文/陳菲 陳靈芝

（陳菲系華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院副教授，陳靈芝系華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院國際政治專業(yè)碩士生；摘自《歐洲研究》2021年第6期）

《歐盟治理白皮書》強(qiáng)調(diào)，“歐盟治理的目的是強(qiáng)化歐洲民主，縮短公民與歐盟之間的距離”。進(jìn)入21世紀(jì)的20多年里，多重危機(jī)不斷沖擊歐盟治理的有效性，也削弱了公民對(duì)歐盟治理能力的認(rèn)可。此外，民粹主義和疑歐主義思潮高漲，嚴(yán)重威脅歐洲一體化進(jìn)程。為回應(yīng)多重危機(jī)沖擊下歐盟內(nèi)外對(duì)歐盟治理及未來前途的質(zhì)疑，引導(dǎo)民眾支持歐盟政策，塑造歐洲身份認(rèn)同，并強(qiáng)化輸入合法性，歐盟決定啟動(dòng)“歐洲未來大會(huì)”項(xiàng)目，宣布“與公民共建民主，共創(chuàng)更具韌性的歐洲”。

“歐洲未來大會(huì)”的緣起

“歐洲未來大會(huì)”的設(shè)想來源于2019年3月法國總統(tǒng)馬克龍的“致歐洲公民的公開信”。他在信中認(rèn)為歐盟成員國應(yīng)該“強(qiáng)化歐盟民主建設(shè)”。該提議得到德國的響應(yīng)，默克爾總理同樣認(rèn)為“是時(shí)候?yàn)闅W盟的價(jià)值觀和未來而奮斗”。

2019年11月，法德聯(lián)手制訂“歐洲未來大會(huì)”項(xiàng)目計(jì)劃，提議采取“自下而上”的方式“建立公民參與”，讓歐盟普通民眾參與關(guān)鍵議題的討論。這一計(jì)劃文件通過歐盟委員會(huì)官網(wǎng)發(fā)布，2019年11月，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩呼吁“動(dòng)員歐盟所有機(jī)構(gòu)與成員國等參加歐洲未來大會(huì)”。

2021年3月10日，歐洲議會(huì)議長(zhǎng)薩索利、歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩以及時(shí)任歐盟理事會(huì)輪值主席國葡萄牙總理科斯塔共同簽署《關(guān)于歐洲未來大會(huì)的聯(lián)合聲明》（以下簡(jiǎn)稱《聯(lián)合聲明》）。2021年5月9日“歐洲日”，“歐洲未來大會(huì)”在法國正式啟動(dòng)。

歐盟三大機(jī)構(gòu)及成員國的態(tài)度

（一）歐洲議會(huì)：全面支持

歐洲議會(huì)十分重視“歐洲未來大會(huì)”，認(rèn)為這是“歐盟公民就歐盟未來的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行探討并體現(xiàn)歐盟民主的最佳機(jī)會(huì)”。歐洲議會(huì)于2020年1月15日通過決議，成為第一個(gè)陳述項(xiàng)目發(fā)展方向的機(jī)構(gòu)，并多次重申組織一次“傾聽公民聲音”的大會(huì)。同時(shí)，歐洲議會(huì)也是對(duì)項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化為后續(xù)行動(dòng)最為積極的機(jī)構(gòu)，歐洲議會(huì)希望歐盟及成員國能落實(shí)項(xiàng)目成果，并設(shè)置完成期限，以滿足公民的期望。

（二）歐盟委員會(huì)：簡(jiǎn)單承諾

歐盟委員會(huì)也表現(xiàn)出相對(duì)積極的態(tài)度，于2020年1月22日公布了對(duì)項(xiàng)目的發(fā)展愿景，認(rèn)為該項(xiàng)目能為建設(shè)一個(gè)更有活力與互動(dòng)性的歐洲民主制度做出貢獻(xiàn)。然而，與歐洲議會(huì)不同的是，歐盟委員會(huì)對(duì)于會(huì)議成果的執(zhí)行承諾僅限于“進(jìn)行立法建議時(shí)會(huì)考慮公民的建議”，論調(diào)模棱兩可，且缺乏實(shí)質(zhì)性的步驟說明，未來能否切實(shí)執(zhí)行承諾，仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。

（三）歐盟理事會(huì)：久拖方?jīng)Q

相較而言，歐盟理事會(huì)要冷淡許多。長(zhǎng)期以來，秉承成員國政府間合作原則的歐盟理事會(huì)對(duì)公民參與歐盟治理“不感興趣”，成為最后一個(gè)發(fā)布項(xiàng)目愿景的機(jī)構(gòu)，充分折射出其對(duì)該項(xiàng)目的低動(dòng)機(jī)與行為效率不足。在成果落實(shí)方面，歐盟理事會(huì)更看重的是議題與討論過程，在成果的后續(xù)行動(dòng)上并未給出明確承諾。

（四）歐盟成員國：態(tài)度各一

在對(duì)待“歐洲未來大會(huì)”的態(tài)度上，歐盟成員國可以分為兩類。一類是項(xiàng)目的支持者，如法國、德國、意大利、西班牙等，都希望能通過該項(xiàng)目加強(qiáng)歐盟民主與歐洲一體化。而另一類主要是來自北歐、中歐和東歐的其他歐盟成員國，占成員國的大多數(shù)。他們持保留態(tài)度，認(rèn)為當(dāng)前不是討論“歐洲未來”的時(shí)期，而應(yīng)考慮“歐洲的當(dāng)下”。

“歐洲未來大會(huì)”發(fā)展面臨的三大考驗(yàn)

有三大因素考驗(yàn)著“歐洲未來大會(huì)”的項(xiàng)目推進(jìn)及成果落實(shí)，即歐盟各主體間的博弈、公民參與缺位引發(fā)的問題及“條約修改赤字”。

（一）歐盟內(nèi)部的博弈

首先是議題設(shè)置的博弈。在項(xiàng)目籌備階段，歐盟內(nèi)部對(duì)議題設(shè)置心思各異，主要體現(xiàn)在議題范圍的設(shè)限與討論改革“領(lǐng)銜候選人”選舉制度的必要性上。

一方面，歐盟三大機(jī)構(gòu)就“議題范圍是否設(shè)限”各執(zhí)己見。歐洲議會(huì)希望議題無須預(yù)先設(shè)定。但歐盟委員會(huì)認(rèn)為“必須明確界定議題范圍”，并暗示重點(diǎn)應(yīng)向其五年戰(zhàn)略議程傾斜。而歐盟理事會(huì)則認(rèn)為應(yīng)側(cè)重于其的“優(yōu)先政策”，以應(yīng)對(duì)當(dāng)下公共衛(wèi)生危機(jī)。另一方面，在議題內(nèi)容上，歐洲議會(huì)認(rèn)為需要討論改革“領(lǐng)銜候選人”制度，擴(kuò)大歐洲議會(huì)在歐洲大選中的權(quán)力。但歐洲理事會(huì)拒絕該提議，并認(rèn)為“領(lǐng)銜候選人”制度限制了成員國對(duì)歐盟委員會(huì)主席的任命權(quán)。在歐盟27個(gè)成員國中，除了奧地利與德國外，其余成員國要么直接反對(duì)這一制度，如法國、斯洛伐克；要么認(rèn)為該制度的改革不應(yīng)出現(xiàn)在公民議題上，如捷克、保加利亞。

其次是項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的博弈?；谏鲜龅淖h題設(shè)置博弈，項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題變得尤為敏感，歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)都希望占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并通過制定規(guī)則而受益。

歐洲議會(huì)先發(fā)制人，呼吁建立一個(gè)由歐洲議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。歐盟理事會(huì)隨即反對(duì)，表示“應(yīng)由一位知名人士作為主席獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)”。歐洲議會(huì)對(duì)此表示同意，但隨后又宣布擬定歐洲議會(huì)議員伏思達(dá)擔(dān)任項(xiàng)目主席。此舉招致歐盟理事會(huì)及眾多成員國的強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為伏思達(dá)會(huì)改變項(xiàng)目走向，倡導(dǎo)建立“歐羅巴合眾國”。而由于歐盟未達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，這也充分暴露歐盟處理內(nèi)部治理主體關(guān)系依舊困難重重。

（二）公民參與缺位下的新舊問題

長(zhǎng)期以來，歐盟治理中政治參與由政治精英和技術(shù)官僚主導(dǎo)，歐盟公民的政治參與渠道較少，公民參與長(zhǎng)期缺位。而即便歐盟有意識(shí)地呼吁公民參與，歐盟機(jī)構(gòu)也鮮少愿意將公民參與的意見轉(zhuǎn)化為政治舉措。歐盟近年來對(duì)于公民參與歐盟治理做出的許多嘗試基本上都無疾而終，原因主要是歐盟“只讓提議，從不落實(shí)”。

“歐洲未來大會(huì)”項(xiàng)目雖得到了歐盟三大機(jī)構(gòu)及多個(gè)成員國的成果落實(shí)保證，但由于缺少認(rèn)真對(duì)待公民參與的經(jīng)驗(yàn)，歐盟實(shí)際上對(duì)如何安排公民參與討論還存在兩大問題。其一是參與意見的效度問題。若公民意見過于分散，一些好的觀點(diǎn)或被埋沒于信息流中。同時(shí)，反歐洲一體化的團(tuán)體或會(huì)利用此次機(jī)會(huì)，有組織地提出大量訴求。在此背景下，如何使政策制定重歸理性的視角，是收集意見過程中要考慮的重要問題。其二是與會(huì)者的選擇標(biāo)準(zhǔn)問題。如果公民水平參差不齊，缺乏足夠信息與政治訓(xùn)練，那么參與的產(chǎn)出效果只會(huì)適得其反。因此，如何實(shí)現(xiàn)不同認(rèn)知群體的高效參與，同樣需要考慮。

（三）歐盟的“條約修改赤字”

按照《歐洲聯(lián)盟條約》規(guī)定，涉及歐盟條約的修改需遵循兩種條約修改程序：普通修改程序與簡(jiǎn)易修改程序。但由于后者適用情況有限，更改條約的主要程序仍是普通修改程序。而普通修改程序下，根據(jù)第48條第4款，有關(guān)條約的修改只有在成員國依據(jù)本國憲法審查通過之后，所有成員國一致同意才能生效。誠然，“一致同意”體現(xiàn)了歐盟成員國行動(dòng)的一致性，且注重保護(hù)小國權(quán)利，但在該原則下，更改條約意味著冗長(zhǎng)且艱難的談判過程要在歐盟及各成員國間展開。因此，歐盟及成員國對(duì)于條約修改的意愿與能力普遍不足，造成了歐盟條約的“修改赤字”。這也導(dǎo)致歐盟只愿在危機(jī)中改革的慣習(xí)。

隨著一體化程度加深，現(xiàn)有的條約框架早已無法為歐盟所有事務(wù)提供答案。而無論是公民小組的建議還是全體會(huì)議的最終報(bào)告，都無可避免地觸及歐盟相關(guān)條約的修改。因此，“歐洲未來大會(huì)”需要證明，歐盟對(duì)于條約修改仍持開放態(tài)度，并具備在沒有危機(jī)與壓力下進(jìn)行條約修改的能力。

“歐洲未來大會(huì)”的實(shí)驗(yàn)性改革路徑

觀察《聯(lián)合聲明》與相應(yīng)部署，可以看出歐盟對(duì)于機(jī)構(gòu)博弈問題、公民有效參與問題及成果落實(shí)問題嘗試做出相應(yīng)的解答。

（一）項(xiàng)目?jī)?nèi)平衡問題初步化解

在議題設(shè)置上，“歐洲未來大會(huì)”試圖兼具議題的廣度與深度，在一定程度上中和了議題博弈，承諾歐盟公民的討論范圍“不會(huì)被限制”，同時(shí)列出“議題清單”來加強(qiáng)公民參與深度，內(nèi)容涵蓋當(dāng)前歐盟面臨的各種戰(zhàn)略問題。

在項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上，該項(xiàng)目的政治領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)由三大機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人組成的聯(lián)合主席團(tuán)。在聯(lián)合主席團(tuán)的授權(quán)下，執(zhí)行委員會(huì)是主要管理機(jī)構(gòu)，同樣由歐盟三大機(jī)構(gòu)各自任命的3名代表和4名觀察員組成，也體現(xiàn)了三方的平衡性?？梢?，“歐洲未來大會(huì)”試圖以共同領(lǐng)導(dǎo)、橫向等量的方式解決博弈，意在減少內(nèi)部分歧，確保項(xiàng)目順利運(yùn)行。

（二）實(shí)驗(yàn)性的公民參與制度設(shè)計(jì)

第一，引入“公民參與”環(huán)節(jié)。“歐洲未來大會(huì)”設(shè)計(jì)了一個(gè)將自下而上的參與式民主與自上而下的精英決策相結(jié)合的公民參與結(jié)構(gòu)體系，以確保公民的建議能有效傳遞并得以反饋。該機(jī)制呈金字塔形，塔基是多語種數(shù)字平臺(tái)，公民通過這一平臺(tái)，就“議題清單”上的議題在線分享觀點(diǎn)。其上一層是公民小組會(huì)議，依據(jù)“氣候”等四大專題分成四個(gè)小組，每組由200名公民組成，討論平臺(tái)上的建議并生成綜述報(bào)告，提交全體會(huì)議。全體會(huì)議以論壇形式，集中討論公民小組的研討成果，生成提案報(bào)告。在全體會(huì)議過后，其生成的提案報(bào)告將由執(zhí)行委員會(huì)交與聯(lián)合主席團(tuán)進(jìn)行審議，后將轉(zhuǎn)化為實(shí)際措施落實(shí)。

這是歐盟史上第一次由歐盟各機(jī)構(gòu)與各層級(jí)聯(lián)合組織并參與的歐盟民主建設(shè)活動(dòng)，無論在制度設(shè)計(jì)上還是參與規(guī)模上都前所未有。

第二，對(duì)于效度與標(biāo)準(zhǔn)問題，可以從該參與結(jié)構(gòu)體系的子功能中觀察到歐盟的答案。在效度上，就歐盟而言，多語種數(shù)字平臺(tái)是一個(gè)創(chuàng)新性工具，能延展議題深度，增強(qiáng)公民參與度和討論效果。同時(shí)，歐盟邀請(qǐng)專家在項(xiàng)目中提供智力支持。并且，為防止一些觀點(diǎn)被利益集團(tuán)煽動(dòng)，執(zhí)行委員會(huì)將實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并派出觀察員列席旁聽，對(duì)每次會(huì)后生成的提案與報(bào)告進(jìn)行審議。在公民小組參與者的選擇上，項(xiàng)目采用平衡和隨機(jī)的方式，保證機(jī)會(huì)均等性與人員多樣性，旨在讓所有公民都有機(jī)會(huì)參與其中。

（三）長(zhǎng)期的“條約修改禁忌”有望突破

首先，《聯(lián)合聲明》彰顯超國家機(jī)構(gòu)歐盟對(duì)于條約修改的信心?！堵?lián)合聲明》a節(jié)中顯示：全體會(huì)議“由歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)代表及成員國議會(huì)代表平等組成”，其結(jié)構(gòu)與《歐盟條約》第48條第3款中對(duì)于修憲會(huì)議的組成結(jié)構(gòu)十分相似。歐盟法專家阿萊曼諾指出，在相似結(jié)構(gòu)下，“歐洲未來大會(huì)”極有可能發(fā)揮修憲會(huì)議作用，推動(dòng)歐盟條約改革。

其次，法、德、西、意等大國對(duì)于條約修改的支持態(tài)度起到良性的助推作用。在大國的引領(lǐng)下，鮮少成員國會(huì)在“一致同意”時(shí)充當(dāng)另類的角色，條約的修改或許能如愿實(shí)現(xiàn)。

最后，項(xiàng)目設(shè)計(jì)的公民自下而上參與結(jié)構(gòu)體系或?qū)ⅰ暗贡啤睔W盟及成員國進(jìn)行條約修改。在此結(jié)構(gòu)下，條約修改的發(fā)起主體不再是歐盟與成員國，方向也不同于以往政府間會(huì)議的橫向形式，而是將以公民需求為出發(fā)點(diǎn)，由公民自下而上發(fā)起推動(dòng)，以民意“倒逼”條約修改。

前景分析

前文分析表明，針對(duì)三大考驗(yàn)，“歐洲未來大會(huì)”做出了回應(yīng)，歐盟機(jī)構(gòu)的博弈暫時(shí)擱置，創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)使得公民有序參與，也具有一定的條約改革潛力。并且，公民對(duì)項(xiàng)目的配合度空前高漲。截至2022年5月，多語種數(shù)字平臺(tái)有約72萬人參與，提交了18 795份公民建議。在公民小組會(huì)議中，執(zhí)行委員會(huì)的觀察員反饋“公民的情緒被充分調(diào)動(dòng)”。在當(dāng)前歐盟面臨多重危機(jī)的背景下，歐盟公民參與歐洲事務(wù)熱情的提升，為這項(xiàng)事業(yè)創(chuàng)造了有利環(huán)境。然而，從當(dāng)前推進(jìn)過程來看，“歐洲未來大會(huì)”仍存在不足，給項(xiàng)目發(fā)展蒙上極大陰影。

首先，《聯(lián)合聲明》只是一個(gè)各方為盡快推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的妥協(xié)性文本，分享著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的三大機(jī)構(gòu)的職能分工并不明確，僅依靠一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)之間相互推諉，使項(xiàng)目再次陷入困境。

其次，從當(dāng)前推進(jìn)效果來看，公民參與的程度實(shí)際上十分有限。例如，公民討論的深度與廣度并沒有達(dá)到預(yù)期，盡管配備了專家指導(dǎo)，與會(huì)者卻反映“專家過于注重宣傳主觀想法”。此外，成員國的多樣性與分歧使得公民參與的實(shí)際影響有限，公民僅是部分、形式地參與，“歐洲未來大會(huì)”的構(gòu)建價(jià)值和意義尚未充分發(fā)揮出來。

最后，推行時(shí)間與時(shí)機(jī)有待商榷。從時(shí)間上看，項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間緊迫，且客觀而言，僅憑兩年時(shí)間，通過一個(gè)帶有實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的體系，試圖解決歐盟治理難題與發(fā)展戰(zhàn)略課題，顯然不現(xiàn)實(shí)。從時(shí)機(jī)上看，項(xiàng)目推行的時(shí)間點(diǎn)并非最佳時(shí)機(jī)。在疫情的沖擊下，成員國重心更多的是放在本國事務(wù)上，意圖從歐盟回收更多的決策主權(quán)，而不是讓渡權(quán)力。

總而言之，此次“歐洲未來大會(huì)”能否成功，取決于歐盟及成員國對(duì)待會(huì)議及其結(jié)果的態(tài)度：是建立一套新的公民參與機(jī)制，但隨后對(duì)待公民的提議又不認(rèn)真，再次錯(cuò)失改革機(jī)會(huì)，讓歐盟公民和歐盟漸行漸遠(yuǎn)，還是將其當(dāng)成一次改革的契機(jī)，通過“自下而上”的公民參與進(jìn)程取得認(rèn)同，進(jìn)而為歐盟進(jìn)一步改革奠定民主基礎(chǔ)？

但無論“歐洲未來大會(huì)”成功與否，歐盟更應(yīng)該思考的是如何利用從“歐洲未來大會(huì)”中獲得的經(jīng)驗(yàn)，在超國家層面，將這種跨國民主的創(chuàng)新形式（公民小組會(huì)議與全體大會(huì)）制度化，與歐盟代議制民主進(jìn)行互補(bǔ)。這不僅是對(duì)民粹主義、疑歐主義的回?fù)?，更能培養(yǎng)公民對(duì)歐盟的歸屬感和歐洲認(rèn)同意識(shí)，改善歐盟治理與增強(qiáng)歐盟政策輸入的合法性，進(jìn)而深化歐洲一體化。