劉曉城

(江西省上饒市玉山縣自然資源局,江西 上饒 334700)

1 自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系及協(xié)調(diào)融合的必要性

1.1 自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系

新時(shí)期所開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃工作與以往是不同的，除了要保證人類生活空間、推動(dòng)城市化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用以外，還要對(duì)所規(guī)劃區(qū)域的所有自然資源進(jìn)行有效管理與優(yōu)化配置，也就是說(shuō)，國(guó)土空間規(guī)劃工作對(duì)自然資源資產(chǎn)管理工作有著重要的促進(jìn)作用，能夠提升不同資源的資產(chǎn)價(jià)值。當(dāng)前全國(guó)正在推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃剛要編制和“三區(qū)三線”劃定的試點(diǎn)工作，要求必須堅(jiān)持以三調(diào)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持底線、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持節(jié)約集約，緊湊發(fā)展，因地制宜，基于自然地理格局、城市發(fā)展規(guī)律規(guī)劃，全面落實(shí)生態(tài)紅線和耕地保護(hù)任務(wù)。“三區(qū)三線”是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型空間所對(duì)應(yīng)的區(qū)域，以及分別對(duì)應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)紅線三條控制線，其中“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控，它是國(guó)土空間用途管制的重要內(nèi)容，也是國(guó)土空間用途管制的核心框架。而通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃，可以對(duì)其進(jìn)行分類，根據(jù)對(duì)應(yīng)用途來(lái)使用和管理，從而使資源數(shù)量保持穩(wěn)定，具體來(lái)講，可以對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的自然要素進(jìn)行分析，及時(shí)調(diào)整不合理管理方式，然后基于可持續(xù)發(fā)展理念實(shí)施資產(chǎn)管理(見(jiàn)圖1～2)，以便減少人類活動(dòng)對(duì)自然資源的影響[1]。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃(1)

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃(2)

首先，在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，要保證生態(tài)系統(tǒng)的完好性，將損失和破壞降至最低。這就需要對(duì)不同空間的用途進(jìn)行合理管制，并限制相應(yīng)的開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)，避免生態(tài)空間受到侵占或者破壞，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理和修復(fù)，保證為多樣化生物提供安身之所，使生態(tài)空間得以存續(xù)。與此同時(shí)，在進(jìn)行自然資源資產(chǎn)管理時(shí)，要關(guān)注特定空間內(nèi)自然要素的利用價(jià)值，同時(shí)思考資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)以及修復(fù)需要花費(fèi)的成本，堅(jiān)持資源保值與升值理念，以不同指標(biāo)對(duì)相關(guān)工作的成果進(jìn)行量化[2]。其次，在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，還應(yīng)關(guān)注區(qū)域內(nèi)的耕地和農(nóng)田，在保證數(shù)量合理的同時(shí)，對(duì)其實(shí)行必要的保護(hù)，使之發(fā)揮作用，為生態(tài)、民生帶來(lái)更多利益，同時(shí)要堅(jiān)持推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)，結(jié)合區(qū)域情況發(fā)展特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，使得自然資源得到合理利用。最后，在推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃和自然資源資產(chǎn)管理工作的過(guò)程中，還要明確“控制線”，對(duì)處于重點(diǎn)區(qū)域、邊界地區(qū)的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行針對(duì)性管理，避免重復(fù)、交叉或者沖突，然后要結(jié)合新時(shí)期的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制，守住自然生態(tài)安全邊界，貫徹“以水四定”原則，以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，發(fā)揮生態(tài)空間和對(duì)城市擴(kuò)張的阻隔作用，從而使得各要素協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

1.2 將自然資源資產(chǎn)管理融入到國(guó)土空間規(guī)劃工作中的必要性

在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)，往往需要對(duì)所開(kāi)發(fā)地區(qū)內(nèi)蘊(yùn)含的自然資源進(jìn)行調(diào)研，自然資源資產(chǎn)豐富的地區(qū)往往有較大的開(kāi)發(fā)潛力，能夠促進(jìn)不同行業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。當(dāng)前，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)在國(guó)土空間規(guī)劃工作中對(duì)相關(guān)的自然資源實(shí)施精細(xì)化管理，即要求開(kāi)發(fā)部門明確規(guī)劃區(qū)內(nèi)的資源狀況，能夠根據(jù)現(xiàn)有的資源和未來(lái)的發(fā)展方向，制定出更加科學(xué)、合理的規(guī)劃方案，使得當(dāng)?shù)丶饶塬@得經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展，也能維持特有的生態(tài)系統(tǒng)，還要保證區(qū)域內(nèi)的所有自然資源得到最大化利用，即便用不上也應(yīng)具有保值和升值空間。為此，要想做好空間規(guī)劃工作，相關(guān)部門必須提前勘察相應(yīng)地區(qū)內(nèi)的自然資源，了解種類、數(shù)量、用途以及保存條件等，然后對(duì)各自然要素進(jìn)行協(xié)調(diào)，按照要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，同時(shí)要遵循保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，凸顯生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制，以便雙管齊下，促使相關(guān)工作順利開(kāi)展。

2 促進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)開(kāi)展的策略

2.1 重視宣傳教育，增強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃工作人員的專業(yè)性

在具體的工作中，國(guó)土規(guī)劃工作人員的專業(yè)素養(yǎng)會(huì)影響到后續(xù)工作的開(kāi)展效果，因此，相關(guān)部門必須重視前期的宣傳和教育，使之了解自然資源資產(chǎn)管理工作的重要性及其與國(guó)土空間規(guī)劃工作互相融合的必要性，然后結(jié)合實(shí)際，據(jù)此開(kāi)展相應(yīng)的規(guī)劃工作，避免造成資源浪費(fèi)或者生態(tài)破壞。為此，相關(guān)部門首先可以通過(guò)對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)和教育，使之了解相關(guān)的政策、法規(guī)，能夠在實(shí)際工作中按照規(guī)定辦事，也可以引導(dǎo)員工學(xué)習(xí)一些管理自然資源資產(chǎn)和規(guī)劃空間的新知識(shí)，不斷強(qiáng)化其專業(yè)素養(yǎng)，輔助其在規(guī)劃之前做出準(zhǔn)確判斷，繼而根據(jù)地區(qū)發(fā)展需求、自然資源管理需求設(shè)計(jì)出更加科學(xué)的規(guī)劃方案，同時(shí)融入更為和諧的規(guī)劃觀念，有利于提升工作質(zhì)量，推動(dòng)開(kāi)發(fā)地區(qū)的發(fā)展進(jìn)度。

2.2 樹(shù)立全局意識(shí)，充分考慮開(kāi)發(fā)格局

在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，必須要樹(shù)立全局意識(shí)，結(jié)合最新要求，按照“現(xiàn)狀+管理+增量+流量”的方法預(yù)測(cè)集中建設(shè)區(qū)規(guī)模，將重點(diǎn)放在所開(kāi)發(fā)空間的生態(tài)功能上，即保證規(guī)劃效果、開(kāi)發(fā)空間的日常用途以外，要關(guān)注其生態(tài)價(jià)值。目前，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間是三種基本的國(guó)土空間類型，在具體規(guī)劃和開(kāi)發(fā)時(shí)，要堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，關(guān)注地區(qū)內(nèi)的自然資源，對(duì)其進(jìn)行合理利用，同時(shí)不斷優(yōu)化開(kāi)發(fā)格局，使最終呈現(xiàn)的空間既可以滿足人民的生產(chǎn)和生活需要，又能夠起到維護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用，從而突出自然資源資產(chǎn)管理的成效以及現(xiàn)代國(guó)土空間規(guī)劃的價(jià)值。

2.3 統(tǒng)籌土地資源保護(hù)工作的安全與發(fā)展

在國(guó)土空間規(guī)劃工作中，保護(hù)土地資源是最基本的原則，而這也是加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理的重要舉措。具體來(lái)講，相關(guān)部門要關(guān)注開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的耕地，對(duì)其數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，然后結(jié)合規(guī)劃方案、生態(tài)發(fā)展需求制定相應(yīng)的保護(hù)制度，堅(jiān)持底線思維，確保糧食安全、生態(tài)安全與國(guó)土安全，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，按照永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的先后順序，將永久基本農(nóng)田作為最重要的剛性控制線優(yōu)先劃定，以“可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地總量不減少”為前提，落實(shí)到地塊、圖斑上，在此基礎(chǔ)上再合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，同時(shí)實(shí)現(xiàn)資源管理和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，并不斷強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃工作的科學(xué)性和有效性。

2.4 建立健全國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)

針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃工作，還應(yīng)建立健全相應(yīng)的工作體系，為自然資源的利用、保值、升值等創(chuàng)造有利條件，從而推動(dòng)該項(xiàng)工作更加順利地開(kāi)展。例如，國(guó)土空間規(guī)劃部門要以合理利用土地資源為根本目標(biāo)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)生態(tài)文明為基本任務(wù)，對(duì)規(guī)劃工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，確定對(duì)接對(duì)象，然后與相關(guān)部門隨時(shí)保持聯(lián)系，確保具體工作高效率開(kāi)展，同時(shí)要深入基層，與市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等機(jī)關(guān)協(xié)作，按照規(guī)劃的需求和要求下發(fā)對(duì)應(yīng)的指標(biāo)，促進(jìn)各層級(jí)分工合作，為規(guī)劃工作的全面展開(kāi)提供便利。具體到江西省內(nèi)，省級(jí)部門首先要明確國(guó)家對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)要求，明確具體的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后為市縣分發(fā)規(guī)劃任務(wù)，讓其結(jié)合實(shí)際開(kāi)展工作，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)進(jìn)行合理分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要立足現(xiàn)實(shí)，對(duì)相關(guān)的規(guī)劃工作進(jìn)行細(xì)化和分解，通過(guò)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，避免城市、集鎮(zhèn)建設(shè)的無(wú)序蔓延，同時(shí)考慮預(yù)留充足的彈性空間，還應(yīng)避免邊界圍合面積的大而無(wú)當(dāng)，應(yīng)當(dāng)延續(xù)“現(xiàn)狀+管理+增量+流量”方法，結(jié)合本地人口發(fā)展趨勢(shì)，合理預(yù)測(cè)集中建設(shè)區(qū)規(guī)模，在確保不影響整體的規(guī)劃進(jìn)度和質(zhì)量的前提下，通過(guò)層層覆蓋，使得該項(xiàng)工作更加有效地推進(jìn)[3]。

2.5 堅(jiān)持用途管制，保證自然資源合理利用

不同的空間有不同的用途，所以在具體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持管制機(jī)制，保證所有自然資源得到合理利用。例如，在規(guī)劃城鎮(zhèn)地區(qū)的空間時(shí)，可以按照混合用地的模式設(shè)定相應(yīng)區(qū)域的兼容性，而在邊界地區(qū)，可以預(yù)留空地，以應(yīng)對(duì)后期的發(fā)展需求。針對(duì)農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，則要對(duì)用途進(jìn)行合理管制，明確可以使用和限制使用的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要注重修復(fù)和保護(hù)農(nóng)田，若因建設(shè)需求要征用農(nóng)業(yè)用地，還需考慮可行性、是否會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成破壞以及是否會(huì)造成資源浪費(fèi)。對(duì)于生態(tài)空間，要實(shí)施分層管理，劃定“開(kāi)發(fā)禁區(qū)”，且明確要求禁區(qū)內(nèi)不允許開(kāi)展任何規(guī)劃和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，而禁區(qū)之外則需要按照生態(tài)保護(hù)的要求進(jìn)行針對(duì)性開(kāi)發(fā)，如森林、草地、沙地的開(kāi)發(fā)要有科學(xué)的計(jì)劃，且要能夠物盡其用。當(dāng)然，在實(shí)施用途管制時(shí)，要避免單一化，從更加多元的層面入手實(shí)施多維度管理，保證全面性、科學(xué)性，使得開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的自然資源得到最大化利用，同時(shí)不破壞原有的生態(tài)空間。這樣一來(lái)，自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃工作才能夠協(xié)調(diào)開(kāi)展，也有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，真正落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)[4]。

3 結(jié)束語(yǔ)

在新時(shí)期的發(fā)展背景下，自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃工作之間仍然需要相關(guān)部門深入研究，樹(shù)立全局意識(shí)、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以實(shí)事求是的原則化解矛盾，推動(dòng)相關(guān)工作有序開(kāi)展。與此同時(shí)，相關(guān)部門要在實(shí)踐探索中準(zhǔn)確把握自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系，并分別針對(duì)二者構(gòu)建合理的管理體系，確保后續(xù)的相關(guān)工作得到進(jìn)一步落實(shí)，同時(shí)不斷提升管理質(zhì)量，為社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)增添助益。

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