程中培

內容提要：本研究基于我國地級市面板數(shù)據，運用固定效應模型，借鑒目標群體社會建構理論，從低保人口類型比例角度拓展城市低保救助水平的影響因素。結果表明，城市低保救助水平受到當?shù)爻鞘械捅＞戎鷮ο笾胁煌愋腿后w比例的顯著影響，低保殘疾人和失業(yè)人員比例較高的城市，其低保保障標準和人均支出水平相應上升；但低保女性和未成年人比例的增長，與城市低保人均支出水平呈現(xiàn)顯著負相關。地方城市低保政策設計凸顯目標群體差異化救助邏輯、工作倫理和國家輔助性原則等特征。要針對重點人群適度提升社會救助水平，關注社會救助政策中的兒童和性別視角，建立低保保障標準和人均支出水平的增長聯(lián)動機制，扎實筑牢低收入人口共同富裕的“最后一道安全網”。

一、引 言

社會救助體系的延伸與收縮具有明顯的時段性特征，既取決于政府維護社會秩序和促進勞動力再生產的治理目標，也受到社會救助對象自身特征的影響（Piven and Cloward，1993）。在社會主義市場經濟轉型背景下，中國從20世紀90年代以來逐步建立的城市居民最低生活保障制度演進歷程呈現(xiàn)出“擴張—穩(wěn)定—收縮”的階段性趨勢。在城市低保政策全面實施初期（1993-2002年），全國保障人口從266萬人快速攀升至2065萬人，而該階段全國低保平均標準并無較大變化。此后近十年（2003-2011年）里，城市低保人口長期維持在2000萬人以上，“貧困”人口數(shù)量出現(xiàn)“粘滯”局面（劉萬里和吳要武，2016）。2012年以來，中央政府層面先后出臺改進和規(guī)范低保工作的一系列文件和行政法規(guī)，城市低保人口出現(xiàn)大幅回落，至2021年底城市低保人口已降至737.8萬人。①民政部：《2021年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，https：//images3.mca.gov.cn/www2017/file/202208/2021mzsyfztjgb.pdf。這一時期，盡管全國城市低保平均標準和低保人均支出水平總體略顯上升，但低保保障標準替代率和財政低保支出占比等相對指標呈持續(xù)走低態(tài)勢（彭宅文，2017），財政對社會救助投入強度有所下降（程杰，2021）。在近年來城市低保政策變遷的背景下，基于社會救助水平視角把握城市低保政策的特征，更系統(tǒng)地揭示城市低保救助支出水平的影響因素，無疑對于理解中國社會政策設計的邏輯具有重要意義。

以往社會救助水平影響因素的研究有兩種代表性解釋路徑。一是財政預算約束論。地方政府的財政收入水平、預算支出結構和地方經濟社會特征等因素對當?shù)毓簿戎Y源的供給具有重要影響，并導致地區(qū)間社會救助水平的差異（鄭新業(yè)和張莉，2009）。二是福利政治決定論。其核心命題是地方政府競爭假說，在假定移民成本較低前提下，貧困人口容易向救助水平較高的地區(qū)遷移，這將導致地方政府傾向于降低社會救助水平（Wildasin，1994）。鑒于我國戶籍制度，城市低保救助水平相關研究較多基于前者，集中探討地方財政、經濟特征等預算約束性因素對政府社會救助支出的影響。已有文獻基本形成地方政府財力與其社會救助支出存在正向作用的研究共識，在揭示影響低保救助水平的財政因素方面取得相當進展，但其局限是容易忽視財政因素之外的影響，這不僅難以充分解釋前述近年來部分城市低保救助水平相對下降和區(qū)域波動現(xiàn)象，而且缺少對地方政府社會救助支出決策內在機理的深入分析。

理解社會政策需要在特定歷史情境下展開政策目標及其實踐方式的考察。從社會政策國際經驗來看，政府社會支出的選擇不僅取決于經濟投入，也要兼顧政治和社會因素，形成符合國家治理目標的政策方案。具體而言，政府設計社會政策必須考慮其滿足的社會需求和相關目標群體的特征，從而決定政策目標、財政投入和實施方式。因此，探究我國城市低保救助支出水平的影響因素，有必要分析已有文獻中存在的財政、經濟因素決定論的視角，結合城市低保政策變遷背景拓寬研究思路，從而為理解中國社會政策設計提供借鑒。本研究以我國城市低保政策為中心，結合目標群體社會建構相關理論，在探討目標群體與城市低保政策設計的基礎上，為系統(tǒng)地揭示城市低保救助水平影響因素，提供中國社會救助資源供給的一種邏輯解釋。

二、文獻回顧

（一）社會救助水平的兩種傳統(tǒng)解釋路徑

“財政預算約束論”的基本思路是以政府作為社會福利項目的生產者，主要從經濟效率視角分析社會救助政策的動力，認為財政預算因素決定了政府福利供給的規(guī)模和形式。該理論的核心觀點認為政府在社會救助體系上的支出與其他形式公共支出相同，即不同類型政府支出的邊際收益應當相互平等并且與籌集公共資金的邊際成本相等（Grosh et al.，2008）。由于政府對社會安全網的財政投入難以產生直接的經濟效益，并且現(xiàn)金轉移支付項目可能給受益者帶來不利的激勵效應（Fiszbein et al.，2009），當政府實施緊縮性財政政策時，社會救助支出規(guī)模及給付水平在社會保障體系的削減中首當其沖（Nelson，2004）。財政預算約束構成制約政府社會救助支出的基礎性因素，這在發(fā)展中國家表現(xiàn)得尤為明顯（Barrientos，2013）。在社會救助項目的國際實踐中，盡管現(xiàn)代化工業(yè)國家的基本收入保障計劃均強調社會救助水平的適當性（Veit-Wilson，1998），但各國政府經濟發(fā)展水平特別是財政收支結構的不同，導致了國家之間貧困線和社會救助支出具有較大差異，甚至同一國家內部的地區(qū)之間也存在社會救助水平的分化（Gough et al.，1997）。

“福利政治決定論”則認為政府的社會救助政策深刻地內嵌于政治過程之中，并受到社會權力、文化價值等因素的影響。一方面，基于國家中心主義視角的研究認為，國家對于經濟形勢和社會需求的變化并非被動反應，而是作為具有“自主性”的行為主體在公共政策設計中發(fā)揮獨特作用（Skocpol and Amenta，1986）。例如，地方政府競爭論的研究思路是依據貧困人口的自由遷移假定，探討地方政府在社會救助政策上進行競爭式博弈的動機（Rom et al.，1998；Brueckner，2000；Fiva and Ratts?，2006），從而解釋地區(qū)之間社會福利的“逐底競賽”，即地方政府傾向于競相降低當?shù)厣鐣戎蕉乐雇鈦碡毨丝诹魅耄˙ailey and Rom，2010）。另一方面，基于社會中心主義視角的研究強調相關政策主體的權力資源互動對公共政策過程的影響，注重政治理論在公共政策分析中的運用（Mead and Beem，2006）。社會救助政策的制定不僅受到立法者、政策企業(yè)家和福利執(zhí)行官僚的影響（Hammond，2013），而且與受助對象的群體規(guī)模及其特征有關（Tweedie，1994）。例如，美國社會救助項目改革的經驗證明，地方政府能力、意識形態(tài)和道德文化塑造了救助項目設計的州際差異（Mead，2010；Reingold and Smith，2012）；基于南歐國家的比較經驗發(fā)現(xiàn)，社會救助潛在受益群體政治影響力和組織資源的不足，削弱了政府實施最低收入保障計劃的動力（Natili，2017）。

（二）目標群體與社會救助研究的新思路

目標群體社會建構是20世紀90年代以來公共政策研究領域新興的重要理論流派之一，該理論的代表性學者安妮·施耐德（Anne Schneider）和海倫·英格拉姆（Helen Ingram）旨在闡明目標群體社會建構與政策設計的關系，特別是政治影響力在這一關系中的作用。該理論基于建構主義視角，通過分析不同群體在政策變遷過程中的政治影響力和社會形象，根據目標群體政治影響力的大小和主流社會對其社會形象認知的差異，構建二維分析框架，將目標群體分為優(yōu)勢者、競爭者、依賴者、越軌者四種理想類型（Schneider and Ingram，1993）。目標群體分析框架的價值在于歸納出一個概念化政策設計框架的理解維度，并提供分析社會救助政策目標群體的類型學視角。美國社會福利政策改革的經驗表明，社會救助政策設計并非政府等公共部門單向度的資源輸送，而是內嵌于立法者和政策目標群體的權力關系及其社會建構之中。換言之，目標群體社會建構理論揭示目標群體的特征類型對社會救助政策設計具有影響，把政治、社會等非經濟因素納入政府公共救助支出的分析維度。從國家-社會關系的雙重視角，結合制度背景來考察目標群體社會建構與政策過程的關系是深化已有研究的方向（朱亞鵬和李斯旸，2017）。

基于上述類型學分析視角，公共政策對不同目標群體的需求回應和利益分配存在差異，優(yōu)勢者將獲得極大的利益和極少的負擔，競爭者將獲得隱形且較多的利益、明顯且較少的負擔，依賴者將獲得象征性的少量利益和隱形的大量負擔，越軌者將獲得有限甚至沒有利益并承擔極大的負擔（Schneider and Ingram，1993）。在廣義的社會福利領域，這一理論框架被應用于分析福利政策的目標群體——貧困人口，主要關注福利政策設計中兒童、殘疾人、移民、女性和單親父母等貧困人口作為依賴者的目標群體類型（Pierce et al.，2014）。Chanley和Alozie（2001）指出，美國公共援助項目的改革使得作為依賴者的貧困婦女面臨終身援助限制、工作要求和醫(yī)療福利限制等資格條款的增加，貧困群體從福利政策改革中得到的收益顯得“口惠而實不至”。Guetzkow（2010）通過比較美國國會在1964-1968年“偉大社會”時期和1981-1996年“新自由主義”時期的反貧困話語，強調政策制定者構建的目標群體形象對福利政策設計“慷慨”程度的重要影響。由目標群體社會建構類型導致的差異不僅反映在政策設計上，也體現(xiàn)于政策利益分配結果中。Garrow（2012）發(fā)現(xiàn)貧困社區(qū)的種族構成比例影響著政府資助當?shù)胤菭I利性公眾服務組織的意愿，當貧困社區(qū)非裔美國人超過一定比例后，美國政府向其提供資助的可能性將隨社區(qū)貧困率的升高而降低。

（三）低保政策中的目標群體

目標群體理論對社會救助政策研究具有較強的適用性。從已有研究來看，我國社會救助制度的目標群體是貧困人口，低保政策的目標對象在《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）中界定為“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，且符合當?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障”，這種以“收入-財產標準”瞄準方式為核心的政策設計深嵌于低保保障標準制定、家計調查和保障金計算等制度安排之中。①參見《社會救助暫行辦法》第十條至第十三條。楊立雄（2012）指出城鄉(xiāng)低保制度的建立標志著我國社會救助中以定性（身份、地位和收入）為主的人員甄別機制向以定量（收入和財產）為主的人員篩選機制轉變。隨著城鄉(xiāng)低保政策的全面實施，已有研究逐漸視低保人口為統(tǒng)一整體，注重抽象貧困群體中同質性的一面，但較少關注低保人口內部的群體類型差異。

從我國城鄉(xiāng)低保政策實踐來看，社會救助制度政策目標對象并非只存在單一的收入維度之分，目標群體身份類型的差異不僅存在于低保政策制定層面，而且也體現(xiàn)在低保政策實踐過程及結果中。一方面，城鄉(xiāng)低保政策建立以來，中央政府部門層面的低保政策文本內容一再明確相關目標群體的身份屬性并采取相應的政策設計，這在近年尤為明顯。例如，政策文件對有勞動能力的城市失業(yè)人員要求“加大就業(yè)扶持力度”而促進其實現(xiàn)就業(yè)，家庭成員有重病重殘情況且產生剛性支出的可按相關規(guī)定進行收入認定豁免。②參見民政部、財政部、國務院扶貧辦印發(fā)的《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》（民發(fā)〔2018〕90號）。另一方面，在低保政策實踐中，基層低保認定過程中并不以收入標準為唯一條件，而是普遍存在結合年齡、殘疾、勞動能力和重病因素確定受助資格的現(xiàn)象（李小云等，2006；賀雪峰，2017；程中培，2020）。不僅如此，基于中國城市低保救助覆蓋率的研究發(fā)現(xiàn)，與經濟較貧困的地區(qū)相比，經濟較富裕的城市更傾向于向殘疾人和登記失業(yè)人員提供低保救助，較少向靈活就業(yè)人員提供低保救助，以維護城市街區(qū)秩序（Solinger and Hu，2012）。

（四）文獻評述

在地方社會救助水平設計因素的研究中，國外學者針對地方政府財政預算約束和社會救助水平的影響關系展開了較多探討，主要揭示經濟性因素對社會救助資源供給的基礎性作用。此外，從“福利政治決定論”展開的政治、社會等非經濟因素對地方社會救助水平影響機制的研究，在“財政預算約束論”基礎上開啟更廣闊的政治背景和政策過程視角，有力拓展了社會救助水平影響因素研究的領域。國內研究圍繞地方政府財力、區(qū)域經濟發(fā)展水平和中央政府轉移支付等因素比較分析財政因素對中國城市低保救助水平的影響，基本形成地方低保救助水平的財政影響因素有關共識。

從已有研究中不難發(fā)現(xiàn)，長期以來我國社會救助水平影響因素的觀點大多基于“財政預算約束論”展開，聚焦于社會政策過程的經濟因素，但缺乏對社會救助資源分配邏輯的政策目標群體視角?，F(xiàn)有研究存在的不足之處主要有：研究時期為城市低保政策實施初期，分析單位為省區(qū)一級，且大部分測量限于截面數(shù)據，故而未能充分揭示低保政策的動態(tài)變化和微觀機制。一些學者注意到現(xiàn)有研究的局限，例如，張秀蘭和徐月賓（2004）指出我國社會救助制度設計的動力不僅僅源自財政因素，而具有自主的政策立意與執(zhí)行取向；李棉管（2018）進一步認為有必要從社會政策設計和福利體制的視角尋求社會救助政策變遷的解釋。

結合上述局限及啟發(fā)，本研究認為，我國城市低保救助水平的差異不僅來自地方經濟、財政狀況的差異，也受到各地低保政策目標群體狀況的影響，地方政府可能存在對不同類型的目標群體進行差異化社會救助資源分配邏輯。因此，本文結合城市低保相關數(shù)據，從構建城市低保政策目標群體的類型學視角展開分析，試圖拓展城市低保救助水平的影響因素。首先，以城市低保救助水平為因變量，操作化為低保保障標準和低保人均支出水平兩個指標，前者象征社會安全網為貧困群體設定的名義保護目標，后者反映社會救助資源的實際分配結果；其次，按照城市低保救助對象中的人口類型比例分別設置為自變量，并控制城市經濟、財政等相關特征；最后，構建面板數(shù)據固定效應模型展開分析，歸納結論并討論。

三、研究設計

（一）數(shù)據來源

本文使用的數(shù)據來自相關年度《中國城市統(tǒng)計年鑒》和中華人民共和國民政部官方網站數(shù)據欄目。按照現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號），研究樣本為直轄市或設區(qū)的市級城市。研究時段為2014年至2016年，基于兩點考慮：一是《社會救助暫行辦法》于2014年開始執(zhí)行，標志著我國社會救助政策的階段性變化，本研究主要考察該辦法實施以后低保救助水平的變化；二是由于民政部官方網站2017年及以后未再公布地級市層面低保救助人口類型的數(shù)據信息。根據研究需要和數(shù)據完整性的要求，總計獲取288個城市在2014-2016年3期的面板數(shù)據。①當年《中國城市統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計內容為上一年度該城市相關數(shù)據；民政部官方網站數(shù)據來自2014-2016年第4季度全國縣以上城市低保情況和城市低保標準表。

多邊形中軸是計算幾何中的重要問題，在GIS空間分析中同樣發(fā)揮著較大作用。除幾何學中有關幾何中軸的基本概念外，地圖代數(shù)中的多邊形中軸是指到多邊形兩條或兩條邊以上具有相等距離的點的軌跡，為多邊形P內的點集。在一定程度上，中軸線的結構特征可以反映出原多邊形的形狀特征。

（二）變量和統(tǒng)計描述

本研究使用的變量定義如下：低保保障標準是各直轄市或地級市政府按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定、公布的城市最低生活保障標準（元/人·月）。低保人均支出水平是當?shù)卣凑昭a差原則向城市低保人口實際支出低保金的人均值（元/人·月）。低?？側藬?shù)是當?shù)爻鞘械捅＞戎娜丝诳倲?shù)。低保相關人口中殘疾人、女性、老年人、未成年人和失業(yè)人員（含登記失業(yè)人員和未登記失業(yè)人員）的比例，①這一分類方式來自民政部公布的《中國民政統(tǒng)計年鑒》，其中城市低保人口按照“人員性質”劃分為“女性、殘疾人和‘三無’人員”，按照“年齡”劃分為“老年人、成年人和未成年人”（其中“成年人”劃分為在職人員、登記失業(yè)人員和未登記失業(yè)人員，“未成年人”劃分為在校學生和其他）。為相關人員人數(shù)占當?shù)爻鞘械捅＞戎丝诳倲?shù)的比例。人均地區(qū)生產總值、人均公共財政收入和人均公共財政支出分別是當?shù)厝繎艏丝趯兞康钠骄怠Ｔ诼毬毠て骄べY是當?shù)爻鞘性趰徛毠さ钠骄べY值。相關變量的統(tǒng)計性描述見表1。

表1 變量及統(tǒng)計性描述

（三）計量模型

根據本文的研究假設和變量設置，為檢驗目標群體類型比例對我國地方政府的城市低保救助水平的影響，本研究構造的基準回歸模型如下：

其中，i代表城市，t代表年份，因變量Y為低保救助水平（分別由低保保障標準和低保人均支出水平代表）；自變量X是低保人口中殘疾人、女性、老年人、未成年人和失業(yè)人員的相關人數(shù)占城市低保救助人口總數(shù)的比例，分別單獨納入回歸模型；Z是其他控制變量，包括城市人均地區(qū)生產總值、人均公共財政收入、人均公共財政支出和在職職工平均工資等；ξi表示被觀測的城市固定效應；α是常數(shù)項，β和γ是估計系數(shù)，εit是隨機誤差項。

引入當?shù)氐娜司貐^(qū)生產總值等控制變量，旨在消除經濟、財政和地方發(fā)展水平等外生環(huán)境因素和政府財政支出偏好對模型估計的影響偏誤。鑒于各城市存在不可觀測的其他經濟社會發(fā)展特征，可能存在不隨時間而變的遺漏變量，故本文使用固定效應模型（FE）對（1）式進行估計。

四、實證結果分析

本研究基于相關數(shù)據構建了一個3期（t=3）的短面板，故可不考慮“面板自相關”問題。由于各城市“市情”不同，可能存在不隨時間而變的遺漏變量，并且本研究的面板設定F檢驗與豪斯曼（Hausman）檢驗結果顯示，面板固定效應模型明顯優(yōu)于混合回歸與隨機效應模型。因此，本文使用固定效應模型（FE）進行估計，同時采用穩(wěn)健性標準誤以消除潛在的異方差問題，對混合回歸與隨機效應模型估計結果未做報告。實證分析主要考察城市低保救助對象中不同類型人口比例對城市低保保障標準及人均支出水平的影響，根據低保人口類型的不同設計嵌套模型，分別以城市低保人口中殘疾人、女性、老年人、未成年人和失業(yè)人員的比例，作為模型（1）至（5）中的自變量，模型（6）則納入所有自變量，各控制變量保持不變。回歸結果分析如下。

（一）城市低保保障標準的影響因素

表2的回歸結果顯示，在模型（1）（3）（4）（5）（6）中大部分自變量的顯著性水平較高，表現(xiàn)為低保人口中的殘疾人、老年人、未成年人和失業(yè)人員類型比例對城市低保保障標準具有顯著影響；在所有模型中控制變量的人均地區(qū)生產總值和在職職工平均工資對城市低保保障標準都有顯著影響；各模型的自變量和控制變量的系數(shù)方向和顯著性基本一致，其擬合優(yōu)度（R2）均超過0.55，顯示模型的穩(wěn)健性和解釋力較好。

根據表2模型（6）的回歸結果，在控制城市相關經濟社會特征的情況下，一方面，低保殘疾人、失業(yè)人員比例在1%的水平上顯著為正，低保老年人比例在10%的水平上顯著為正，即低保殘疾人、老年人和失業(yè)人員比例越高，城市低保保障標準越高。具體來說，在給定其他控制變量的條件下，低保殘疾人、老年人和失業(yè)人員比例每增加1個百分點，城市低保保障標準分別上升約2.03元、0.99元和0.46元。這表明在城市低保殘疾人、老年人和失業(yè)人員比例較高的地區(qū)，當?shù)卣鼉A向于制定相應較高的低保救助標準，從而回應上述類型群體的基本生活保障需求。另一方面，低保未成年人比例在1%的水平上顯著為負。具體來說，在控制給定變量的條件下，城市低保未成年人比例每增加1個百分點，城市低保保障標準下降約2.41元。這一現(xiàn)象可能的理論解釋是，貧困家庭未成年人的生活支出需求相對較小，以及教育等專項救助對低保救助的“擠出效應”，即教育救助可能對未成年人低保救助形成替代作用；同時，兒童歷來被視為福利國家中“沉默的勞動力后備軍”，往往處在被監(jiān)護人代言而缺乏“話語權”的狀態(tài)，屬于政策議程中容易受到忽視的群體。模型（2）的結果顯示，盡管低保女性比例和城市低保保障標準的相關回歸系數(shù)為負，但該變量未通過顯著性檢驗。

此外，表2所有模型中人均地區(qū)生產總值在10%的水平上均顯著為正，表明區(qū)域經濟發(fā)展水平對當?shù)爻鞘械捅１Ｕ蠘藴示哂酗@著的促進作用顯著。而且，所有模型中，城市在職職工平均工資在1%的水平上均顯著為正，即城市在職職工平均工資越高，低保保障標準相應越高，這與已有文獻發(fā)現(xiàn)的“收入效應”相一致，城市勞動力收入水平的上升會拉動低保保障標準的提高。具體在給定條件下，城市人均地區(qū)生產總值和在職職工平均工資每提高100元，低保保障標準分別上升約0.09元和0.44元。

表2 城市低保保障標準影響因素的固定效應回歸結果

（二）城市低保人均支出水平的影響因素

與表2相比，表3的回歸結果表明城市低保人均支出水平和城市低保保障標準的影響因素存在差異。整體來看，在模型（1）（2）（4）（5）（6）中自變量對城市低保人均支出水平有顯著影響；在所有模型中控制變量的人均公共財政支出和城市在職職工平均工資對城市低保人均支出水平都有顯著影響；各模型的控制變量系數(shù)方向和顯著性基本一致，其擬合優(yōu)度（R2）均達到0.47以上。

在控制城市相關經濟社會特征的情況下，表3中模型（1）（4）（5）與模型（6）的回歸系數(shù)方向和顯著性水平基本一致，反映城市低保殘疾人和失業(yè)人員比例越高，低保人均支出水平也越高；相反，城市低保未成年人比例越高，城市低保人均支出水平則越低。這與表2結果相似。在給定其他控制變量的條件下，低保殘疾人和失業(yè)人員比例每增加1個百分點，城市人均支出水平分別上升約2.28元和0.37元；低保未成年人比例每增加1個百分點，城市低保人均支出水平下降約1.39元。模型（6）中，城市低保女性比例在1%的水平上顯著為負，具體為城市低保女性比例每提高1個百分點，城市低保人均支出水平下降約1.05元，但城市低保老年人比例和低保人均支出水平的相關關系未通過顯著性檢驗。

此外，表3所有模型中城市人均公共財政支出在5%的水平上均顯著為正，表明公共財政支出規(guī)模較大的城市對低保人口提供的社會救助水平相對較高。城市在職職工工資的回歸結果與表2結果相似，但其回歸系數(shù)略有下降，即在給定條件下，城市人均公共財政支出和在職職工平均工資每提高100元，低保人均支出水平分別上升約0.29元和0.31元。

表3 城市低保人均支出水平影響因素的固定效應回歸結果

五、結論與討論

自2014年《社會救助暫行辦法》頒布以來，我國社會救助體系化基本完成而進入定型發(fā)展新階段，新時期城市低保政策的完善具有重要理論價值和實踐意義。本文基于2014-2016年我國地級市面板數(shù)據，運用固定效應模型，借鑒目標群體社會建構理論，從低保人口類型比例角度拓展城市低保救助水平的影響因素。結果表明，城市低保救助水平不僅為當?shù)厝司貐^(qū)生產總值、人均公共財政支出水平和城市在職職工平均工資等經濟性因素所決定，而且受到當?shù)爻鞘械捅＞戎鷮ο笾胁煌愋腿后w比例的顯著影響，目標群體因素與地區(qū)之間城市低保救助水平的差異具有顯著相關關系。結合實證結果，以下幾點值得討論。

其一，城市低保政策存在對殘疾人和失業(yè)人員群體的保護傾向。研究發(fā)現(xiàn)，城市低保救助對象中殘疾人和失業(yè)人員比例較高時，其低保保障標準和人均支出水平相應上升，并且低保殘疾人比例與救助水平的正向關系更強。城市低保政策更傾向于回應失去勞動能力的殘疾人群體和暫時退出勞動力市場的失業(yè)群體的兜底保障需求，體現(xiàn)社會救助政策與勞動力市場的互動性。這也反映了城市低保政策的工作倫理導向，即失去勞動能力的群體能夠得到相對更高的經濟保護水平，從而在回應社會需求的同時防止形成“福利依賴”（劉璐嬋、林閩鋼，2015）。

其二，針對未成年人群體，地方城市低保政策不傾向于提供較高的救助水平。隨著各地城市低保人口中未成年人比例的上升，其城市低保保障標準和人均支出水平相應下降。究其原因在于未成年人群體消費支出較低，并且其教育需求有其他專項救助項目覆蓋，以及社會救助政策過程中兒童議題尚未受到足夠重視，導致地方政府可能缺乏提升城市低保家庭兒童社會救助水準的動力。政策啟示是我國城市低保政策設計凸顯著國家輔助性原則，即國家僅在家庭、市場或其他社會主體不能向個體提供保障時才予以救助，進而導致對附屬于家庭的兒童群體偏低的低保救助水平。

其三，城市低保救助政策對女性群體和對老年人群體的保障力度相對不足。研究發(fā)現(xiàn)，雖然城市低保人口的女性比例上升和低保保障標準下降沒有明顯的相關關系，但與低保人均支出指標呈顯著負相關。與之相反，城市低保人口中老年人比例較高的地區(qū)，其低保保障標準顯著升高，但并未帶來其低保人均支出水平的實質性提高?？赡艿慕忉屖?，女性和老年人群體仍是城市低保政策中未能受到重視的群體，尤其是相關社會政策議程中缺少性別視角，盡管政策制定層面強調提升女性和老年人群體的救助水平，但該保障目標的地方實施結果不夠理想，表現(xiàn)為象征性政策執(zhí)行的特征。

總而言之，城市低保救助水平的地域化不僅源于各地區(qū)的經濟發(fā)展水平和公共財政規(guī)模等經濟因素，也深受其政策過程中相關主體社會建構的影響。城市低保政策的目標群體類型既受到政策制定者關注，也反映在地方政策執(zhí)行結果的差異方面。黨的十九大報告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，從我國社會救助體系發(fā)展的視角來看，強調社會救助政策的普惠性和公平性是低保政策發(fā)展的重要方向。針對不同類型目標群體的政策設計要避免“補缺式”救助，強調兜底保障政策分配公平的價值屬性，有必要引入社會救助政策中的兒童和性別視角。與此同時，加強多層次社會救助體系建設，改進社會救助供給方式，實現(xiàn)現(xiàn)金給付和服務提供并重，是促進公共救助資源配置均等化的重要手段。要探索建立低保保障標準和低保人均支出水平的增長聯(lián)動機制，避免出現(xiàn)低保保障標準上升而實際支出力度下降的“倒掛”現(xiàn)象，扎實筑牢低收入人口共同富裕的“最后一道安全網”。