增長或應對下一次負面沖擊。對此，發(fā)達經濟體在宏觀經濟政策的理論和實踐上做了重大嘗試。在貨幣政策方面，很多非傳統(tǒng)工具的使用提供了新的政策空間；在財政政策方面，低利率下債務成本下降，高債務對財政政策空間的制約似乎有所放松?？傮w而言，發(fā)達經濟體的宏觀經濟政策呈現出明顯的財政政策主導和赤字貨幣化趨勢，這是外生沖擊頻發(fā)下的反應和調整，也是為了拓展政策空間和增強經濟韌性而做的努力。

在2008年全球金融危機爆發(fā)之前，缺乏政策空間的情形專屬于發(fā)展中經濟體，是發(fā)展經濟學所研究的重要問題。在融入國際經濟體系的過程中，發(fā)展中經濟體要面臨處理遵守國際規(guī)則和維持國內政策自主性之間的矛盾。加入國際經濟循環(huán)后面臨的沖擊變多了，但是在既有國際經濟秩序下國內政策空間卻變小了，這是借由全球化實現經濟現代化的真正困難所在。經濟發(fā)展沒有捷徑，各國最終應該依靠自身努力來調動生產資源，這需要有盡可能大的回旋余地來嘗試適合自身的政策，而不是任由國際機構不斷限縮自身政策空間。政策空間是一個國家選擇如何具有韌性或適應變化的能力，這通常是經濟發(fā)展過程的一部分。經濟發(fā)展過程充滿了不確定性，政策空間是政府應對這些不確定性的手段和力量儲備。在世界百年變局加速演進、國際經濟大循環(huán)劇烈變動之時，無論是發(fā)展中經濟體還是發(fā)達經濟體，都需要更多政策空間來應對不斷上升的不確定性。發(fā)達經濟體除了財政和貨幣政策的嘗試，還以國家安全等為由改變貿易和投資政策，以拓展政策空間，這是中美貿易摩擦的經濟本質。在高度一體化的全球經濟中，政策空間是由國家間的權力關系塑造的。

中國宏觀經濟政策空間：現狀與特點

面對外部沖擊頻發(fā)，我國進入“新三期疊加”階段，面對日益復雜的局面，我國宏觀經濟政策框架和操作也在不斷調整和變革。首先，我國宏觀調控的主要關切，已經從傳統(tǒng)的就業(yè)和通脹的折中，轉變?yōu)楦鼜V泛的穩(wěn)增長和防風險的折中。其次，我國宏觀調控的操作思路不再僅限于逆周期調節(jié)，而是逆周期調節(jié)和跨周期調節(jié)相結合。跨周期在時間跨度上長于逆周期，在操作上更具前瞻性，強調未雨綢繆和長效機制。最后，在主要關切和操作思路發(fā)生轉變的新框架下，我國近幾年的宏觀調控政策相當克制和謹慎，與其他經濟體相比，財政政策和貨幣政策都留有更大空間。

除了近期宏觀經濟政策操作的克制和謹慎，中國的政策空間還來自獨特的制度優(yōu)勢。2019年我國廣義政府部門凈資產為162.8萬億元人民幣，是當年GDP的1.65倍。政府擁有如此巨大規(guī)模的凈資產，這在全球是獨一無二的，為政府應對外部沖擊提供了充足的政策空間和回旋余地。從貨幣政策看，我國貨幣政策始終保持在正常區(qū)間，工具手段充足，利率水平適中。從財政政策看，我國持續(xù)保持較強的財政約束，赤字率和政府債務都處在健康合理水平，政府債務風險總體可控。

我國在保持宏觀經濟政策空間的同時，也通過靈活的政策創(chuàng)新進行了有中國特色的宏觀調控，比如結構性貨幣政策和分階段實施的減稅降費政策，都取得了很好的政策效果。不同于總量貨幣政策，結構性貨幣政策一般指中央銀行在制定和實施貨幣政策過程中具有特定實施對象，主要用于結構調整、引導資金流向政策意圖部門的各類貨幣政策。我國結構性貨幣政策的行業(yè)指向性非常明顯，可以產生更為精準的政策效果，有利于經濟穩(wěn)定和產業(yè)結構升級。我國結構性貨幣政策中的直達工具有效減輕了小微企業(yè)階段性還本付息壓力，緩解了小微企業(yè)抵押品短缺、融資難問題，對“保主體”“保就業(yè)”發(fā)揮了積極作用。2012年以來，我國依次經歷了制度性減稅、大規(guī)模減稅、結構性減稅與階段性減稅并存的三個階段的減稅進程，推動了我國宏觀稅負不斷下降。連續(xù)實施多年的減稅降費政策在推動供給側結構性改革的同時，也起到了穩(wěn)增長的作用。

中國宏觀經濟政策空間：挑戰(zhàn)與應對

雖然我國經濟具有較強韌性，宏觀經濟政策具有充足空間，但是，在內外矛盾交織的“新三期疊加”復雜局面下，還是存在一些隱憂和挑戰(zhàn)，需要謹慎應對。首先，外部沖擊頻發(fā)期經濟增長中樞下移，要時刻警惕政策疊加造成“合成謬誤”。所謂“合成謬誤”，就是局部合理的政策疊加起來造成負面效應。外部沖擊頻發(fā)下不確定性上升，穩(wěn)增長和防風險的折中會更加偏向防風險，政策冗余度的增加和其他經濟主體更為保守和謹慎的心態(tài)，都會降低經濟增速，再加上沖擊本身造成的經濟下滑，這一時期的經濟增長中樞會明顯下移。在這種情況下，帶有緊縮性質的經濟政策出臺要非常謹慎，以免和外部沖擊形成疊加和共振，造成“合成謬誤”。其次，外部沖擊頻發(fā)期貨幣政策有效性下降，出現“寬貨幣、緊信用”現象。我國近期出現的所謂“寬貨幣、緊信用”現象，是貨幣政策有效性下降的表現。其主要原因在于，頻繁的外部沖擊和持續(xù)的經濟低迷，導致經濟主體預期轉弱，借貸意愿下降。因此，通過積極財政政策迅速扭轉預期是當務之急。最后，外部沖擊頻發(fā)期財政空間不斷受到擠壓，不宜過度樂觀。面對頻發(fā)的外部沖擊，積極財政政策不斷發(fā)力，已經釋放了很多政策空間，一些政策工具的作用力量和效果已經逐漸減弱。另外，我國政府的債務融資空間還要受到或有債務和隱性債務兩方面的擠壓：一是地方政府隱性債務，二是社保養(yǎng)老金的收支缺口。

在貨幣政策有效性下降的局面下，通過積極財政政策扭轉預期是當務之急；在財政政策空間不斷受到擠壓之際，要通過改革和政策創(chuàng)新來進一步拓展政策空間；財政政策和貨幣政策的有效協調、配合，是外部沖擊頻發(fā)期我國宏觀經濟政策操作的關鍵。

在外部沖擊頻發(fā)導致的三重壓力中，預期最難扭轉，用積極財政政策扭轉預期是當務之急。現代宏觀經濟理論研究很重視預期和信心的作用，很多研究都指出，不同的預期和信心狀態(tài)會產生不同的均衡結果。當經濟主體普遍樂觀、對經濟有信心時，其經濟行為也就普遍偏積極，這種群體的積極會相互影響、相互印證，最終導致經濟的繁榮和擴張。相反，如果經濟主體普遍偏悲觀，那么最終的群體行為往往會導致經濟的衰退和收縮。這也被稱為“自我實現的預言”。

因此，用積極財政政策扭轉預期是當務之急。首先，加強公共衛(wèi)生和重大疫情防控“補短板”。各級財政應該建立“疫情防控資金池”和資金撥付通道，加強全國各地分層次的公共衛(wèi)生體系，增強市場對于疫情防控政策的統(tǒng)一認識。其次，加大政策的跨周期調節(jié)力度，專項債發(fā)行和退稅減稅政策靠前發(fā)力。加快落實已出臺的組合式稅費支持政策和地方專項債發(fā)行計劃，把握好專項債政策的提前量和減退稅政策的冗余度，根據疫情及經濟形勢跨周期相機抉擇，調整既有政策的實施節(jié)奏、力度和范圍。最后，結合稅制改革方向，實現減稅降負政策的精準、可持續(xù)性。經過多年大規(guī)模的減稅降費后，普惠性的減稅政策空間變得有限，應結合助企紓困、經濟結構調整和稅制完善方向，加強減稅降費政策的針對性。

調整貨幣發(fā)行機制、增加國債持有，是我國未來拓展宏觀經濟政策空間的重要方向。首先，貨幣政策要逐步轉向以國債為基礎資產的貨幣創(chuàng)造機制，拓展財政政策空間。其次，將結構性貨幣政策建立在與財政合作的基礎之上。未來要加強財政政策與貨幣政策的協調配合，可以嘗試通過財政出資本金、貨幣當局加杠桿的形式，來增加結構性政策的規(guī)模。最后，可以仔細研究并嘗試進行美聯儲“主街貸款項目”之類的政策創(chuàng)新。此項目減小了中央銀行的風險暴露，提升了財政支持經濟的政策效果，也降低了商業(yè)銀行的融資成本。

結束語

在世界百年變局加速演進下，全球經濟社會進入相對動蕩階段，我國也將在較長時期內處于外部沖擊頻發(fā)期。這一時期的經濟發(fā)展環(huán)境會更加嚴苛，經濟增長中樞下移，居民和企業(yè)預期轉弱，貨幣政策有效性下降，財政政策空間不斷受到擠壓。

外部沖擊頻發(fā)導致不確定性上升，經濟韌性的重要性日益凸顯。經濟韌性不單是經濟體承受沖擊和從沖擊中恢復的能力，也是經濟體適應變化和不斷變革的能力。面對持續(xù)而強烈的外部沖擊，靈活而成功的經濟體會產生結構性的質變和演化，以吸收和適應這些沖擊。無論在事前還是事后，政府及其政策都是保持經濟韌性的關鍵所在。

在“新三期疊加”的復雜局面下，我國宏觀調控面臨新的挑戰(zhàn)。在貨幣政策有效性下降之際，通過積極財政政策扭轉預期是當務之急；在財政政策空間不斷受到擠壓之際，要通過改革和政策創(chuàng)新來進一步拓展政策空間；財政政策和貨幣政策的有效協調、配合，是外部沖擊頻發(fā)期我國宏觀調控的關鍵。

中國經濟體量大、潛力足、韌性強，經濟發(fā)展的有利條件很多。尤其重要的是，面對外部沖擊頻發(fā)，我國政府不但在政策實踐上能夠靈活應對，而且能夠積極推動戰(zhàn)略和理論層面的適應和變革。欲破解借由全球化實現經濟現代化的困難，核心要義在于以我為主，因時而動。從這個意義上講，我國經濟長期向好的發(fā)展局面不會改變。