王 萌

(北京靜態(tài)交通石景山投資運(yùn)營有限公司，北京 100043)

1 拆遷工作的歷史沿革，不斷完善加強(qiáng)管理力度

1.1 拆遷是城市建設(shè)，社會(huì)發(fā)展的需要

我國的城市地區(qū)房屋征地拆遷工作始于20世紀(jì)50年代。在國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策體制下,城市房屋征地拆遷管理工作的開展主要靠國家計(jì)劃和政府行政命令。當(dāng)時(shí),由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展剛剛起步,城市的土地利用資源不算緊缺,沒有大幅度規(guī)模的進(jìn)行舊城市區(qū)改造,因而房屋拆遷量相對(duì)較小。

隨著時(shí)代的發(fā)展，我國在20世紀(jì)90年代,就已經(jīng)進(jìn)入大幅度規(guī)模的推進(jìn)城市住房發(fā)展和進(jìn)行舊城市區(qū)改造的新時(shí)期,城市租賃房屋也開始經(jīng)歷著以公有租賃房屋主體的土地所有權(quán)向以城市私有租賃房屋為主體的城市住房保障制度進(jìn)行改革。

1.2 《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第78號(hào)(1991)

我國于1991年6月1日起正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,這是我國第一部關(guān)于有關(guān)試點(diǎn)城市集體房屋征地拆遷監(jiān)督管理的一項(xiàng)行政自律法規(guī)。這部涉及面廣、調(diào)整試點(diǎn)城市集體房屋征地拆遷和利益分配關(guān)系的法規(guī)正式公布,標(biāo)志著我國試點(diǎn)城市集體房屋征地拆遷監(jiān)督管理工作又一次邁向了嶄新的發(fā)展階段。

該《條例》對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展進(jìn)步起到積極推動(dòng)作用。主要成果體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:有效保證了我國城市工程建設(shè)的最高效率、有效促進(jìn)了城市舊城區(qū)的綠化改造、有效地推進(jìn)了我國城市生態(tài)環(huán)境的不斷改善以及我國城市環(huán)境綜合治理能力的不斷提高、大大改善了整個(gè)城市全體居民的基本住房條件,使一大批居住狀況較差的城市居民不但住上了新宅,而且實(shí)現(xiàn)了“住得下,分得開”,滿足了基本住房需求。

1.3 《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第305號(hào)(2001)

《條例》重新規(guī)范了城市房屋拆遷中當(dāng)事人雙方面利益關(guān)系，規(guī)定了符合市場經(jīng)濟(jì)原則的行政管理制度。

《條例》本次修改的主要內(nèi)容及重點(diǎn)任務(wù)是：保護(hù)現(xiàn)有房屋土地所有權(quán)的集體合法權(quán)益，被征地拆遷人對(duì)房屋的補(bǔ)償重置，使用成本按新價(jià)進(jìn)行結(jié)算。將其修改為政府根據(jù)拆遷現(xiàn)有房屋的地理區(qū)位、用途、建筑面積等主要因素,以房地產(chǎn)開發(fā)市場價(jià)格評(píng)估時(shí)的價(jià)格基準(zhǔn)，確定土地貨幣產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)金額;依法明確界定被拆遷人為否是現(xiàn)有房屋土地所有人,拆遷產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容原則上就是對(duì)現(xiàn)有房屋土地所有人依法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償,兼顧對(duì)房屋使用人的補(bǔ)償安置;進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村房屋征地拆遷的相關(guān)行政執(zhí)法管理,明確行政管理執(zhí)法程序;不斷充實(shí)和規(guī)范完善拆遷法律責(zé)任,加大對(duì)拆遷違法行為的行政處罰檢查力度。

2 《拆遷條例》的歷史地位及終結(jié)

2.1 歷史地位

為城市建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，拆遷工作始于20世紀(jì)50年代，為了適應(yīng)20世紀(jì)90年代，我國進(jìn)入大規(guī)模的城市發(fā)展和舊城改建；國家制定公布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第78號(hào)(1991年)是我國第一部有關(guān)城市房屋拆遷管理的行政法規(guī)。十年來社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革及出現(xiàn)的新問題、新情況、新需要、新經(jīng)驗(yàn)，國家修訂公布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第305號(hào)(2001年)?！稐l例》重新規(guī)范了城市房屋拆遷中當(dāng)事人雙方的利益關(guān)系，規(guī)范了符合市場經(jīng)濟(jì)原則的行政管理制度。

拆遷對(duì)于提高城鎮(zhèn)居民居住水平、改善城市面貌、完善城市功能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.2 拆遷條例終結(jié)

《拆遷條例》對(duì)城市建設(shè)發(fā)展，發(fā)揮不可替代的作用。但另一方面，大規(guī)?！凹边M(jìn)”的拆遷改建工作也導(dǎo)致了一系列的社會(huì)問題，突出的表現(xiàn)為因舊城改造、拆遷安置、城市規(guī)劃及城市房屋登記管理等引發(fā)的矛盾逐年增多。

2007年頒布《中華人民共和國物權(quán)法》。《物權(quán)法》實(shí)施后，出現(xiàn)了城市房屋拆遷法規(guī)與《物權(quán)法》規(guī)定不完全一致的情況。尤其是《拆遷條例》所確立的原則和程序與《物權(quán)法》的精神相沖突，導(dǎo)致實(shí)踐中一方面暴力拆遷、野蠻拆遷等問題層出不窮，另一方面?zhèn)€別被拆遷人漫天要價(jià)，“以鬧取利”，拆遷工作難以順利進(jìn)行。

3 《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》國務(wù)院令第590號(hào)(2011)

3.1 《征收條例》立法背景

黨中央、國務(wù)院高度重視此項(xiàng)條例的研究制定修訂工作,指出條例直接涉及廣大人民干部群眾廣大切身利益,要深入研究了解實(shí)際情況,廣泛公開聽取意見,集中力量抓緊組織對(duì)一些難點(diǎn)重大問題逐個(gè)重點(diǎn)攻關(guān)。國務(wù)院法制辦與全國住房建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展市場改革委和專家國土資源部等有關(guān)單位選取40多個(gè)全國典型重點(diǎn)城市案例進(jìn)行專項(xiàng)實(shí)地調(diào)查，專門認(rèn)真聽取了對(duì)被拆遷人以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、法律、規(guī)劃、土地、評(píng)估等各個(gè)方面有關(guān)專家的征求意見,同東、中、西部的大、中、小典型城市人民政府和上級(jí)有關(guān)民政部門主要負(fù)責(zé)同志多次就此進(jìn)行專題座談,反復(fù)認(rèn)真征求上級(jí)中央國家機(jī)關(guān)部門意見。綜合調(diào)查分析,反復(fù)研究制訂修改,形成了《農(nóng)村國有土地上居民房屋有償征收與拆遷補(bǔ)償管理?xiàng)l例(試行草案)》。

3.2 《征收條例》的總體思路

首先統(tǒng)籌兼顧推進(jìn)工業(yè)化、城建化工程建設(shè)和國有土地使用房屋被征收本人的公共利益,努力把公共利益同被房屋征收者本人的合法利益統(tǒng)一結(jié)合起來。其次通過明確房屋補(bǔ)償征收標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)助和征收獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)規(guī)定,保護(hù)被房屋征收者本人的合法利益,使被房屋征收者本人的日常居住生活條件有較大改善,原有居民生活品質(zhì)水平不再有降低。最后通過制定完善房屋征收管理程序,加大公共利益參與,取消《拆遷條例》征收行政執(zhí)法相關(guān)自行辦理強(qiáng)遷或者拆遷的相關(guān)規(guī)定。

3.3 征收條例為保障被征收人合法權(quán)益做了下列規(guī)定

為了有效保證居住生活保障條件困難的被征收人家庭居住生活條件能夠有所改善,條例明確規(guī)定對(duì)所有符合相關(guān)住房生活保障補(bǔ)助條件的人除了給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外,還要通過優(yōu)先考慮安排被征收人繼續(xù)享受相關(guān)住房生活保障。

3.4 征收條例為保障被征收人的合法權(quán)益，對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定

首先，政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)明確對(duì)被征收房屋土地征收人的原有房屋租賃土地市場價(jià)值、具體價(jià)格，在進(jìn)行賠償時(shí)，不得低于市場價(jià)格。在房屋使用評(píng)估中，降價(jià)補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)明確包括房屋所在區(qū)位、用途、建筑使用主體及其結(jié)構(gòu)、新舊、建筑變化程度、面積等主要影響因素，以及房屋重復(fù)裝修、房屋建筑設(shè)備的重復(fù)拆裝和再使用造成損失如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)绕渌嚓P(guān)法律問題。其次，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)評(píng)估代理機(jī)構(gòu)由征收與被征收產(chǎn)權(quán)人雙方協(xié)商一致選定。另外，依照法律規(guī)定房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理機(jī)構(gòu)人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立、客觀、公正地依法開展房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理工作,任何事業(yè)單位和其他個(gè)人組織不得擅自干預(yù)。最后，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行過后，對(duì)評(píng)估審查結(jié)果鑒定報(bào)告有任何其他異議的,可以直接提出申請(qǐng)異議復(fù)核的方式進(jìn)行復(fù)核評(píng)估，同時(shí)，也可以向?qū)＜壹夹g(shù)鑒定管理委員會(huì)提出異議，申請(qǐng)組織專家進(jìn)行鑒定。

3.5 征收條例對(duì)征收程序的規(guī)定，體現(xiàn)了公開透明和公眾參與

征收補(bǔ)償程序主要是為了規(guī)范人民政府房屋征收補(bǔ)償行為,維護(hù)房屋被征收者本人的合法權(quán)益,促使政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)切實(shí)做好維護(hù)群眾利益工作。征收條例明確規(guī)定房屋征收土地補(bǔ)償決議方案在執(zhí)行時(shí)應(yīng)事先征求人民群眾意見;因?qū)嵤┡f城區(qū)危房改造工程需要另行征收新建房屋,多數(shù)房屋被征收者認(rèn)為房屋征收土地補(bǔ)償決定方案不完全符合本征收條例有關(guān)規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織召開聽證會(huì)并審議修改補(bǔ)償方案;政府及相關(guān)部門作出關(guān)于房屋土地征收補(bǔ)償決定前,應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行房屋社會(huì)穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別評(píng)估;關(guān)于房屋土地征收補(bǔ)償決定決議涉及被征收者房屋數(shù)量的比較多的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)人民政府召開常務(wù)會(huì)議的討論作出決定;被征收者本人具體房屋狀況調(diào)查結(jié)果和農(nóng)村分戶房屋補(bǔ)償管理情況信息應(yīng)當(dāng)予開公布;被征收者對(duì)房屋征收補(bǔ)償決定和房屋補(bǔ)償管理決定決議不認(rèn)同的,可依法對(duì)其申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓?fù)議或者依法提起行政訴訟;審計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)審計(jì)。

3.6 征收條例對(duì)房屋征收的實(shí)施作出如下規(guī)定

房屋補(bǔ)償征收拆遷是有關(guān)政府部門的行為。但本條例明確改變了以前由有關(guān)建設(shè)工程單位組織拆遷的傳統(tǒng)做法,規(guī)定有關(guān)政府部門是居民征收房屋補(bǔ)償金的主體,由人民政府統(tǒng)一編制有關(guān)房屋補(bǔ)償征收細(xì)則，實(shí)施部門直接組織開展有關(guān)房屋補(bǔ)償征收與土地補(bǔ)償管理工作。房屋補(bǔ)償征收實(shí)施部門對(duì)有關(guān)房屋補(bǔ)償征收及工作行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)并監(jiān)督,對(duì)后果責(zé)任承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

4 做好征收具體實(shí)施單位的管理方法和措施

4.1 征收補(bǔ)償涉及的具體實(shí)施單位

房屋征收與補(bǔ)償工作是一項(xiàng)政策性、群眾性很強(qiáng)的工作。房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施單位及從事業(yè)務(wù)的人員都應(yīng)符合相關(guān)要求。依據(jù)規(guī)定：一是房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；二是其他實(shí)施單位，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，進(jìn)行公開招標(biāo)；三是從事業(yè)務(wù)人員要經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)和考核，能熟悉掌握與征收相關(guān)的法律、法規(guī)、政策以及其他業(yè)務(wù)知識(shí)。涉及購買服務(wù)的實(shí)施單位：(1)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。(2)征收補(bǔ)償與征收人協(xié)商簽約的單位。(3)房地產(chǎn)專業(yè)的測繪單位。(4)建筑業(yè)從事房屋拆除的單位。(5)備案的審計(jì)單位。(6)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估單位。(7)房地產(chǎn)中介從事安置房選房、簽約、不動(dòng)產(chǎn)登記單位。(8)合同、協(xié)議、文件起草、審定，法律咨詢服務(wù)的單位。(9)項(xiàng)目的媒體宣傳，項(xiàng)目資金預(yù)算、預(yù)分方案，協(xié)議簽訂，房屋拆除，大數(shù)據(jù)處理的軟件系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)單位。(10)項(xiàng)目的后勤保障，安全保衛(wèi)，現(xiàn)場的電子監(jiān)控的服務(wù)單位。

4.2 實(shí)施單位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和管理制度

4.2.1 業(yè)務(wù)培訓(xùn)

(1)項(xiàng)目依據(jù)文件：市政府建設(shè)用地的批復(fù)，市發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)，市規(guī)委建設(shè)用地許可證，市國土項(xiàng)目用地批復(fù)。

(2)項(xiàng)目性質(zhì)：土地一級(jí)開發(fā)，棚戶區(qū)改造，危舊房改造；環(huán)境綜合整治；市政基礎(chǔ)設(shè)施要把項(xiàng)目性質(zhì)講清楚，重要性，緊迫性交代清楚。

(3)項(xiàng)目范圍：項(xiàng)目范圍的依據(jù)就是項(xiàng)目的規(guī)劃四至：東至，西至，南至，北至，一般都是以道路、街巷進(jìn)行文字表述，但都應(yīng)附一張規(guī)劃紅線的地形圖更為準(zhǔn)確。

(4)工作要求：即“六個(gè)統(tǒng)一”。

①統(tǒng)一思想:項(xiàng)目是城市建筑的需要，是為了改變項(xiàng)目周邊環(huán)境，改善被征拆人的居住條件，提升生活質(zhì)量，是落實(shí)被征收人的獲得感、幸福感，是便民利民的。

②統(tǒng)一口徑：宣傳項(xiàng)目征拆依據(jù)，項(xiàng)目性質(zhì)，四至范圍，征拆補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)政策，安置房的性質(zhì)、地點(diǎn)、價(jià)格規(guī)定。入戶普查登記的內(nèi)容，征拆工作程序和要求。

③統(tǒng)一規(guī)章制度。

A.廉政責(zé)任書：為加強(qiáng)項(xiàng)目的廉政建設(shè)，規(guī)范各服務(wù)單位的舉止言行，防止發(fā)生各種謀取不正當(dāng)利益的違法違紀(jì)行為，保護(hù)國家、集體和當(dāng)事人的合法權(quán)益，各服務(wù)單位根據(jù)各自行業(yè)特點(diǎn)，都應(yīng)制定廉潔紀(jì)律，與項(xiàng)目主體簽訂“廉潔責(zé)任書”。

B.各服務(wù)單位根據(jù)行業(yè)要求，要有并遵守“文明用語”“行為規(guī)范”“廉潔紀(jì)律”“工作紀(jì)律”“工作守則”“工作流程”。

各服務(wù)單位的規(guī)章制度、公示牌(單位資質(zhì)證書、工作人員資格證書、工作證)需在現(xiàn)場辦公室上墻公示。

④統(tǒng)一工作規(guī)范：各服務(wù)單位工作人員統(tǒng)一著裝，統(tǒng)一佩戴胸牌，統(tǒng)一使用工作記錄儀，堅(jiān)持使用文明用語，遵守國家法律、法規(guī)、政策、執(zhí)行行業(yè)自律性規(guī)范，增加服務(wù)意識(shí)，以專業(yè)的素質(zhì)和熱情開展工作。嚴(yán)把質(zhì)量，規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化完成工作。堅(jiān)守獨(dú)立、公平、公正、公開、陽光透明的宗旨，實(shí)事求是，客觀全面。實(shí)行持證上崗，用工作記錄儀記錄工作全過程進(jìn)行工作考核。

⑤統(tǒng)一行動(dòng)。

項(xiàng)目的主體單位要求各服務(wù)單位按工作安排和時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成下列工作：

現(xiàn)場指揮部的電源、網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)控、辦公用品、舉報(bào)電話、舉報(bào)箱、大小會(huì)議室的設(shè)備、消防設(shè)施、疏散標(biāo)識(shí)全部到位。

各服務(wù)單位按指定地點(diǎn)，將辦公設(shè)備(電腦類、打印機(jī)、工作記錄儀等)到位調(diào)試，具備辦公條件。

各服務(wù)單位完成宣傳口號(hào)、橫幅、工作證、服裝、規(guī)章制度、服務(wù)規(guī)范、文明用語、廉潔律、單位基本信息展板、工作人員信息展板的制作、張貼、上墻。

各服務(wù)單位要在入戶普查登記前的工作節(jié)點(diǎn)完成廉潔教育和崗前培訓(xùn)。

⑥統(tǒng)一入戶普查登記的內(nèi)容表格和要求。

為確保登記數(shù)據(jù)的全面、準(zhǔn)確，各服務(wù)單位在入戶前統(tǒng)一工作表格。

同時(shí)要求其充分利用工作記錄儀，明確評(píng)估人員從院門口牌子開始，順序?yàn)閺淖髠?cè)開始拍一圈，再拍中間，留全整院的影像資料，強(qiáng)調(diào)測繪機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)共同完成測繪工作；入戶調(diào)查登記資料、備案通訊人通訊地址，通訊方式號(hào)碼，一定請(qǐng)被拆征收人簽字，居委會(huì)工作人員做見證人；要求所有入戶單位和人員同進(jìn)同出，統(tǒng)一行動(dòng)；堅(jiān)持所有入戶人員工作完后，在院門口與居民共同留影的工作模式。

4.2.2 工作機(jī)制

入戶普查登記工作按慣例，由拆遷服務(wù)單位牽頭，各司其職，同時(shí)入戶的機(jī)構(gòu)多，人員多，要強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)精神和大局意識(shí)，對(duì)外是一個(gè)整體，要互相配合、支持、補(bǔ)臺(tái)，不能推諉、扯皮，有問題可以通過討論、交流、溝通統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，對(duì)外是一個(gè)聲音，一個(gè)口徑。要樹立質(zhì)量第一理念，時(shí)間服從質(zhì)量，要確保登記數(shù)據(jù)細(xì)致、真實(shí)、全面、準(zhǔn)確。

各服務(wù)單位要高度重視安全生產(chǎn)工作，要抓好交通安全，防火安全，設(shè)備設(shè)施安全，資料檔案安全，人身安全是第一位的。要設(shè)專人落實(shí)工作，建立工作機(jī)制，包括：對(duì)接機(jī)制、例會(huì)制度、報(bào)告機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)機(jī)制。