敬 紅，陳乾坤，王軍霞，王偉民，劉通浩

中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012

生態(tài)環(huán)境保護(hù)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，污染源排放管控是環(huán)境質(zhì)量改善的根本。水、氣、土環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終都需要將污染物排放控制要求落實(shí)到污染源管控上，而管控措施的落實(shí)效果有賴于及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確的污染源監(jiān)測支撐，尤其是隨著污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)逐步向縱深發(fā)展，污染源面臨著持續(xù)常態(tài)化精準(zhǔn)管控需求。根據(jù)第二次全國污染源普查結(jié)果，2017年固定污染源二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、顆粒物排放占比分別約為76.0%、36.2%、75.4%[1]，固定污染源是污染源的重要組成部分，做好固定污染源的排放監(jiān)管對于環(huán)境質(zhì)量改善具有重要意義。固定污染源監(jiān)測是支撐固定污染源排放監(jiān)管的重要舉措和手段。黨的十八大以來，特別是“十二五”中后期及“十三五”以來，隨著多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)章的出臺(tái)和實(shí)施，以及多項(xiàng)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳重要改革性制度文件的實(shí)施，固定污染源監(jiān)測取得積極進(jìn)展。但是，隨著改革實(shí)施和有關(guān)制度的推進(jìn)，固定污染源監(jiān)測在支撐改革落地和制度實(shí)施等方面也暴露出一些新的突出問題。本文對固定污染源監(jiān)測的主要成效、當(dāng)前存在的主要問題進(jìn)行深入分析，基于此提出“十四五”固定污染源監(jiān)測發(fā)展建議，以期為學(xué)者和管理部門提供借鑒。

1 主要成效

1.1 構(gòu)建了符合現(xiàn)代環(huán)境治理體系要求的污染源監(jiān)測管理體系

2013年，以服務(wù)總量減排為目的，針對國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》(環(huán)發(fā)〔2013〕81號(hào))，提出企業(yè)履責(zé)、政府監(jiān)督、公眾參與的污染源監(jiān)測管理體系框架[2]，初步建立體現(xiàn)社會(huì)共治原則的污染源監(jiān)測體系。但是，當(dāng)時(shí)污染源監(jiān)測體系上位法支撐尚有不足?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律和國家層面的管理文件從不同角度明確和強(qiáng)化了污染源監(jiān)測體系。

1)2014—2020年6部法律均明確要求重點(diǎn)排污單位開展自行監(jiān)測，強(qiáng)化了企業(yè)主體責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》對排污單位自行監(jiān)測責(zé)任、自動(dòng)監(jiān)測要求、監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用、信息公開責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定。

2)2015—2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的3項(xiàng)重要改革文件，強(qiáng)化了監(jiān)測、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)要求以及監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量管理責(zé)任?！渡鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》[3-5]等文件分別對污染源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系、污染源監(jiān)測管理體制、污染源監(jiān)測質(zhì)量責(zé)任體系進(jìn)行了明確和強(qiáng)化。

3)2016年以來，排污許可制度的實(shí)施對排污單位自行監(jiān)測及信息公開、公眾監(jiān)督提出了新要求。在2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的基礎(chǔ)上，《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法(試行)》《排污許可管理?xiàng)l例》逐步細(xì)化和完善了排污許可制度。以落實(shí)企事業(yè)單位環(huán)境保護(hù)責(zé)任為重要內(nèi)容的排污許可制度夯實(shí)了排污單位有關(guān)自行監(jiān)測和信息公開的基礎(chǔ)。

1.2 豐富完善了固定污染源監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系

排放標(biāo)準(zhǔn)配套方法標(biāo)準(zhǔn)日益齊全。截至2020年底，發(fā)布實(shí)施的65個(gè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中，189項(xiàng)污染控制因子的配套分析方法僅缺9項(xiàng)；55個(gè)固定污染源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中，45項(xiàng)無組織污染控制因子的配套標(biāo)準(zhǔn)方法僅缺少瀝青煙、石棉塵2項(xiàng)。118項(xiàng)有組織污染控制因子的配套標(biāo)準(zhǔn)方法缺少37項(xiàng)，集中在近年提出的揮發(fā)性有機(jī)物控制指標(biāo)方面。

支撐執(zhí)法監(jiān)測的便攜、自動(dòng)監(jiān)測技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn)取得較大進(jìn)展(見表1)。國家目前已發(fā)布有效便攜監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)11項(xiàng)，其中7項(xiàng)方法標(biāo)準(zhǔn)為“十三五”期間完成制修訂?，F(xiàn)行有效的5項(xiàng)自動(dòng)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，均為“十三五”期間完成修訂。另外，“十三五”期間還新立項(xiàng)在研便攜式監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)5項(xiàng)，自動(dòng)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范2項(xiàng)。

表1 現(xiàn)行有效的便攜和自動(dòng)監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Standards in force for portable and automated monitoring methods

初步建成了排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南體系。根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分布、各行業(yè)污染物排放情況以及排污許可制度實(shí)施情況，共設(shè)計(jì)排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南45項(xiàng)[6]，包括《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》、39個(gè)行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)指南、4個(gè)通用工序自行監(jiān)測技術(shù)指南和《工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測技術(shù)指南(試行)》。截至2020年底，已發(fā)布26項(xiàng)，5項(xiàng)已完成公開征求意見，14項(xiàng)在研。45項(xiàng)自行監(jiān)測技術(shù)指南支撐核發(fā)排污許可33.77萬家，支撐固定源排污許可全覆蓋。

1.3 推動(dòng)了排污單位自行監(jiān)測的開展和規(guī)范性

2014—2020年，為支撐國家對排污單位自行監(jiān)測完成率和公開率(即“兩率”)的考核，國家持續(xù)組織聯(lián)網(wǎng)檢查，即通過訪問排污單位自行信息公布平臺(tái)網(wǎng)址檢查排污單位是否按要求完成自行監(jiān)測工作，并如實(shí)公開監(jiān)測結(jié)果，重點(diǎn)檢查監(jiān)測方案的合理性、監(jiān)測信息公開的真實(shí)性和監(jiān)測結(jié)果公開的及時(shí)性。在“兩率”聯(lián)網(wǎng)檢查推動(dòng)下，排污單位自行監(jiān)測從無到有逐步開展，并不斷完善。

2018年起，國家連續(xù)3年組織對重點(diǎn)區(qū)域排污單位自行監(jiān)測質(zhì)量進(jìn)行抽查、抽測和比對監(jiān)測。主要針對已核發(fā)排污許可證的排污單位，從是否開展自行監(jiān)測、監(jiān)測方案是否完善、是否依監(jiān)測方案開展監(jiān)測、監(jiān)測單位或人員的資質(zhì)能力、自動(dòng)監(jiān)測的規(guī)范性等方面進(jìn)行檢查，這推進(jìn)了排污單位自行監(jiān)測規(guī)范化，在提高企業(yè)自行監(jiān)測主體責(zé)任和落實(shí)屬地生態(tài)環(huán)境管理部門監(jiān)管責(zé)任方面起到了有效推動(dòng)作用。2020年，以建立常態(tài)化監(jiān)督管理為目的，生態(tài)環(huán)境部首次組織全國七大流域(海域)局、31個(gè)省份330個(gè)地級市，對10%的核發(fā)排污許可證企業(yè)(近1.5萬家)開展自行監(jiān)測幫扶指導(dǎo)，全面調(diào)動(dòng)全國力量，提升污染源自行監(jiān)測質(zhì)量，支撐排污許可證后監(jiān)管。隨著各級自行監(jiān)測幫扶指導(dǎo)的全面開展，排污單位自行監(jiān)測活動(dòng)規(guī)范性日益提升。

1.4 推進(jìn)了監(jiān)測執(zhí)法聯(lián)動(dòng)實(shí)施

各級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境部門污染源監(jiān)管、排污許可制度的實(shí)施和環(huán)境執(zhí)法需求開展污染源執(zhí)法監(jiān)測活動(dòng)。

從地方來看，上海[7-8]、陜西[9]等各地也在積極開展測管協(xié)同探索，不斷優(yōu)化機(jī)制，提高測管協(xié)同實(shí)施效果。

1.5 建成了全國污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)管理與共享系統(tǒng)

2017年，環(huán)境保護(hù)部建成“全國污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)管理與共享系統(tǒng)”，服務(wù)2萬余家國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)測信息管理，功能包含排污單位自行監(jiān)測模塊、各地監(jiān)督性監(jiān)測模塊和其他輔助功能模塊。在最初設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，隨著排污許可制度的實(shí)施，自行監(jiān)測服務(wù)對象擴(kuò)展為排污許可證發(fā)證企業(yè)，監(jiān)督性監(jiān)測增加了入河排污口監(jiān)測、VOCs監(jiān)測等模塊。截至2020年底，“全國污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)管理與共享系統(tǒng)”已承接10萬家排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)填報(bào)，實(shí)現(xiàn)全國各類執(zhí)法監(jiān)測、入河排污口等監(jiān)測數(shù)據(jù)填報(bào)和應(yīng)用，同時(shí)可與全國排污許可平臺(tái)、全國固定污染源統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)、各省份污染源監(jiān)測平臺(tái)進(jìn)行信息交換，還具有異常數(shù)據(jù)錄入自動(dòng)校驗(yàn)功能。

2 形勢與問題

2.1 形勢與要求

2016年以來，我國持續(xù)推進(jìn)以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系完善[10]。2021年3月1日《排污許可管理?xiàng)l例》正式實(shí)施[11]?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境主管部門依法通過現(xiàn)場監(jiān)測、排污單位污染物排放自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備、全國排污許可證管理信息平臺(tái)獲得的排污單位污染物排放數(shù)據(jù)，可以作為判定污染物排放濃度是否超過許可排放濃度的證據(jù)。排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的，以生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法依據(jù)?！边@對自行監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的應(yīng)用場景、定位、關(guān)系做了明確規(guī)定，污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量成為科學(xué)、精準(zhǔn)、依法治污的關(guān)鍵，亟待制定具體管理辦法承接落實(shí)上位法的規(guī)定，規(guī)范自行監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測行為。

“十三五”期間，各地按照《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的要求，推進(jìn)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法“垂改”工作，時(shí)至今日，已基本全面完成此項(xiàng)改革。“垂改”完成后，污染源監(jiān)測和監(jiān)管重心下移?？h級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，壓實(shí)排污者污染治理主體責(zé)任[12]。人、財(cái)、物調(diào)整到位后，如何在具體實(shí)施環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)污染源監(jiān)測與執(zhí)法有效聯(lián)動(dòng)、快速響應(yīng)，成為亟待解決的問題。

黨中央提出的O3和PM2.5防控協(xié)同、“減污降碳”協(xié)同，是我國 “十四五”乃至較長一段時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)。特別是碳達(dá)峰、碳中和愿景目標(biāo)的提出，意味著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式面臨重大變革。二氧化碳等溫室氣體排放與常規(guī)污染物排放具有同根、同源、同過程的特點(diǎn)，降碳與減污之間可以產(chǎn)生很好的協(xié)同效應(yīng)[13]。實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)，降碳擺在更加突出優(yōu)先的位置，獲得準(zhǔn)確的固定污染源溫室氣體排放量是“減污降碳”的關(guān)鍵支撐。溫室氣體排放量化方法主要有基于核算的方法和基于監(jiān)測的方法[14]?！渡鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃綱要(2020—2035年)》提出遵循“核算為主、監(jiān)測為輔”的原則，探索建立重點(diǎn)排放單位溫室氣體排放源監(jiān)測的管理體系和技術(shù)體系。面對新形勢、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)，需要加強(qiáng)溫室氣體國家監(jiān)測體系頂層設(shè)計(jì)，加快補(bǔ)齊能力短板，做好溫室氣體監(jiān)測技術(shù)儲(chǔ)備，構(gòu)建碳排放監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，用數(shù)據(jù)說話，有效支撐應(yīng)對氣候變化工作。另外，隨著我國制造業(yè)持續(xù)發(fā)展以及公眾對環(huán)境健康的需求日益提升，新污染物成為我國面臨的突出民生問題，將對固定污染源監(jiān)測提出強(qiáng)烈支撐需求。

2.2 存在問題

2.2.1 固定污染源監(jiān)測專項(xiàng)制度缺失

2014—2020年出臺(tái)的6部重要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律均明確要求重點(diǎn)排污單位開展自行監(jiān)測。但由于發(fā)布時(shí)間有先后，不同法律規(guī)定提出的要求并非完全匹配協(xié)調(diào)?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》中關(guān)于污染源監(jiān)測的要求還不夠具體。

當(dāng)前，我國污染源監(jiān)測管理主要依據(jù)環(huán)發(fā)〔2013〕81號(hào)，該管理辦法中已有多項(xiàng)內(nèi)容與目前形勢不符：①污染源監(jiān)測管理重點(diǎn)由國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楹税l(fā)排污許可證排污單位，環(huán)發(fā)〔2013〕81號(hào)文的監(jiān)管對象與當(dāng)前不相適應(yīng)；②排污單位自行監(jiān)測方案及信息公開要求以排污許可證為載體進(jìn)行明確，環(huán)發(fā)〔2013〕81號(hào)文中有關(guān)內(nèi)容已與當(dāng)前形勢不相吻合；③污染源監(jiān)督性監(jiān)測向執(zhí)法監(jiān)測轉(zhuǎn)型，突出測管協(xié)同，環(huán)發(fā)〔2013〕81號(hào)文整體思路已與當(dāng)前總體思路不符；④走航、遙感、現(xiàn)場快速智能監(jiān)測方法，物聯(lián)網(wǎng)、信息化、區(qū)塊鏈智慧質(zhì)控等高新技術(shù)、先進(jìn)裝備與系統(tǒng)快速發(fā)展，污染源監(jiān)測已不再僅是傳統(tǒng)意義的“現(xiàn)場采樣+實(shí)驗(yàn)室分析”，新技術(shù)在污染源監(jiān)測中的定位和有效性、規(guī)范性有待明確。因此，需要制定固定污染源監(jiān)測具體管理文件，對固定污染源監(jiān)測要求予以細(xì)化明確。

2.2.2 排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管難度大

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部對1 531家排污單位自行監(jiān)測評估結(jié)果，不規(guī)范的排污單位601家，比例為39.3%，問題主要為自行監(jiān)測方案不符合排污許可的要求，自行監(jiān)測活動(dòng)不符合質(zhì)量控制要求，監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果不符合信息公開要求；國家監(jiān)測結(jié)果超標(biāo)的171家企業(yè)的自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，卻鮮有超標(biāo)，一定程度上反映出排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的現(xiàn)狀。

自行監(jiān)測是排污許可制度的重要內(nèi)容，在排污許可工作有效推進(jìn)的同時(shí)，暴露出排污單位主體責(zé)任未壓實(shí)和有關(guān)部門質(zhì)量監(jiān)管難度大的問題。一方面，近兩年排污許可證集中核發(fā)，新增大量需開展自行監(jiān)測并信息公開的排污單位。截至2020年底，全國共對33.77萬家排污單位核發(fā)排污許可證，納入監(jiān)管的廢氣排放口300.11萬個(gè)，廢水排放口288.62萬個(gè)。排污許可制度框架下產(chǎn)生數(shù)量龐大的監(jiān)測數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理涉及生態(tài)環(huán)境、質(zhì)量監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會(huì)多方，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部也需要監(jiān)測、執(zhí)法及其他職能部門共同參與，監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管難度很大。另一方面，大量排污單位對自行監(jiān)測政策不了解、認(rèn)識(shí)不到位，存在通過委托工作轉(zhuǎn)嫁主體責(zé)任的想法。企業(yè)自行監(jiān)測方案、執(zhí)行報(bào)告等制訂依賴第三方咨詢機(jī)構(gòu)和環(huán)保管家，監(jiān)測開展依賴社會(huì)化機(jī)構(gòu)，存在“一委了之”想法，檢查問詢時(shí)對相關(guān)情況很不熟悉，出現(xiàn)問題全推到社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)身上，自行監(jiān)測數(shù)據(jù)真準(zhǔn)全的主體責(zé)任處于失控狀態(tài)?！渡鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》(征求意見稿)中提出生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理制度，開展日常監(jiān)督檢查。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)約數(shù)萬家，從業(yè)人員24萬，開展日常監(jiān)督檢查的要求對生態(tài)環(huán)境主管部門提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[15-17]。

2.2.3 基層執(zhí)法監(jiān)測新要求與低能力矛盾突出

隨著環(huán)境執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，對污染源監(jiān)測技術(shù)提出“便捷、智能、精細(xì)”的發(fā)展高要求。就基層監(jiān)測能力來說，隨著環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法“垂改”工作的實(shí)施，環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，執(zhí)法監(jiān)測活動(dòng)由區(qū)縣級監(jiān)測站承擔(dān)。但是長期以來，基層監(jiān)測站人員素質(zhì)薄弱、專業(yè)化程度不夠、儀器裝備不足等問題一直存在，難以有效支撐屬地環(huán)境執(zhí)法。

就監(jiān)測技術(shù)來說，盡管支撐污染源執(zhí)法的現(xiàn)場快速監(jiān)測技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和標(biāo)準(zhǔn)化已取得一定成效，但與“精準(zhǔn)監(jiān)測、科學(xué)監(jiān)測、依法監(jiān)測”的執(zhí)法監(jiān)測要求相比，還存在明顯差距。一方面，現(xiàn)場快速監(jiān)測技術(shù)體系尚不完備，主要表現(xiàn)為污染物指標(biāo)覆蓋不全、新技術(shù)實(shí)踐應(yīng)用不足、適用性評估機(jī)制不健全。另一方面，現(xiàn)場監(jiān)測質(zhì)控信息化水平偏低，監(jiān)測設(shè)備物聯(lián)化程度不高，原始記錄電子化程度低，影響監(jiān)測全過程的溯源和質(zhì)控。

2.2.4 支撐“減污降碳”協(xié)同的監(jiān)測體系有待系統(tǒng)設(shè)計(jì)

目前，污染源監(jiān)測支撐“減污降碳”協(xié)同增效實(shí)現(xiàn)的具體途徑、重點(diǎn)任務(wù)還處于探索階段，尚不明確。污染源監(jiān)測在碳減排數(shù)據(jù)核算體系中的作用需要進(jìn)一步明晰。監(jiān)測方法與核算方法計(jì)算的結(jié)果是否有可比性，傳統(tǒng)的污染物監(jiān)測的相關(guān)參數(shù)能否直接用于量化溫室氣體排放，監(jiān)測方法確定的排放量與核算方法確定的歷史排放量之間如何銜接，監(jiān)測報(bào)告與核查機(jī)制如何建立等問題有待進(jìn)一步探討[14,18-19]。減污降碳監(jiān)測體系還需要根據(jù)相關(guān)研究成果、試點(diǎn)監(jiān)測活動(dòng)開展情況進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，形成配套技術(shù)體系。

2.2.5 O3和PM2.5協(xié)同及新污染物防控的監(jiān)測能力和監(jiān)測技術(shù)支撐較薄弱

O3和PM2.5協(xié)同防控對固定污染源監(jiān)測的支撐需求是多維的，包括：①常規(guī)污染物監(jiān)測的快速性，如固定污染源排氣中顆粒物的測定方法為實(shí)驗(yàn)室分析法，耗時(shí)較長，缺少現(xiàn)場監(jiān)測的快速方法；②常規(guī)污染物治理過程中次生污染的靈敏性，如NOx和SO2治理過程中引起的NH3、SO3排放的監(jiān)測分析方法空白需要填補(bǔ)；③綜合性、復(fù)雜性因子監(jiān)測的規(guī)范性，如排放標(biāo)準(zhǔn)中提出的總揮發(fā)性有機(jī)物(TVOC)的監(jiān)測，如何規(guī)范實(shí)施還有待進(jìn)一步研究。與O3和PM2.5協(xié)同防控相類似，新污染物防控也存在目標(biāo)物質(zhì)多、不確定性大、分析測試難度大等問題。需要及時(shí)制定監(jiān)測分析方法標(biāo)準(zhǔn)，提升各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)技術(shù)能力，優(yōu)化監(jiān)測業(yè)務(wù)安排，以快速、準(zhǔn)確獲得我國新污染物的排放水平。目前，固定污染源監(jiān)測在支撐O3和PM2.5協(xié)同及新污染物防控上，距離“監(jiān)測先行、監(jiān)測靈敏、監(jiān)測準(zhǔn)確”的目標(biāo)要求還有非常大的差距，監(jiān)測技術(shù)和各級監(jiān)測能力均還較為薄弱。

3 “十四五”發(fā)展建議

3.1 完善污染源監(jiān)測管理制度體系

自出臺(tái)至今，環(huán)發(fā)〔2013〕81號(hào)文發(fā)揮了重要作用，但是隨著體制機(jī)制、管理制度、技術(shù)體系的變化，其已不適應(yīng)污染源監(jiān)測的新要求。因此，需要研究制定《固定污染源監(jiān)測管理辦法》替代環(huán)發(fā)〔2013〕81號(hào)文，承接《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》，銜接《排污許可管理?xiàng)l例》，滿足環(huán)境執(zhí)法對自行監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測的新要求。從位階上來說，以生態(tài)環(huán)境部令及部門規(guī)章的形式發(fā)布更為合適。

《固定污染源監(jiān)測管理辦法》的主要定位為落實(shí)現(xiàn)有法律法規(guī)等上位法對于污染源監(jiān)測管理的有關(guān)要求，在新形勢下與排污許可核心制度相融合，明確污染源監(jiān)測管理需要著重解決的5個(gè)關(guān)鍵問題：①進(jìn)一步規(guī)范排污單位自行監(jiān)測活動(dòng)開展，明確排污單位實(shí)施自行監(jiān)測活動(dòng)應(yīng)滿足的具體條件、監(jiān)測活動(dòng)開展過程中應(yīng)滿足的規(guī)范性要求、自行監(jiān)測質(zhì)量控制要求及實(shí)施要求等；②進(jìn)一步明確執(zhí)法監(jiān)測定義與邊界，理清監(jiān)測與監(jiān)管、執(zhí)法的關(guān)系，確定國家、省、市、縣四級的職責(zé)分工，對執(zhí)法監(jiān)測的職能任務(wù)、運(yùn)行管理、質(zhì)量監(jiān)管、數(shù)據(jù)法律效力、信息公開共享等做出界定和規(guī)范；③合理確定社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)與排污單位、政府部門在固定污染源監(jiān)測活動(dòng)中的責(zé)任，促進(jìn)各方合理高效銜接；④適度前瞻規(guī)范新技術(shù)在固定污染源監(jiān)測中的應(yīng)用條件和范疇，將走航、現(xiàn)場快速監(jiān)測技術(shù)設(shè)備、現(xiàn)場監(jiān)測全程質(zhì)控智能化等的應(yīng)用通過制度化予以明確使用要求，以支撐執(zhí)法監(jiān)測活動(dòng)更好發(fā)揮效能；⑤合理賦予固定污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用地位，分層次提出固定污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的應(yīng)用條件與應(yīng)用范疇，避免“一刀切”的不予應(yīng)用和過度應(yīng)用，提升固定污染源監(jiān)測的生命力。

3.2 完善污染源監(jiān)測技術(shù)體系和質(zhì)控體系

完善污染源監(jiān)測技術(shù)體系可以從以下3個(gè)方面著手：①自行監(jiān)測方面。與排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范行業(yè)覆蓋相匹配，完善自行監(jiān)測指南體系，適時(shí)發(fā)布新指南；對于正在編制的指南，在持續(xù)推進(jìn)相關(guān)工作時(shí)重點(diǎn)解決排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中不夠科學(xué)合理的要求；對于已經(jīng)發(fā)布的指南，開展執(zhí)行情況評估，適時(shí)修訂，更好地指導(dǎo)企業(yè)自行監(jiān)測活動(dòng)。②執(zhí)法監(jiān)測方面。持續(xù)推進(jìn)以執(zhí)法監(jiān)測需求為導(dǎo)向的快速、便攜、智能監(jiān)測儀器研發(fā)和方法的標(biāo)準(zhǔn)化。在系統(tǒng)梳理執(zhí)法需求和技術(shù)成熟度的基礎(chǔ)上，制定便攜儀器方法標(biāo)準(zhǔn)制修訂規(guī)劃，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，形成產(chǎn)學(xué)研一體化，協(xié)同推進(jìn)原理突破、技術(shù)研發(fā)、操作標(biāo)準(zhǔn)化。科研院所主攻新理論、新方法研發(fā)，儀器公司主攻儀器設(shè)備研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用；監(jiān)測機(jī)構(gòu)主攻監(jiān)測方法和儀器設(shè)備的統(tǒng)一化和規(guī)范化，推動(dòng)方法的標(biāo)準(zhǔn)化。另外，還要建立現(xiàn)場快速監(jiān)測技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)評估機(jī)制，及時(shí)推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的修訂、廢止工作。③基礎(chǔ)技術(shù)方面。以開展火電、鋼鐵等行業(yè)溫室氣體排放評估試點(diǎn)監(jiān)測為基礎(chǔ)，夯實(shí)溫室氣體監(jiān)測技術(shù)基礎(chǔ)，尤其是污染物與溫室氣體協(xié)同性監(jiān)測技術(shù)和設(shè)備研發(fā)。推進(jìn)工業(yè)園區(qū)和重點(diǎn)污染源VOCs監(jiān)測[20-21]。加強(qiáng)新污染物監(jiān)測分析方法研究，推動(dòng)新污染源監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制完善。定期評估修訂部分污染源監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，推動(dòng)監(jiān)測技術(shù)迭代優(yōu)化。

完善污染源監(jiān)測質(zhì)控體系，一方面持續(xù)推動(dòng)基于儀器物聯(lián)化的質(zhì)控體系建立，開展現(xiàn)場快速監(jiān)測設(shè)備的物聯(lián)化改造研究，提高現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)測質(zhì)控水平，實(shí)現(xiàn)測量值、測量狀態(tài)、測量過程、預(yù)報(bào)預(yù)警等多種信息的同時(shí)提供，質(zhì)控全流程信息化，將傳統(tǒng)監(jiān)測設(shè)備向監(jiān)測數(shù)據(jù)源轉(zhuǎn)變；另一方面落實(shí)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》關(guān)于生態(tài)環(huán)境部門對監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，并與固定污染源監(jiān)測檢查相銜接和結(jié)合，在具體手段上可以利用排污單位的監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)測報(bào)告，通過動(dòng)態(tài)化的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)問題線索，采用信息化技術(shù)手段對社會(huì)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)開展非接觸式檢查。

3.3 優(yōu)化污染源監(jiān)測業(yè)務(wù)體系

從執(zhí)法監(jiān)測活動(dòng)開展、排污單位自行監(jiān)測幫扶指導(dǎo)、污染源監(jiān)測信息系統(tǒng)建設(shè)及應(yīng)用3個(gè)方面優(yōu)化污染源監(jiān)測業(yè)務(wù)體系。

第一，提升執(zhí)法監(jiān)測實(shí)效性，即各級機(jī)構(gòu)監(jiān)測能力能夠滿足執(zhí)法需求，切實(shí)能夠發(fā)揮對執(zhí)法的支撐作用。①推動(dòng)地方開展污染源“采測分離、綜合設(shè)站”試點(diǎn)。區(qū)縣監(jiān)測站以建立采樣能力和便攜、智能化現(xiàn)場監(jiān)測能力為主，以市為單位整合資源、分片設(shè)立分析測試能力較強(qiáng)的實(shí)驗(yàn)中心，拓展設(shè)立移動(dòng)實(shí)驗(yàn)室，集中承擔(dān)周邊區(qū)域的分析測試任務(wù)。②推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)測模式優(yōu)化?！按垢摹焙?，按照“國家指導(dǎo)、省級統(tǒng)籌、市縣承擔(dān)” 確定各級污染源監(jiān)測職能，在部分地區(qū)市縣級 “局隊(duì)站合一”試點(diǎn)基礎(chǔ)上，推廣經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)解決普遍關(guān)注的技術(shù)人員轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員或者參公人員過程中技術(shù)職稱和職務(wù)晉升間的平衡的問題，最大限度激發(fā)基層監(jiān)測人員的動(dòng)力，避免優(yōu)秀人才流失造成的基層執(zhí)法監(jiān)測力量根基坍塌問題。

第二，提高排污單位自行監(jiān)測幫扶有效性，即通過持續(xù)、針對性的幫扶指導(dǎo)活動(dòng)，能夠推動(dòng)排污單位自行監(jiān)測的持續(xù)改善。國家聚焦重點(diǎn)問題、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)，以提升排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量為核心目的，落實(shí)“十四五”關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的總要求，進(jìn)一步加強(qiáng)跨區(qū)域的自行監(jiān)測質(zhì)量幫扶，推動(dòng)各地履行監(jiān)管職責(zé)。省、市、縣三級分別根據(jù)監(jiān)管職能分工，開展轄區(qū)內(nèi)排污單位自行監(jiān)測幫扶，市縣級在采取多種靈活幫扶方式的基礎(chǔ)上，做到幫扶指導(dǎo)全覆蓋。

第三，強(qiáng)化信息系統(tǒng)的應(yīng)用，即充分利用污染源監(jiān)測信息管理系統(tǒng)，在信息加工挖掘基礎(chǔ)上，助力污染源排放監(jiān)管、監(jiān)測、自行監(jiān)測幫扶，提高管理效率和針對性。在進(jìn)一步加強(qiáng)污染源監(jiān)測信息管理系統(tǒng)與排污許可管理平臺(tái)對接的基礎(chǔ)上，優(yōu)化污染源監(jiān)測信息系統(tǒng)服務(wù)各級管理的功能。各級生態(tài)環(huán)境部門可在對污染源排污許可證、自行監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測等各類信息綜合整理對比的基礎(chǔ)上，用于支撐執(zhí)法、監(jiān)測、數(shù)據(jù)打假等靶向目標(biāo)選擇，提高效率。

4 結(jié)語

污染源排放監(jiān)管是環(huán)境質(zhì)量改善的基礎(chǔ)，污染源監(jiān)測是排放監(jiān)管的重要支撐。在黨中央、國務(wù)院的大力推動(dòng)下，固定污染源監(jiān)測取得了積極進(jìn)展，為排污許可制度實(shí)施，污染防治攻堅(jiān)提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。然而，隨著污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的持續(xù)推進(jìn)，固定污染源的監(jiān)管日益精細(xì)化，同時(shí)隨著碳達(dá)峰、碳中和的提出，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨重大改革挑戰(zhàn)，固定污染源監(jiān)測也面臨著新的形勢要求。為了適應(yīng)新形勢下固定污染源監(jiān)測監(jiān)管需要，應(yīng)以制訂《固定污染源監(jiān)測管理辦法》為制度建設(shè)重點(diǎn)，以快速、便捷、智能化的污染源監(jiān)測技術(shù)體系和質(zhì)控體系建設(shè)為技術(shù)發(fā)展重點(diǎn)，以強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)測和規(guī)范排污單位自行監(jiān)測幫扶指導(dǎo)為業(yè)務(wù)發(fā)展重點(diǎn)，繼續(xù)全方位推動(dòng)污染源監(jiān)測體系再上新臺(tái)階，為生態(tài)文明建設(shè)奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。