文/靳文輝

公共規(guī)制實(shí)施中的利益機(jī)制

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共規(guī)制被認(rèn)為是克服市場(chǎng)失靈、維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益的一種努力，既包括對(duì)微觀市場(chǎng)的干預(yù)，也包括對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。在國(guó)家治理不斷強(qiáng)調(diào)“以公民為中心”的時(shí)代背景下，公共規(guī)制也應(yīng)建立一個(gè)以“社會(huì)需求”為中心的運(yùn)行結(jié)構(gòu)。對(duì)“社會(huì)需求”的滿足程度決定著公共規(guī)制的精準(zhǔn)性、及時(shí)性和充分性，關(guān)聯(lián)著公共規(guī)制的運(yùn)行績(jī)效、社會(huì)接受和公眾認(rèn)同，是判斷政府經(jīng)濟(jì)治理能力和治理績(jī)效的重要依據(jù)。社會(huì)對(duì)公共規(guī)制的需求和期待，會(huì)以利益訴求的方式呈現(xiàn)出來，利益訴求是公共規(guī)制實(shí)施中發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)弊病、了解社會(huì)需要的依據(jù)，對(duì)利益的調(diào)整和保障構(gòu)成公共規(guī)制存在的最深刻理由。

權(quán)利的保護(hù)和利益的增進(jìn)是公共規(guī)制的本質(zhì)之所在，利益的保護(hù)構(gòu)成了公共規(guī)制實(shí)施的目標(biāo)、指向和依據(jù)，利益機(jī)制是公共規(guī)制實(shí)施的一個(gè)重要方式、手段和技術(shù)。如何通過相應(yīng)的機(jī)制構(gòu)造和制度安排，通過利益機(jī)制完成對(duì)市場(chǎng)失靈的識(shí)別和克服，是一個(gè)關(guān)聯(lián)公共規(guī)制目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的問題。利益的識(shí)別機(jī)制和利益的分配機(jī)制是公共規(guī)制實(shí)施中兩種最主要的利益機(jī)制類型，如何對(duì)現(xiàn)實(shí)中的利益訴求加以準(zhǔn)確判斷、選擇，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)范的利益分配、落實(shí)和滿足，是以利益機(jī)制為依據(jù)分析公共規(guī)制實(shí)施的兩個(gè)核心問題。

公共規(guī)制實(shí)施中利益機(jī)制的功能

（一）利益識(shí)別機(jī)制是發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)失靈的有效手段。規(guī)制者以利益為依據(jù)識(shí)別市場(chǎng)失靈，可為市場(chǎng)失靈情形判斷的全面性提供保障?，F(xiàn)代市場(chǎng)條件下的市場(chǎng)失靈，涉及的市場(chǎng)主體數(shù)量眾多，發(fā)生的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)極為繁雜。如果市場(chǎng)失靈對(duì)市場(chǎng)主體享有或應(yīng)該享有的利益產(chǎn)生了不當(dāng)影響，那么受到影響的市場(chǎng)主體會(huì)比包括規(guī)制者在內(nèi)的任何主體都有更真切的感受。與之關(guān)聯(lián)，通過利益訴求所展示的市場(chǎng)失靈也必然更為全面。公共規(guī)制實(shí)施也會(huì)因此而具備明確的對(duì)象依據(jù)和目標(biāo)依據(jù)。

以市場(chǎng)主體的利益為依據(jù)來判斷市場(chǎng)失靈，可為市場(chǎng)失靈判斷的準(zhǔn)確性和公共規(guī)制實(shí)施的針對(duì)性提供保障。一個(gè)規(guī)范的規(guī)制實(shí)施行為不僅要識(shí)別“利益”，更要明確是屬于“誰”的利益，對(duì)于特定的市場(chǎng)主體，究竟什么樣的規(guī)制行動(dòng)能對(duì)其產(chǎn)生所期望的好處，與其從事的行業(yè)、參與的活動(dòng)和所處的環(huán)境等因素相關(guān)，甚至是情感、愿望、信念等主觀因素的結(jié)果。只有將市場(chǎng)主體主張的利益作為判斷市場(chǎng)失靈的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中公共規(guī)制的錯(cuò)位、缺位情形才能得到最大限度的避免，“公眾有需求，政府不回應(yīng)”“政府買了單，公眾不買賬”等困境才不至于發(fā)生，一個(gè)具備針對(duì)性的公共規(guī)制實(shí)施行為才會(huì)有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（二）利益分配機(jī)制是矯正規(guī)制失靈的重要工具。現(xiàn)實(shí)中的公共規(guī)制不可能是完美的，公共規(guī)制者采取的規(guī)制策略所產(chǎn)生的效果與其所追求的目的完全相反的自我挫敗情形大量存在。比如實(shí)施中規(guī)制者的被俘獲、實(shí)施中的低效率、再分配規(guī)則的實(shí)施扭曲、行政部門的自利行為等，都會(huì)導(dǎo)致規(guī)制失靈的發(fā)生。這些情形盡管形式多樣，但利益保護(hù)的不充分和利益分配的不恰當(dāng)，是上述規(guī)制失靈發(fā)生的根本原因。

為防范規(guī)制失靈的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)構(gòu)造一個(gè)規(guī)范的利益分配機(jī)制，利益是否得到妥當(dāng)?shù)姆峙浜陀行У穆鋵?shí)，是公共規(guī)制行為是否產(chǎn)生預(yù)期效果的最終依據(jù)，也是評(píng)價(jià)公共規(guī)制是否失靈的根本性標(biāo)準(zhǔn)。每一個(gè)公共規(guī)制行為的背后都關(guān)聯(lián)著市場(chǎng)主體的權(quán)利和利益，一個(gè)能產(chǎn)生預(yù)期效果的公共規(guī)制實(shí)施必須以合理的利益分配為前提。利益分配機(jī)制以利益分配標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、利益分配程序規(guī)則、利益分配結(jié)果評(píng)價(jià)規(guī)則為基本內(nèi)容，利益分配機(jī)制的規(guī)范構(gòu)造，對(duì)于規(guī)制制度功能的發(fā)揮和規(guī)制績(jī)效的形成至關(guān)重要。它可以減少規(guī)制主體行為中的不確定性，防范機(jī)會(huì)主義，對(duì)規(guī)制者自利屬性和被俘獲的克服，也具有關(guān)鍵的價(jià)值。

公共規(guī)制實(shí)施中利益識(shí)別機(jī)制的多維構(gòu)造

（一）以利益主體為依據(jù)的利益識(shí)別。利益與利益的享有、表達(dá)主體高度關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)會(huì)影響利益被規(guī)制者關(guān)注、重視的可能性?，F(xiàn)實(shí)中并不是所有的規(guī)制問題都能獲得規(guī)制者的重視，理性的規(guī)制者會(huì)基于增進(jìn)政治收益和規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的考慮，策略性地選擇市場(chǎng)主體主張的利益并加以回應(yīng)。不同的利益主體及其利益表達(dá)方式對(duì)規(guī)制者注意力分配的影響不同，規(guī)制者對(duì)經(jīng)過組織化的利益訴求，對(duì)于精英主體所主張的利益會(huì)分配更多的注意力，而對(duì)于分散的、弱勢(shì)主體的利益缺乏足夠的重視。那么，建立相應(yīng)的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，保證規(guī)制者對(duì)市場(chǎng)主體主張的所有利益給予系統(tǒng)的、均衡的關(guān)注就極為必要。規(guī)制實(shí)施中的民主參與，規(guī)制任務(wù)的科學(xué)分工，規(guī)制責(zé)任制度的建立，規(guī)制評(píng)估制度的設(shè)定，規(guī)制監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化等，都是實(shí)現(xiàn)規(guī)制者注意力均衡分配的重要手段。

（二）以利益客體為依據(jù)的利益識(shí)別。對(duì)私人物品領(lǐng)域內(nèi)的利益識(shí)別，首先要求有相應(yīng)的利益被市場(chǎng)主體提起和主張，這既是市場(chǎng)領(lǐng)域“私法自治”的基本邏輯，也符合在私法場(chǎng)域，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)主體自行作出判斷的基本主張；其次要求調(diào)整和保護(hù)的利益，應(yīng)屬于規(guī)制者規(guī)制職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。例如，規(guī)制者對(duì)于市場(chǎng)主體提出的對(duì)交易相對(duì)方的價(jià)格歧視行為進(jìn)行規(guī)制的訴求應(yīng)當(dāng)給予回應(yīng)，但對(duì)于希望政府調(diào)整某種商品價(jià)格（如果該商品的價(jià)格以市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)為價(jià)格形成方式）的要求則不可能給予滿足，因?yàn)榍罢呤且?guī)制機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，后者則為市場(chǎng)自決的事項(xiàng)。一般而言，在私人物品領(lǐng)域，當(dāng)存在明顯的信息不對(duì)稱、外部性、市場(chǎng)主體地位與實(shí)力不對(duì)等，以及交易成本過高且對(duì)市場(chǎng)主體的自治能力造成影響時(shí)，以提升市場(chǎng)主體的自治能力、克服市場(chǎng)交易障礙為目的的公共規(guī)制就成為必要，私人物品領(lǐng)域利益訴求的識(shí)別和選擇應(yīng)以上述內(nèi)容為依據(jù)展開。

就公共物品領(lǐng)域的利益識(shí)別而言，基于“搭便車”心理的存在，公共物品領(lǐng)域的利益訴求更應(yīng)該由規(guī)制機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)而不是等待市場(chǎng)主體提起，但作為規(guī)制者捕獲信息的途徑之一，規(guī)制者應(yīng)充分重視市場(chǎng)主體針對(duì)公共物品領(lǐng)域提起的利益訴求，以保證公共物品領(lǐng)域市場(chǎng)弊病的盡早發(fā)現(xiàn)和對(duì)社會(huì)需求的及時(shí)了解。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，主要包括對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和保障，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提供，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和計(jì)劃安排等內(nèi)容。

（三）以利益的時(shí)空分布為依據(jù)的利益識(shí)別。人們對(duì)事物的感知、理解和判斷首先通過時(shí)間和空間來進(jìn)行，時(shí)間條件和空間條件構(gòu)成利益識(shí)別的條件和環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)利益準(zhǔn)確識(shí)別和選擇的兩個(gè)重要維度。就時(shí)間維度而言，利益的有無、利益的形態(tài)、利益的實(shí)現(xiàn)均依附于時(shí)間，時(shí)間構(gòu)成公共規(guī)制實(shí)施中利益識(shí)別和選擇機(jī)制構(gòu)造的內(nèi)在因素之一。作用于瞬息萬變之市場(chǎng)的公共規(guī)制，其時(shí)效性尤為明顯，時(shí)間性構(gòu)成公共規(guī)制的基本確證方式。隨著公共規(guī)制法律體系中給付行政的不斷擴(kuò)張，國(guó)家通過公共扶助、社會(huì)保障的方式對(duì)市場(chǎng)主體的生產(chǎn)和生活予以幫助的情形日益普遍，市場(chǎng)主體意欲獲得政府扶助的利益訴求是否合理，必須置于特定的時(shí)間維度下才能判斷。

就空間維度而言，所有的利益都會(huì)存在于具體的空間系統(tǒng)中，利益是否合理取決于利益所處的空間位置。例如，我國(guó)基于空間要素而出臺(tái)的 “西部大開發(fā)”“中部崛起”“振興東北老工業(yè)基地”等政策，意味著某些利益只有部分主體可以享有，一個(gè)地處東部沿海地區(qū)的企業(yè)要求按照“西部大開發(fā)”的稅收優(yōu)惠政策對(duì)其予以稅收減免，就不是一個(gè)正當(dāng)?shù)?、?yīng)該回應(yīng)的利益。而且，空間是判定規(guī)制者職責(zé)邊界的重要因素?？臻g是社會(huì)治理的基本手段，治理權(quán)責(zé)在中央與地方政府之間、地方政府之間的縱橫配置是現(xiàn)代政府治理體系的基本結(jié)構(gòu)要求。每一個(gè)政府都對(duì)應(yīng)著一個(gè)地理邊界的區(qū)位空間，某個(gè)利益是否構(gòu)成一個(gè)應(yīng)由本轄區(qū)規(guī)制者回應(yīng)的對(duì)象，需要依據(jù)空間所確定的治理職責(zé)來判定，如果對(duì)不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的利益訴求作出了回應(yīng)，那么無論有何等善良的動(dòng)機(jī)，其正當(dāng)性都難以證成。

公共規(guī)制實(shí)施中利益分配標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范設(shè)計(jì)

（一）基于“基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配?，F(xiàn)代民主法治國(guó)家都不約而同地在憲法中規(guī)定了公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的內(nèi)容。從我國(guó)憲法文本看，適度的宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)、經(jīng)濟(jì)自由的促成、市場(chǎng)主體平等地位的保障、基本分配制度的確立、社會(huì)保障的供給等內(nèi)容，已獲得憲法規(guī)范的確認(rèn)。與之關(guān)聯(lián)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)自由權(quán)、契約自由權(quán)、營(yíng)業(yè)自由權(quán)、經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、社會(huì)保障權(quán)都已經(jīng)被納入基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利的范疇。在公共規(guī)制實(shí)施過程中，對(duì)于關(guān)涉到市場(chǎng)主體基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利的利益，公共規(guī)制實(shí)施當(dāng)然要加以支持和保障。而且，在存在多種利益訴求且可能存在沖突的情形下，基于基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利生成的利益應(yīng)該獲得優(yōu)先滿足和保護(hù)，因?yàn)槿魏涡问降耐享澈蛫檴檨磉t，不僅會(huì)威脅到市場(chǎng)主體的生存和發(fā)展，而且會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)造成破壞，侵蝕公共規(guī)制的權(quán)威和公正，影響公眾對(duì)公共規(guī)制的信任和期待。

（二）基于“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配?！皯?yīng)得”在道德哲學(xué)中被用作道德評(píng)價(jià)，在政治哲學(xué)中被用作分配原則。“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為公共規(guī)制實(shí)施中利益分配的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，主要基于兩點(diǎn)理由。第一，“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)在激勵(lì)型規(guī)制中有著充分的適用空間。公共規(guī)制中有大量的激勵(lì)型規(guī)制存在，建立在激勵(lì)型規(guī)制理論基礎(chǔ)上的規(guī)制方式所要解決的核心問題，是規(guī)制者要設(shè)計(jì)出一組既能為市場(chǎng)主體提供適度激勵(lì)，又能有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的機(jī)制。第二，“應(yīng)得”是主體基于曾經(jīng)的行動(dòng)及結(jié)果而獲得某種方式的對(duì)待，其并不必然以義務(wù)為基礎(chǔ)，也可能不依賴于現(xiàn)有的法律或規(guī)則，任何主體都擁有可以憑借自己較優(yōu)的“表現(xiàn)”而獲得相應(yīng)分配份額的平等權(quán)利。在當(dāng)今時(shí)代，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新層出不窮，需要規(guī)制者確認(rèn)和保障的利益并非總有法律規(guī)則上的依據(jù)，其可能只是一個(gè)有利益內(nèi)容但自發(fā)生成的事實(shí)，如果市場(chǎng)主體要求對(duì)這種形態(tài)的利益予以確認(rèn)或落實(shí)，那么規(guī)制者就應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)，否則很可能會(huì)遏制市場(chǎng)創(chuàng)新，也不符合基本的正義觀念和要求。

（三）基于“時(shí)間”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配。時(shí)間體現(xiàn)了人類活動(dòng)的起始、持續(xù)與切換規(guī)則，是社會(huì)行動(dòng)的標(biāo)識(shí)與節(jié)點(diǎn)，其作為統(tǒng)一的意義符號(hào)和單位標(biāo)識(shí)，可以無限細(xì)分且分布均衡，是計(jì)量所有人類行為的平等工具和機(jī)制之一。“先到先得”是機(jī)會(huì)均等在時(shí)間序列上的具體化，在資源有限的約束下，如果市場(chǎng)主體獲得的信息相當(dāng)、資格相同，同時(shí)該利益指向的對(duì)象不需要特別的扶持和照顧（如不是基于基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利所形成的利益訴求），那么以“時(shí)間”為利益分配的標(biāo)準(zhǔn)，本身就是利益分配過程中效率和公平的體現(xiàn)?！皶r(shí)間”標(biāo)準(zhǔn)要求規(guī)制者不對(duì)任何特定的市場(chǎng)主體給予特定的照顧和專門的給付，對(duì)任何市場(chǎng)主體不可以施加不公正或不合理的對(duì)待，其所具有的客觀性是保證公共規(guī)制利益分配正義的重要機(jī)制之一。

（四）基于“價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配。在私人市場(chǎng)，價(jià)格是商品交換時(shí)近乎唯一的分配方案，價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)了資本、勞動(dòng)等要素的平等交換與合作，所有的經(jīng)濟(jì)要素因有了價(jià)格這一支點(diǎn)而形成均衡的比例關(guān)系。與市場(chǎng)領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制的功能一樣，“價(jià)格”同樣是公共規(guī)制中衡量“誰最珍視權(quán)利”的依據(jù)，“價(jià)高者得”之所以合理，是因?yàn)閮r(jià)高者賦予了該資源以更高的效用。由于市場(chǎng)主體的能力、偏好和分工有所不同，因此不同的市場(chǎng)主體對(duì)同一資源的主觀估值也不可能統(tǒng)一，而“價(jià)格”是反映市場(chǎng)主體對(duì)資源進(jìn)行主觀估價(jià)的最佳方法。實(shí)踐中，公共資源招投標(biāo)、競(jìng)價(jià)拍賣作為利益分配的方式在公共資源配置中已獲得大量適用，其本身就是通過價(jià)格機(jī)制分配利益的方式?！皟r(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)是保證資源最大化利用的手段，也是公共規(guī)制實(shí)施中衡量利益主觀效用的最佳工具，應(yīng)將其確認(rèn)為公共規(guī)制實(shí)施中利益分配的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加以運(yùn)用。

（五）基于“純粹機(jī)會(huì)平等”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配。利益分配中會(huì)遇到實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)用盡、繼續(xù)運(yùn)用實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致無效率的情形。當(dāng)缺乏實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)或者實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)用盡后，應(yīng)當(dāng)引入程序方式解決權(quán)利沖突?！凹兇鈾C(jī)會(huì)平等”意味著不存在評(píng)價(jià)結(jié)果公正的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，其正義性取決于程序本身?！凹兇獾臋C(jī)會(huì)平等”可以糾正自然自由體系下形式的機(jī)會(huì)平等只對(duì)有才能的人開放的缺點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)向所有符合條件的人的無差別開放；同時(shí)，“純粹機(jī)會(huì)平等”剔除了所有社會(huì)因素的影響，可保證所有人分享相同的機(jī)會(huì)和概率。這種機(jī)會(huì)平等性、純粹性、概率的一致性、標(biāo)準(zhǔn)的無差異性決定了“純粹的機(jī)會(huì)平等”在利益分配中具有一定的作用空間，值得在公共規(guī)制實(shí)施的利益分配過程中對(duì)其加以確認(rèn)。

結(jié)語

以利益訴求為基礎(chǔ)的社會(huì)秩序，比建立在其他不是以利益為基礎(chǔ)的因素之上的社會(huì)秩序更容易治理，因?yàn)橐岳鏋閷?dǎo)向的個(gè)人行為比以情感為導(dǎo)向的行為更可預(yù)見。利益機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公共規(guī)制實(shí)施規(guī)范化和科學(xué)化的一種技術(shù)，只有充分發(fā)揮其作用，公共規(guī)制實(shí)施的確定性、針對(duì)性和適應(yīng)性才能獲得保證，一個(gè)更有效率、更契合市場(chǎng)需要和社會(huì)需求的公共規(guī)制才能形成，公共規(guī)制的合理性、權(quán)威性也才能獲得最終的證明。