王振宇 路 遙

內(nèi)容提要：省以下財(cái)政體制是中央和地方財(cái)政關(guān)系的延伸，構(gòu)成了政府間財(cái)政關(guān)系制度“四梁八柱”的重要組成部分。黨的十八大以來，省以下財(cái)政體制改革在國家頂層設(shè)計(jì)框架下有序推進(jìn)，呈現(xiàn)出“規(guī)定動作”不走樣、“自選動作”有新意等特征，聚焦重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，較好實(shí)現(xiàn)了“剩余”財(cái)政資源在地方各級政府間配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、改善民生，初步形成了中國式地方政府間財(cái)政關(guān)系框架。2022年4月19日中央深改組第25次會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），5月29日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《指導(dǎo)意見》，7月5日財(cái)政部進(jìn)行了動員部署，省以下財(cái)政體制改革步入了難得的歷史機(jī)遇期。理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全“權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對均衡、基層保障更加有力”的省以下財(cái)政體制，不僅只是狹義的財(cái)政范疇，更是涉及政府層級、條塊結(jié)合、財(cái)稅聯(lián)動、技術(shù)支撐等更為廣義的相關(guān)關(guān)系協(xié)同。本文基于省以下財(cái)政體制歷史演進(jìn)的簡要梳理，歸納了其一般特征，分析了相關(guān)約束條件，研究提出配套改革推進(jìn)的具體建議。

真正意義上的省以下財(cái)政體制是1994年分稅制改革的產(chǎn)物，作為處理地方各級政府之間財(cái)政關(guān)系的基本制度，近30年來省以下財(cái)政體制較好促進(jìn)了稀缺財(cái)政資源的優(yōu)化配置，有力探索了中國式地方財(cái)政體制治理框架，為進(jìn)一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。2022年6月13日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號），昭示著省以下財(cái)政體制改革即將進(jìn)入深化推進(jìn)期。

一、省以下財(cái)政體制歷史演進(jìn)與特征

遵從“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財(cái)政體制原則，省以下財(cái)政管理體制由各地在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)其實(shí)際情況確定。規(guī)范意義上的省以下財(cái)政體制始于1994年的分稅制，在其時(shí)“三分一返一轉(zhuǎn)”①“三分”為劃分事權(quán)、劃分收入、分設(shè)征管機(jī)構(gòu)，“一返”為稅收返還，“一轉(zhuǎn)移”為轉(zhuǎn)移支付?？蚣芗捌渑涮赘母铮约叭蘸笱氲仃P(guān)系改進(jìn)調(diào)整進(jìn)程中不斷進(jìn)行適應(yīng)性微調(diào)，歷經(jīng)近30年的實(shí)踐演進(jìn)，逐漸形成了中國式地方政府間財(cái)政關(guān)系。

梳理省以下財(cái)政體制的歷史演進(jìn)，大體上可將其刻畫為3個(gè)歷史階段：

（一）1994-2000年為省以下財(cái)政體制的雛形時(shí)期，過渡性特征鮮明

1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號，以下簡稱《決定》），確定從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財(cái)政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，并要求省對下要根據(jù)《決定》制定對所屬市、縣的財(cái)政管理體制。由于時(shí)間緊迫，1994年省對下大都實(shí)行了“過渡性”體制安排，較為規(guī)范的省以下財(cái)政管理體制始于1995年。針對有些地區(qū)在地方各級政府之間的縱向財(cái)力分配明顯不合理因素，如在稅種劃分、稅收返還操作辦法等存在一些問題，1996年3月26日財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于完善省以下分稅制財(cái)政管理體制意見的通知》（財(cái)?shù)亍?996〕24號），明確要求“為了保證分稅制財(cái)政體制框架的完整性，各地區(qū)要參照中央對省級分稅制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，將分稅制體制落實(shí)到市、縣級，有條件的地區(qū)可落實(shí)到鄉(xiāng)級”。該時(shí)期的省以下財(cái)政體制在收入端表現(xiàn)為主體稅種比例分享的分稅制與按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的分企制并存，事權(quán)劃分大都維系在分稅制初期的行政隸屬關(guān)系，大體上是“誰的孩子誰抱”，轉(zhuǎn)移支付制度既有體制性返還與上解的“存量”又有過渡性轉(zhuǎn)移支付的“增量”。

（二）2001-2011年為省以下財(cái)政體制的規(guī)范時(shí)期，創(chuàng)新性特征鮮明

2001年12月30日，國務(wù)院下發(fā)了《所得稅收入分享改革方案》（國發(fā)〔2001〕37號），確定從2002年1月1日起對企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央和地方按比例分享改革。2002年12月26日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題意見的通知（國發(fā)〔2002〕26號），對完善省以下財(cái)政管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，核心要義是打破按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，即由“分企制”過渡到按稅種或比例分享。比照國務(wù)院、財(cái)政部的做法，2001年至2004年所有省份（含自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市）先后下發(fā)文件，掀起了一輪省以下財(cái)政體制改革完善，涵蓋了省以下各級政府間的事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付、鄉(xiāng)財(cái)政管理體制和預(yù)算管理等內(nèi)容。該時(shí)期的省以下財(cái)政體制改革，是對1994年央地分稅制框架向下延伸的系統(tǒng)規(guī)范，收入端部分放棄了“分企制”的某些做法，引入了主體稅種或比例分享的共享稅形式；在財(cái)政公共化運(yùn)動作用下，新增的財(cái)政事權(quán)大都采取了“一事一議”、分地區(qū)比例分擔(dān)的形式；過渡時(shí)期的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付被一般轉(zhuǎn)移支付所替代，新增了大量的具有財(cái)力屬性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，新增了因取消農(nóng)業(yè)稅、所得稅分享改革、開征燃油稅等改革性稅收返還基數(shù)。為應(yīng)對地方財(cái)政運(yùn)行中存在的矛盾和問題，省以下財(cái)政體制中新生了“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等管理方式，自下而上的實(shí)踐得到中央層面的認(rèn)同并轉(zhuǎn)化為頂層設(shè)計(jì)。該時(shí)期的省以下財(cái)政體制改革具有里程碑意義，奠定了當(dāng)下地方政府間財(cái)政關(guān)系框架的基礎(chǔ)。

（三）2012年以來為省以下財(cái)政體制的深化時(shí)期，系統(tǒng)性特征鮮明

黨的十八屆三中全會明確提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，應(yīng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，并著力改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。自2016年5月1日我國全面推開營改增試點(diǎn)，4月29日國務(wù)院印發(fā)的《全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發(fā)〔2016〕26號），確定以2014年為基數(shù)實(shí)行所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，實(shí)行中央和地方“五五”分享，過渡期暫定2-3年。各地區(qū)也都按照國家統(tǒng)一部署，同步推進(jìn)全面營改增試點(diǎn)工作及其各級既得財(cái)力保全。2016年以來，各地加快推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，在央地“1+1+N”①兩個(gè)“1”為國發(fā)〔2016〕49號文、國發(fā)〔2018〕6號文，N為醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、公共文化、自然資源、應(yīng)急救助等分項(xiàng)改革文件。框架下，根據(jù)各級政府職能和機(jī)構(gòu)改革等情況對省以下財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。該時(shí)期的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，沿襲著自上而下的改革邏輯，整合大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并入共同財(cái)政事權(quán)的一般性轉(zhuǎn)移支付。該時(shí)期的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等兩項(xiàng)管理方式改革，在不同地區(qū)出現(xiàn)不同的表現(xiàn)形式。如“省直管縣”，以遼寧為典型取消了僅有的兩個(gè)試點(diǎn)縣（綏中、昌圖），以河北、河南、吉林、黑龍江等為典型省域內(nèi)全部“省直管縣”，以浙江、江西、安徽、廣西、甘肅等為典型采取或部分弱化“省直管縣”或強(qiáng)化“市管縣”，以山東、廣東等為典型擴(kuò)大了財(cái)政“省直管縣”范圍，這項(xiàng)改革試驗(yàn)尚未達(dá)成一致的共識，波動性較大。相應(yīng)的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)達(dá)到了預(yù)期效果，該期間除遼寧2018年至2019年強(qiáng)推縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制外，實(shí)踐層面和學(xué)術(shù)界普遍肯定這項(xiàng)改革試點(diǎn)。李永友等（2020）研究顯示“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革通過賦予縣級政府統(tǒng)籌財(cái)政資源權(quán)力，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，增加了農(nóng)村居民增收能力。

歷經(jīng)近30年的實(shí)踐運(yùn)行，省以下財(cái)政體制逐漸從“無”到有、從過渡到規(guī)范、從單一到多元，較好實(shí)現(xiàn)了省域財(cái)政資源在地方各級政府間的配置，充分調(diào)動了地方各級政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)和基本公共服務(wù)均等化。

二、省以下財(cái)政體制現(xiàn)況描述與一般歸納

省以下財(cái)政體制既是1994年分稅制的“產(chǎn)物”，又是其后央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的“延伸”，在近30年的實(shí)踐演進(jìn)過程中，更上一級政府擁有財(cái)政體制變動的控制權(quán)，由于涉及諸多既得利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，這一體制變動通常表現(xiàn)得極為謹(jǐn)慎，實(shí)踐層面在省域內(nèi)具有高度的一致性，省-市、市-縣、縣-鄉(xiāng)的財(cái)政體制大體上趨同，不同省域間具有一定的相似性，但一般不具有可比性，“一地一策、一地多策、幾年一變”是省以下財(cái)政體制的基本概括。省以下財(cái)政體制的多樣性、復(fù)雜性，折射到學(xué)術(shù)上就是研究成果的不足，中國知網(wǎng)的“省以下財(cái)政體制”主題檢索顯示，1994年以來僅為400余篇，集中在2005-2014年，年均36篇，2015-2021年年均僅為9篇。

（一）省以下財(cái)政體制現(xiàn)實(shí)時(shí)點(diǎn)狀況

梳理當(dāng)下27個(gè)省份省對下（市或縣）收入體制劃分，某種程度上可以對多元復(fù)雜的地方財(cái)政體制給出一個(gè)大致輪廓，這其中既有共性，又有差異性（詳見表1）。

表1 27個(gè)省份省對下財(cái)政（收入）體制情況

在共性表現(xiàn)方面：（1）均將跨地區(qū)總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅劃為省級固定收入；（2）絕大部分省區(qū)（23個(gè)）省與市共享收入按稅種分享，即選取部分收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種，省市按比例分享，收入較少且不穩(wěn)定的稅種由市縣獨(dú)享。

在差異表現(xiàn)方面：（1）省市共享收入的形式不同，安徽等22個(gè)省區(qū)按稅種省市比例分享，山東采取部分稅種超基數(shù)增量部分省市總額分成辦法，浙江等3省采取全部稅收超基數(shù)增量部分省市總額分成的方式，遼寧則是省市共享稅收實(shí)行收入下劃，財(cái)力體制上解；（2）省級固定收入范圍不同，納入省級固定收入的行業(yè)主要是電力、石化、鐵路、航空運(yùn)輸、金融保險(xiǎn)、電網(wǎng)、移動電信、煙草等；（3）省市共享稅種范圍不同，大部分省區(qū)將增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅等收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種作為省市共享稅種。

增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等主體稅種三級分稅的具體情形。2019年地方稅收收入總量為76980億元，其中：增值稅31187億元（占40.5%）、企業(yè)所得稅13518億元（占17.6%）、個(gè)人所得稅4154億元（占5.4%），3個(gè)主體稅種占比高達(dá)63.5%。省市縣收入劃分的差異：（1）北京、天津、上海等3個(gè)直轄市為“五五”兩級分享型；（2）福建、浙江、河南、山東、遼寧、湖北、江蘇、西藏等8個(gè)省份為財(cái)力集中型，省級幾乎將稅收收入下放到市縣，3個(gè)主體稅種省級占比為2.3%、6.1%和0.2%；（3）廣東、四川、河北、山西、陜西、湖南、內(nèi)蒙古、海南、貴州等9個(gè)省份為增值稅“三三制”三級均衡分享型，重慶、青海、吉林、廣西等7個(gè)省份為增值稅省級集中型（均值為44.7%），新疆、江西、安徽、云南等4個(gè)省份為增值稅省級弱集中型（均值為6.3%）；（4）企業(yè)和個(gè)人所得稅省級高集中的省份為陜西、貴州、重慶、寧夏、甘肅、云南6個(gè)，集中程度接近或超過50%。

一般公共預(yù)算支出三級比例的具體情形。2019年全國地方省市縣的平均支出比例為16.1%：28.8%：55.2%，而其中的三級支出差異：（1）北京、天津、上海3個(gè)直轄市和大連、青島、寧波、廈門、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市，都屬于兩級財(cái)政架構(gòu)，有一定的可比性，支出結(jié)構(gòu)為“四六”的是北京、天津，“五五”的是大連、廈門、深圳，“三七”的是上海、青島、寧波；（2）省級低比例與高比例的“兩極”省份為6個(gè)，江蘇、浙江、湖北、湖南4個(gè)省份支出比例在10%之內(nèi)，大部分支出責(zé)任落在市、縣兩級，與收入體制高度相關(guān)，而重慶、青海支出比例在30%以上；（3）余下的可歸納為省級支出比例中等地區(qū)，總數(shù)為21個(gè)，在此基礎(chǔ)上又可細(xì)分為中低、中、中高三類，某種程度反映出省級的財(cái)政支出責(zé)任狀況。

以上只是基于結(jié)果導(dǎo)向的現(xiàn)況“剖面”，選擇2019年這一時(shí)點(diǎn)緣于消減2020年以來因疫情引致財(cái)政數(shù)據(jù)的過分波動，其間一定掩蓋了大量的省以下財(cái)政體制形成過程、影響因素和相關(guān)關(guān)系等，尚需進(jìn)行進(jìn)一步揭示。

（二）省以下財(cái)政體制運(yùn)行狀況的一般歸納概括

省以下財(cái)政體制是地方政府財(cái)政關(guān)系的總和，自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)、體制類型與管理改革、特殊類型區(qū)等通常影響著某個(gè)省份財(cái)政體制集權(quán)與分權(quán)程度（參見表2）。

表2 省以下財(cái)政體制影響因素的基本梳理

——就自然環(huán)境條件而言，國土面積大、區(qū)域差距大的省份通常選擇省級相對集權(quán)的財(cái)政體制，以利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，典型省份主要包括黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、青海、西藏、四川、云南、廣東等。

——就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，國內(nèi)東部地區(qū)由于市場化程度較高，市縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，省政府通常選擇分權(quán)予市縣的財(cái)政體制，有利于調(diào)動市縣的積極性；西部地區(qū)多為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通常選擇省級集權(quán)的財(cái)政體制，有利于縮小區(qū)域財(cái)政差異；中部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動較大，省級政府通常在集權(quán)與分權(quán)財(cái)政體制中進(jìn)行適應(yīng)性選擇，也是地方財(cái)政體制表現(xiàn)最活躍的板塊。

——就行政層次而言，省以下政府層級中市、縣的數(shù)量某種程度上也是省以下財(cái)政體制改革的重要考量，如果縣級數(shù)量多，省轄市經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，則不宜財(cái)政省直管縣，適合實(shí)行逐級財(cái)政體制，即遵從省-市、市-縣、縣-鄉(xiāng)的行政層級邏輯。

——就人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)而言，人口存量、人口凈流入（凈流出）、城鎮(zhèn)化率、老齡化程度和出生率等日益成為影響省以下財(cái)政體制的重要因素，一般意義上省級相對集權(quán)的財(cái)政體制有利于增強(qiáng)“以人為本”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，由于“人”因素的動態(tài)性、復(fù)雜性、多元性，作用于地方財(cái)政體制上只能是因地制宜，具體地區(qū)具體設(shè)計(jì)。

——就財(cái)政“成分”和“省直管縣”而言，財(cái)政自給率高的省份自我造血能力強(qiáng)，通常是省級財(cái)政分權(quán)體制，而財(cái)政自給率低的一般是省級財(cái)政集權(quán)體制，而財(cái)政自給率“中等”的則不斷地在集權(quán)與分權(quán)中尋求平衡。同時(shí)，省轄市的強(qiáng)弱、省直管縣程度，也成為省級集權(quán)與分權(quán)的重要考量因素，市級較弱的、省直管縣的，通常傾向于省級財(cái)政集權(quán)。

——就特殊類型地區(qū)而言，自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市在整個(gè)央地財(cái)政關(guān)系中具有一定特殊性，其對下的財(cái)政體制類型與其所承載的地區(qū)功能不同，往往不可比，表現(xiàn)得更為多元，基本是“一地一策”。

以上基于實(shí)踐層面的一般梳理與歸納總結(jié)，難以反映千差萬別的省以下財(cái)政體制類型，只期待在新一輪省以下財(cái)政體制推進(jìn)中有所借鑒。

三、省以下財(cái)政體制約束條件與配套改革

2022年5月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號），明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期深化改革的基本原則和主要內(nèi)容，重在清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，理順省以下政府間收入關(guān)系，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制，規(guī)范省以下財(cái)政管理。但面臨龐大、復(fù)雜、多樣的省以下財(cái)政體制，從指導(dǎo)意見轉(zhuǎn)化為各地的具體實(shí)踐，同樣面臨著諸多財(cái)政與非財(cái)政利益關(guān)系的調(diào)整及其約束條件，也就是說“政府間財(cái)政關(guān)系問題研究起來相對容易，但解決起來需要長期不懈甚至幾代人的努力，對我國這樣的大國尤其如此”（樓繼偉，2013）。在此過程中，尚需營造推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的環(huán)境條件，配套進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域改革。

（一）省以下財(cái)政體制改革約束條件

理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全“權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對均衡、基層保障更加有力”的省以下財(cái)政體制，不僅只是狹義的財(cái)政范疇，更是涉及央地關(guān)系、政府層級、條塊結(jié)合、財(cái)稅聯(lián)動、多目標(biāo)激勵(lì)等更為廣義的相關(guān)關(guān)系協(xié)同。

1.央地關(guān)系中的集權(quán)與分權(quán)約束。中央和省級財(cái)政之間關(guān)系的制度安排，構(gòu)成省以下財(cái)政體制改革的約束條件（楊志勇，2022）。央地財(cái)政關(guān)系的集分程度可以歸納為中央集權(quán)、分權(quán)和適度三種類型，聯(lián)邦制國家傾向于分權(quán)、單一制傾向于集權(quán)。我國作為世界最大的發(fā)展中國家，實(shí)行單一制國家結(jié)構(gòu)，綜合分析比較宜實(shí)行中央適度集權(quán)（王振宇，2018）。20世紀(jì)90年代的振興國家財(cái)政戰(zhàn)略，將財(cái)政收入“兩個(gè)比重”量化為20%和60%。2019年一般公共預(yù)算收入央地比例關(guān)系為46.9%∶53.1%，其中稅收收入為51.3%∶48.7%，而一般公共預(yù)算支出央地關(guān)系為14.7%∶85.3%。直觀分析顯示，收入端央地關(guān)系屬于適度集權(quán)型的，較為合理，而支出端則是“小馬拉大車”，尚存提高中央事權(quán)與支出責(zé)任的占比空間。事實(shí)上，省以下財(cái)政體制屬于剩余財(cái)政資源再配置過程，而“剩余”讓渡程度成為進(jìn)一步深化不容忽視的約束條件。

2.行政與財(cái)政層級匹配中的差異性約束。財(cái)政，一半是“財(cái)”一半是“政”。有財(cái)有政，無財(cái)難以有效行政。一級政府、一級財(cái)政成為衡量“財(cái)”與“政”關(guān)系的基本邏輯。財(cái)政體制只有與行政管理體制相適應(yīng)，才能使各級政府更好發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢和特點(diǎn)，更加充分有效地履行職能，實(shí)現(xiàn)政府效能的整體提升。毋庸諱言，地方政府中存有的一級政府半級財(cái)政、一級政府部門預(yù)算（如鄉(xiāng)財(cái)縣管的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”）、半級政府半級財(cái)政和部門預(yù)算（如有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、北京市的街道辦事處等）等現(xiàn)象，都在不同程度上影響著地方政府財(cái)政職能的行使，不利于稀缺財(cái)政資源優(yōu)化配置，降低基本公共服務(wù)供給水平。一個(gè)時(shí)期的基層財(cái)政困難問題，大都緣于“政”“財(cái)”關(guān)系的失衡，也是進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革不容忽視的約束條件。

3.條塊治理中的具體邊界約束。條塊關(guān)系是我國政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，黨的十九屆四中全會《決定》，明確提出要“規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制”。在我國“條條”可以從中央延續(xù)到基層的各層級政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門，“塊塊”則囊括了地方政府的省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級，“條條”和“塊塊”在政府實(shí)際運(yùn)作過程中相互作用、相互影響?！皸l條”過于強(qiáng)大或軟弱，都會產(chǎn)生這樣那樣的問題。尋求“條條”與“塊塊”之間的平衡點(diǎn)，選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)控內(nèi)容與形式，避免條塊關(guān)系在兩個(gè)極端之間來回?fù)u擺成為條塊有效治理的重要目標(biāo)。1994年以來的分稅制改革，重在規(guī)范政府間的“塊塊”關(guān)系，“塊塊”與“條條”的有效銜接也是進(jìn)一步深化省以下體制改革不容忽視的約束條件。

4.增量改革中的存量與流量約束?！盎鶖?shù)+增長”的漸進(jìn)性改革選擇，確保了地方既得利益，較好實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)，是1994年以來分稅制財(cái)政體制改革順利的重要條件。以流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)的稅制結(jié)構(gòu)，倒逼著地方在“流量”上做文章，形成了外延性財(cái)政增長方式。但隨著時(shí)間推移，存量的基數(shù)勢必越滾越大，相應(yīng)的增量空間逼仄。2011年地方財(cái)政收入“凈增量”歷史性突破了“萬億元”（11934億元），其后逐年下降，2019年僅為3177億元，2020年甚至下降了957億元。當(dāng)下基層財(cái)政“三?！崩Ь?，最直接最現(xiàn)實(shí)表象就是流動性短缺，即流量不足。三期疊加、俄烏沖突、中美貿(mào)易戰(zhàn)、新冠疫情等多重因素的影響短期內(nèi)難以克服，進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革，同樣不容忽視增量為主帕累托改進(jìn)空間不足的約束條件。

5.地方稅與財(cái)政協(xié)調(diào)中的非對稱約束。1994年的分稅制改革，曾設(shè)計(jì)中央稅、地方稅和共享稅的組合形式。歷經(jīng)近30年的不斷改革，地方稅一直處于逐漸萎縮的態(tài)勢，如2002年的所得稅共享改革、2006年的取消農(nóng)業(yè)稅改革（含牧業(yè)稅、屠宰稅）、2016年的全面營改增試點(diǎn)改革，使得維系地方財(cái)政體制運(yùn)行的稅基、稅源、征管權(quán)發(fā)生了重大變化。以2019年為例，地方稅占全部稅收的比重僅為8.9%，與分稅制之初的20%比重下滑了一半。地方稅弱化，分稅制漸變?yōu)闊o“稅”可分的現(xiàn)實(shí)，以及國地稅合并后統(tǒng)一的稅費(fèi)征管體制與分級財(cái)政體制的協(xié)調(diào)協(xié)同，構(gòu)成了進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制不容忽視的約束條件。

6.激勵(lì)相容中的多目標(biāo)達(dá)成約束。在過去的發(fā)展階段，我國以經(jīng)濟(jì)增長為核心，只有單一維度的目標(biāo)，就是圍繞GDP做文章。20世紀(jì)90年代初期的財(cái)稅體制改革，一個(gè)重要的改革動因就是解決其時(shí)嚴(yán)峻的中央財(cái)政困難問題，“基數(shù)+增長”的改革路徑，合理構(gòu)建了財(cái)政的約束-激勵(lì)增長機(jī)制，調(diào)動了中央和地方各級政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，較好實(shí)現(xiàn)了政府間激勵(lì)相容。在告別短缺、以“物”為中心的階段，從全國統(tǒng)一大市場建設(shè)角度，兼顧經(jīng)濟(jì)社會、效率公平等多元取向的發(fā)展，重構(gòu)多元激勵(lì)-約束新機(jī)制，構(gòu)成了進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革的不容忽視的約束條件。

（二）配套推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革：一個(gè)簡要框架建議

進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，不只是政府間財(cái)政關(guān)系的狹義范疇，不只是財(cái)政事權(quán)劃分與支出責(zé)任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付制度等“三駕馬車”的一般均衡，而是一個(gè)完備的財(cái)政體制生態(tài)系統(tǒng)，只有同步配套推進(jìn)才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1.妥善處理與之相關(guān)的非財(cái)政關(guān)系。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革某種意義上屬于“關(guān)系學(xué)”范疇①筆者曾于2008-2009年和2014年基于二維、三維視角對完善財(cái)政體制進(jìn)行過歸納，參見王振宇：《分稅制財(cái)政管理體制模式特征及多維視角改革構(gòu)想》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第1期，P9-15。，需要統(tǒng)籌平衡各種利益關(guān)系，達(dá)成改革共識。一是按照有所為有所不為的原則，妥善處理好市場、政府、社會的關(guān)系，充分發(fā)揮市場機(jī)制在財(cái)政資源配置中的基礎(chǔ)作用，實(shí)現(xiàn)有為政府、有效市場和包容性社會的優(yōu)化，較好克服某些政府“替代”市場、忽視社會作用的問題。二是本著以塊為主、以條為輔、條塊結(jié)合的原則，妥善處理好中央、地方、部門的關(guān)系，清晰界定條塊作用領(lǐng)域及其邊界，實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合的最大公約數(shù)，有效克服“條”強(qiáng)“塊”弱的問題。三是堅(jiān)持分稅制基本原理及其原則不動搖，妥善處理好分權(quán)、授權(quán)、委托代理的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)適度分權(quán)、充分授權(quán)和必要委托代理的搭配，較好注入確定性、激發(fā)體制活力，有效克服分稅制向下弱化的問題。

2.提升地方政府財(cái)政治理能力。適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，亟需引入地方財(cái)政治理新理念，有效提升治理能力。一是實(shí)行層級財(cái)政制度，保持與現(xiàn)行的行政管理體制相適應(yīng)，努力做到“一級政府、一級財(cái)政”，有效克服有“政”無“財(cái)”的問題。二是強(qiáng)化地方各級政府的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任，進(jìn)行財(cái)政承受能力評估，適度上劃事權(quán)和支出責(zé)任，有效克服現(xiàn)行的剩余財(cái)政支出責(zé)任基層“兜底”的做法。三是賦予地方政府必要的財(cái)政權(quán)，逐步提高稅收收入在地方財(cái)政收入體系中的比重，適度提高地方政府的財(cái)政自給率，有效降低一次性收入（如土地出讓收入）、有償性收入（如地方債）的比重，實(shí)質(zhì)性加快推進(jìn)地方稅系建設(shè)，逐步回歸稅收國家的本原，有效克服地方政府財(cái)政“自由裁量權(quán)”不足的問題。

3.推進(jìn)各類民生事業(yè)改革。按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國際通行規(guī)則進(jìn)行各項(xiàng)民生事業(yè)的制度設(shè)計(jì)、合理構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任分擔(dān)的體制機(jī)制。一是對現(xiàn)有存量民生事項(xiàng)進(jìn)行一次系統(tǒng)評估，通過取消、合并、“退坡”等措施退出某些過時(shí)、不合時(shí)宜的事項(xiàng)，加快構(gòu)建動態(tài)、精準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，務(wù)必做到保基本、可持續(xù)、防風(fēng)險(xiǎn)。二是對新增擴(kuò)面和提標(biāo)等民生事項(xiàng)進(jìn)行地方財(cái)政可承受能力評估，本著“誰請客誰買單”的原則，嚴(yán)禁向下層層“轉(zhuǎn)嫁”支出責(zé)任。三是妥善處理好一般公共預(yù)算與社會保障基金的關(guān)系，遵從兩本預(yù)算的功能屬性，合理界定作用邊界，謹(jǐn)防一般公共預(yù)算社?；?，降低一般公共預(yù)算的基層“三?！钡幕竟δ?。四是加快基本公共服務(wù)項(xiàng)目國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)步伐，形成合理的價(jià)格形成機(jī)制，將現(xiàn)行的養(yǎng)老金調(diào)待周期由近18年的逐年制調(diào)整為跨年制，謹(jǐn)防民生“福利”主義傾向。

4.規(guī)范財(cái)政供養(yǎng)群體。生之者寡，食之者眾。適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和收縮型特殊地區(qū)，通過重啟大部制改革，適當(dāng)壓減基層行政區(qū)劃數(shù)量，如選擇某些資源枯竭收縮型地區(qū)進(jìn)行合并、撤銷試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣，有序降低行政運(yùn)行成本、消減地方財(cái)政支付壓力。有序推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革，規(guī)范臨時(shí)用工，消減隱性財(cái)政供養(yǎng)人員。完善財(cái)政供養(yǎng)人員收入分配制度，規(guī)范地方津補(bǔ)貼，尤其是隱性、影子收入部分，杜絕超能力的變通提標(biāo)現(xiàn)象。

總之，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在此過程中要堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要厘清政府與市場邊界，保持與行政管理體制相適應(yīng)。要在頂層設(shè)計(jì)和分稅制原則框架下，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，因地制宜，循序漸進(jìn)，在充分試點(diǎn)的基礎(chǔ)上尋求最大的改革公約數(shù)，不斷推進(jìn)地方財(cái)政治理現(xiàn)代化。以上多是筆者基于地方財(cái)政實(shí)踐和研究層面的粗淺梳理與抽象，同規(guī)范的學(xué)術(shù)論文相比，尚缺學(xué)理支撐、量化測度等，拋磚引玉，期待學(xué)術(shù)界產(chǎn)出更加豐碩的研究成果。