■彭川宇 李嘉芙 鄭順虹

一、問(wèn)題提出

“功以才成，業(yè)由才廣”，人才在區(qū)域綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)中起著越來(lái)越重要的作用[1]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“擇天下英才而用之”，實(shí)施更加積極的創(chuàng)新人才引進(jìn)政策[2]。自2016年以來(lái)，在貫徹落實(shí)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》的過(guò)程中，眾多城市將人才作為影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力[3]，紛紛制定并出臺(tái)一系列引才聚才的人才政策。截至2020年底，中國(guó)近4/5的城市頒布了涉及人才引進(jìn)、人才遴選、人才評(píng)價(jià)、人才共享和人才集聚等方面的人才政策[4]。當(dāng)前，城市間人才競(jìng)爭(zhēng)日益白熱化，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注與討論。

黨的十九大報(bào)告提出，“當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”[5]。城市群的建設(shè)發(fā)展對(duì)于推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，是實(shí)現(xiàn)各個(gè)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素[6]。隨著城市群的快速發(fā)展，區(qū)域之間的角逐由單一的城市向城市群轉(zhuǎn)變。在城市群的快速發(fā)展及綜合競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升的背景下，人才集聚效應(yīng)在城市群內(nèi)部日益凸顯，城市群內(nèi)部的人才流動(dòng)更加頻繁。因此，研究以城市群為主體的科技人才政策有助于探究科技人才政策推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的作用機(jī)制。目前，各個(gè)城市的人才政策在競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)和模仿等多重機(jī)制影響下，呈現(xiàn)出城市間政策雷同和自行加碼的現(xiàn)象，一定程度上導(dǎo)致政策吸引力下降，具體表現(xiàn)為人才“洼地效應(yīng)”消失和政策失敗等風(fēng)險(xiǎn)[7]。在區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人才共享和人才有序流動(dòng)變得日益重要[8-10]。長(zhǎng)三角城市群由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，對(duì)國(guó)內(nèi)外的高水平人才具有強(qiáng)勁的吸引力。據(jù)《中國(guó)城市人才吸引力報(bào)告（2020）》[11]顯示，長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三大城市群對(duì)各層次人才表現(xiàn)出較強(qiáng)的吸引力，其中長(zhǎng)三角城市群最為突出。全國(guó)近20%的人才聚集在長(zhǎng)三角城市群，超過(guò)京津冀城市群（12%）和珠三角城市群（7%），說(shuō)明長(zhǎng)三角城市群已成為中國(guó)較為成熟的人才高地和人才集聚地。2020年1月3日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上做出推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長(zhǎng)極的重大決策部署[12]。2020年4月21日，四川與重慶簽署了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈人才協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，協(xié)議指出“共同打造人才集聚中心和人才高地”。在西部大開(kāi)發(fā)政策紅利下的成渝城市群，發(fā)展?jié)摿Υ?，被視為推進(jìn)中國(guó)創(chuàng)新能力發(fā)展的新增長(zhǎng)極。對(duì)比研究新興城市群與成熟城市群在科技人才政策上的差異，對(duì)于探究科技人才政策在區(qū)域發(fā)展中的推動(dòng)作用機(jī)制、進(jìn)而充分發(fā)揮科技人才政策的效果具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

本文以長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群的科技人才政策為研究對(duì)象，按照城市群內(nèi)部城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技人才流動(dòng)率進(jìn)行排序，選取上海、杭州以及成都、重慶分別作為長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群的代表城市，構(gòu)建以“基本政策工具—政策吸引力—政策目標(biāo)”為分析要素的三維城市群科技人才政策分析框架，對(duì)2014—2020年長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群的科技人才政策文本進(jìn)行編碼和計(jì)量分析，總結(jié)城市群間科技人才政策的共同特征和差異，為優(yōu)化城市群科技人才政策提供建議。

二、文獻(xiàn)綜述

人才發(fā)展，政策先行。人才政策是引導(dǎo)人才事業(yè)發(fā)展的指南針，為人才工作的各流程提供指導(dǎo)、明確發(fā)展方向，是學(xué)界和政府部門關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多個(gè)方面對(duì)人才政策進(jìn)行了研究。

從研究?jī)?nèi)容看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從人才政策的前置影響因素、制定過(guò)程、效果評(píng)估和擴(kuò)散創(chuàng)新等方面展開(kāi)研究。Harvey認(rèn)為有吸引力的人才政策是贏得人才的關(guān)鍵[13]。Jack提出人才政策的制定對(duì)于人才培養(yǎng)和發(fā)展具有重要作用[14]。胡威探究了人才政策實(shí)施的前置因素，從內(nèi)因、外因和制約因素三方面分析了人才政策內(nèi)部各個(gè)因素的相互作用和運(yùn)行規(guī)律[15]；袁方成構(gòu)建了從需求側(cè)人才政策轉(zhuǎn)向供給側(cè)人才政策的新路徑[16]；王世權(quán)等運(yùn)用PMC指數(shù)評(píng)估了15個(gè)副省級(jí)城市的人才政策，并結(jié)合評(píng)估結(jié)果和各指標(biāo)現(xiàn)狀給出政策建議[17-18]；曹鈺華和袁勇志探究了人才政策與區(qū)域創(chuàng)新之間的關(guān)系[19]；邸曉星和徐中分析了人才政策的運(yùn)行機(jī)制，探索了人才共享共贏新模式[20]；學(xué)者們還探索了人才政策的擴(kuò)散模式，具體表現(xiàn)為學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿以及縱向傳遞和橫向競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合的模式[21-23]。

從研究方法看，有學(xué)者采用DEA模型和扎根理論等方法對(duì)人才政策進(jìn)行分析[24-25]，也有學(xué)者采用內(nèi)容分析法和因子分析法對(duì)人才政策進(jìn)行分析[26-27]，還有學(xué)者運(yùn)用數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人才政策各因素之間的交互影響做了探討[28]。

從人才政策的研究對(duì)象看，學(xué)者們分析了科技創(chuàng)新人才和高層次人才政策等不同人才層次的人才政策[29-33]；按照地域劃分，有學(xué)者深入研究單個(gè)城市的人才政策，也有學(xué)者以多個(gè)城市的人才政策作為研究對(duì)象，對(duì)比分析城市間的人才政策[34-35]。

從研究的理論基礎(chǔ)及分析框架看，李秀文等以協(xié)同創(chuàng)新理論為基礎(chǔ)，探析了當(dāng)前人才政策在科技領(lǐng)域中存在的問(wèn)題[36]；王媛和白華運(yùn)用多源流理論，分析了美國(guó)人才政策的問(wèn)題來(lái)源與政策源[37]；曾錫環(huán)等運(yùn)用“需求—過(guò)程”二維分析框架，將政策工具融合到人才政策的全過(guò)程之中，充分挖掘了人才政策的功能優(yōu)勢(shì)[38]；程華等運(yùn)用“政策工具和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過(guò)程”二維框架，分析了人才政策各指標(biāo)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)[31]。

通過(guò)對(duì)既有文獻(xiàn)的歸納總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者們主要采用單個(gè)城市或多個(gè)城市的人才政策作為研究對(duì)象，但目前鮮有學(xué)者以城市群人才政策為研究對(duì)象并采用“基本政策工具—政策吸引力—政策目標(biāo)”的框架模型剖析比較城市群的科技人才政策?？萍既瞬诺膮^(qū)域協(xié)同發(fā)展與城市的空間集聚具有緊密的關(guān)聯(lián)，科技人才的互動(dòng)和聚集也是以城市為紐帶的，一個(gè)城市群就是一個(gè)人才圈[39]。因此本文以城市群為研究對(duì)象，對(duì)比分析兩大城市群的科技人才政策的共性和差異，為優(yōu)化城市群科技人才政策提供對(duì)策建議。

三、城市群科技人才政策分析框架

（一）基本政策工具

城市群科技人才政策的構(gòu)成包含多種因素，是一個(gè)多元復(fù)雜的體系，可以從基本政策工具視角下的供給型、需求型、環(huán)境型三方面對(duì)城市群科技人才政策的內(nèi)容組成進(jìn)行分析。采用政策工具可以測(cè)量城市群人才政策內(nèi)容的統(tǒng)一性、互動(dòng)性和完備性?；菊吖ぞ撸↖nstrument）是指在一定的政策背景下，政府為解決問(wèn)題而實(shí)施政策措施以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段[34]。學(xué)術(shù)界對(duì)政策工具的分類研究較多，如Howlett和Rames將基本政策工具分成自愿性、強(qiáng)制性和混合型工具三種[40]；Rothwell和Zegveld將政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型[41]；McDonnell和Elmore基于政策工具的目的將其分為命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具四類[42]。本研究依據(jù)Rothwell和Zegveld的研究將政策工具分為供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具三種類型。

供給型政策工具是指政府通過(guò)提高生產(chǎn)要素的供給水平，促進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新發(fā)展；在人才政策中，供給型政策工具指人才的選擇和培養(yǎng)、人才基礎(chǔ)建設(shè)、資金支持、公共服務(wù)等其他輔助服務(wù)。需求型政策工具是指政府通過(guò)對(duì)城市群人才協(xié)同發(fā)展等各方面的扶持，減少區(qū)域人才交流和信息不對(duì)稱等障礙，從城市群自身發(fā)展方面促進(jìn)人才向高質(zhì)量階段成長(zhǎng)。環(huán)境型政策工具是指政府通過(guò)構(gòu)建有利于人才發(fā)展的有機(jī)環(huán)境，借助各個(gè)外部因素，為其發(fā)展提供保障和秩序，包括建立健全人才管理機(jī)制、規(guī)范知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系和提供稅收優(yōu)惠等措施。詳細(xì)的指標(biāo)和定義如表1所示。

表1 基本政策工具類型、名稱和含義

（二）政策吸引力

政策吸引力（Attraction）是以吸引論為基礎(chǔ)的政策分析視角。吸引論是指一個(gè)地區(qū)根據(jù)所處的政策環(huán)境，通過(guò)實(shí)施人才戰(zhàn)略、人才政策、人才資源配置和人才建設(shè)等措施來(lái)吸引科技人才，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段[43]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者將人才吸引力的關(guān)鍵要素分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境[44-45]。科技人才政策的落地和實(shí)施需要關(guān)注政策吸引力這一因素。政策吸引力表現(xiàn)為對(duì)人才要素的配置能力和對(duì)人才的爭(zhēng)奪力[46]，需要全面考慮政策的支撐要素、核心要素和控制要素。支撐要素是衡量政策力度和支撐規(guī)模的重要指標(biāo)，能側(cè)面反映出政府對(duì)人才發(fā)展的關(guān)注和扶持程度[47]，具體分為“政策規(guī)劃或計(jì)劃”“實(shí)施指南或意見(jiàn)”和“實(shí)施細(xì)則或規(guī)范”三個(gè)等級(jí)；核心要素是指人才政策中政府為吸引人才而采取的措施，包括人才分類和吸引人才；控制要素是指人才政策中政府為了留住人才而采取的政策措施，這也是政府能有效掌控的政策手段，主要包括平臺(tái)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障和項(xiàng)目扶持。詳細(xì)的指標(biāo)和定義如表2所示。

表2 政策吸引力的工具類型、名稱和含義

（三）政策目標(biāo)

城市群科技人才區(qū)域協(xié)同發(fā)展是各社會(huì)主體間的互動(dòng)、交流、共享、集體行動(dòng)的過(guò)程[48]，積極調(diào)動(dòng)各要素的作用，實(shí)現(xiàn)人才資源集聚和整合的協(xié)同效應(yīng)[9]。關(guān)注城市群人才政策還需要站在城市群人才整體發(fā)展的角度去探究，才能達(dá)成既定的人才政策目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)城市間人才資源“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)[49]。本研究框架中的政策目標(biāo)（Target）主要包括人才政策中是否包含以推動(dòng)區(qū)域人才流動(dòng)、區(qū)域人才集聚、區(qū)域人才共享為目標(biāo)的內(nèi)容或條目。區(qū)域人才流動(dòng)是指通過(guò)規(guī)劃咨詢、項(xiàng)目合作、科研院所建立等方式，實(shí)現(xiàn)人力、智力資源的有效互動(dòng)；區(qū)域人才集聚則強(qiáng)調(diào)人才在區(qū)域間自由流動(dòng)的過(guò)程，是人才資源在區(qū)域范圍內(nèi)呈現(xiàn)一定規(guī)模的聚集和合作[50]；區(qū)域人才共享是指通過(guò)發(fā)揮多要素相結(jié)合的引領(lǐng)作用，削弱區(qū)域間不良競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)多地對(duì)人才的“非排他性”使用，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人才共享共育、為區(qū)域所共享的人才使用方法[51]，主要涉及人才共享平臺(tái)、政策、理念和保障機(jī)制。詳細(xì)的指標(biāo)和定義如表3所示。

表3 政策目標(biāo)的工具類型、名稱和含義

綜上所述，依據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)和城市群科技人才政策的比較，本文構(gòu)建了以“基本政策工具（Instrument）—政策吸引力（Attraction）—政策目標(biāo)（Target）”為分析要素（以下簡(jiǎn)稱IAT）的科技人才政策分析框架，如圖1所示。

圖1 長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群科技人才政策三維分析框架

四、研究設(shè)計(jì)與政策編碼

（一）研究方法

內(nèi)容分析法來(lái)源于新聞傳播學(xué)領(lǐng)域。伯納德·貝雷爾森（Bernard Berelson）在《傳播學(xué)研究中的內(nèi)容分析》中確認(rèn)內(nèi)容分析法是一種科學(xué)的研究方法[52]。內(nèi)容分析法是對(duì)客觀存在的外部信息進(jìn)行全面有序的梳理，采用量化的方式對(duì)信息加以描述，并對(duì)研究?jī)?nèi)容及其發(fā)生的變化進(jìn)行深度剖析，客觀地從樣本數(shù)據(jù)中進(jìn)行科學(xué)推斷的一種研究方法，并被學(xué)者們廣泛運(yùn)用[53]。因此，本文采用內(nèi)容分析法分析長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群的科技人才政策文本，通過(guò)政策樣本的選擇、政策內(nèi)容的編碼、編碼結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析，獲取兩大城市群科技人才政策的對(duì)比分析結(jié)果。

（二）研究樣本總體統(tǒng)計(jì)描述

本文以“上海市”“杭州市”“成都市”“重慶市”“科技人才”“科技人才政策”“科技人才開(kāi)發(fā)”為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)、各地政府網(wǎng)和相關(guān)人力資源網(wǎng)檢索2014年1月～2020年8月的人才政策，按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選和整理，最終選取有效政策文本共計(jì)154項(xiàng)。其中長(zhǎng)三角城市群有效政策文本為71項(xiàng)，成渝城市群有效政策文本為83項(xiàng)。運(yùn)用NVivo12.0軟件對(duì)政策文本進(jìn)行篩選、節(jié)點(diǎn)分類、編碼、對(duì)比分析，一共創(chuàng)建了政策工具、政策吸引力和政策目標(biāo)3個(gè)父節(jié)點(diǎn)以及供給型政策工具、需求型政策工具、環(huán)境型政策工具、支撐要素、控制要素、核心要素、區(qū)域人才共享、區(qū)域人才集聚和區(qū)域人才流動(dòng)9個(gè)子節(jié)點(diǎn)。

（三）政策文本及內(nèi)容編碼

本文依據(jù)“政策編碼—序列號(hào)”的規(guī)則對(duì)長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群的科技人才政策進(jìn)行編碼，如表4所示，序號(hào)1～54是上海市人才政策，共有編碼636條；序號(hào)55～71是杭州市人才政策，共有編碼522條；序號(hào)72～105是成都市人才政策，共有編碼568條；序號(hào)106～154是重慶市人才政策，共有編碼224條。具體編碼信息如表5所示。

表4 長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群人才政策（示例）

表5 長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群人才政策文本內(nèi)容編碼（示例）

五、長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群的人才政策文本分析

對(duì)長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群共154項(xiàng)科技人才政策進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析，其中基本政策工具共計(jì)307個(gè)參考點(diǎn)，占比59.5%；政策吸引力共計(jì)152個(gè)參考點(diǎn)，占比29.46%；政策目標(biāo)共計(jì)57個(gè)參考點(diǎn)，占比11.04%。可見(jiàn)運(yùn)用基本政策工具是兩大城市群人才政策的重要方式。下文將從基本政策工具、政策吸引力和政策目標(biāo)3個(gè)視角分別對(duì)比分析長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群科技人才政策的核心內(nèi)容。

（一）IAT三要素分析

1.基本政策工具分析

對(duì)表1的政策文本進(jìn)行編碼歸類，統(tǒng)計(jì)得出長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群在科技人才政策中使用基本政策工具的情況。供給型政策工具使用頻次最高，共計(jì)196條，占比61.25%；環(huán)境型政策工具的使用頻次比供給型和需求型政策工具低，共計(jì)36條，占比11.25%；需求型政策工具共計(jì)88條，占比27.5%。從數(shù)據(jù)可以看出，長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群都全面使用了基本政策工具中的供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，為城市群的科技人才發(fā)展提供了多元的發(fā)展措施，但是3種政策工具的使用頻次差異較大，如圖2所示。首先，兩大城市群供給型政策工具的使用率都是最高的，而環(huán)境型政策工具使用較少，說(shuō)明在政策工具的使用上主要以自上而下的供給型政策工具為主；其次，成渝城市群的政策工具使用較長(zhǎng)三角城市群偏少，說(shuō)明長(zhǎng)三角城市群在政策工具的應(yīng)用上更為成熟。

圖2 政策工具參考點(diǎn)對(duì)比統(tǒng)計(jì)

2.政策吸引力分析

政策吸引力主要分為支撐、核心和控制3個(gè)要素，支撐要素涉及政策文本類型和政策力度；核心要素是政策吸引力方面的內(nèi)容；控制要素主要包括留住人才所采取的措施。依據(jù)表2，統(tǒng)計(jì)得出長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群人才政策中政策吸引力要素的使用情況。

在政策吸引力中，核心要素占比最高，為43.42%，頻次為66項(xiàng)；支撐要素占比最低，為27.63%，共計(jì)42項(xiàng)。在支撐要素中，涉及政策規(guī)劃18項(xiàng)，實(shí)施指南17項(xiàng)，實(shí)施細(xì)則7項(xiàng)。從頻次上看，成渝城市群政策規(guī)劃類最多，長(zhǎng)三角城市群實(shí)施指南類政策最多，兩大城市群的實(shí)施細(xì)則頻次相同，說(shuō)明成渝城市群在人才政策的力度上高于長(zhǎng)三角城市群，而長(zhǎng)三角城市群在對(duì)科技人才政策的關(guān)注和科學(xué)管理上比成渝城市群做得好，在人才政策實(shí)施力度上，兩大城市群的直接參與度較大。

在核心要素中，涉及人才分類和引進(jìn)人才兩大指標(biāo)，通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，在人才分類上，兩大城市群具有一定的相似性，但是在人才引進(jìn)上，呈現(xiàn)出較大的差異：長(zhǎng)三角城市群人才引進(jìn)的參考點(diǎn)為43條，占比86%，而成渝城市群的人才引進(jìn)共計(jì)7項(xiàng)，占比14%（圖3）。

圖3 政策吸引力參考點(diǎn)對(duì)比統(tǒng)計(jì)圖

在控制要素中，上海17項(xiàng)、杭州8項(xiàng)、成都16項(xiàng)、重慶3項(xiàng)，成都和上海市的人才激勵(lì)力度較大，杭州市和重慶市次之。上海和杭州主要將經(jīng)費(fèi)保障和項(xiàng)目扶持等投放到高層次人才上，而成都和重慶的覆蓋面更加廣泛，對(duì)各層次人才都具有一定的人才激勵(lì)作用。從整體來(lái)看，長(zhǎng)三角城市群共計(jì)25項(xiàng)，占比57%，成渝城市群共計(jì)19項(xiàng)，占比43%（圖3），說(shuō)明長(zhǎng)三角城市群在留住人才方面表現(xiàn)更突出。

3.政策目標(biāo)分析

根據(jù)表3的政策文本編碼歸類，統(tǒng)計(jì)得出長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群的政策目標(biāo)分布情況。如圖4所示，長(zhǎng)三角城市群在區(qū)域科技人才共享、區(qū)域科技人才集聚和區(qū)域科技人才流動(dòng)三方面目標(biāo)都比成渝城市群應(yīng)用得多。據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》[54]顯示，在幾大城市群中，人才流動(dòng)率最高的是京津冀城市群，其次為成渝城市群、長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江中游城市群和珠三角城市群，與本研究結(jié)果相吻合。從總體上來(lái)看，兩大城市群呈現(xiàn)出較大的差異，長(zhǎng)三角城市群在政策目標(biāo)各指標(biāo)上共計(jì)47條，占比82%，成渝城市群在政策目標(biāo)各指標(biāo)上共計(jì)10條，占比18%；從區(qū)域人才集聚目標(biāo)的應(yīng)用來(lái)看，長(zhǎng)三角城市群的應(yīng)用頻次高于成渝城市群。

圖4 政策目標(biāo)參考點(diǎn)對(duì)比統(tǒng)計(jì)圖

（二）交叉分析

將基本政策工具、政策吸引力和政策目標(biāo)結(jié)合起來(lái)分析政策文本，比較兩個(gè)城市群之間的人才政策。由于政策內(nèi)容的配置與組合會(huì)在很大程度上影響城市人才政策的有效執(zhí)行和政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[45]，本文采用交叉分析法，進(jìn)一步探究3個(gè)視角下政策內(nèi)容的適配度，彌補(bǔ)“各自為政”所帶來(lái)的偏差，減少因政策工具組合使用不當(dāng)而帶來(lái)的外溢或缺失。

1.基本政策工具——政策吸引力

如圖5所示，在需求型政策工具中，兩大城市群的人才政策多采用政策吸引力中的核心要素，尤其在留住人才方面。成渝城市群與長(zhǎng)三角城市群在需求型政策工具下均存在政策吸引力工具使用不完整的情況，具體而言，成渝城市群缺乏支撐要素的支持，長(zhǎng)三角城市群缺乏控制要素的使用。這說(shuō)明成渝城市群雖然在需求型政策工具的力度和規(guī)模上還未達(dá)到長(zhǎng)三角城市群的水平，但是對(duì)留住人才的關(guān)注程度較高。

圖5 政策工具與政策吸引力交叉分析圖

在環(huán)境型政策工具中，長(zhǎng)三角城市群在使用政策吸引力工具上更加全面，包括了支撐、核心、控制3個(gè)要素，而成渝城市群缺乏支撐要素，即缺乏政策力度和關(guān)注程度。在核心要素方面，成渝城市群占10%，長(zhǎng)三角城市群占20%，其中長(zhǎng)三角城市群較好地開(kāi)展了人才管理機(jī)制的建設(shè)和人才事業(yè)發(fā)展環(huán)境的營(yíng)造。在控制要素方面，兩大城市群均結(jié)合了自身的地域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)水平，采取了專項(xiàng)資助政策。不同之處在于實(shí)施資助政策的人才層次和投入方式：長(zhǎng)三角城市群更傾向于高層次人才，借助投融資機(jī)構(gòu)；成渝城市群各層次人才均有所惠及，主要依靠政府資金支持。

在供給型政策工具中，政府多采用控制要素，其中成渝城市群占33%，長(zhǎng)三角城市群占29%。

2.基本政策工具——政策目標(biāo)

從圖6中可以看出，在需求型政策工具中，長(zhǎng)三角城市群為了促進(jìn)人才的發(fā)展設(shè)計(jì)了全面的政策目標(biāo)，包括區(qū)域人才共享、區(qū)域人才集聚、區(qū)域人才流動(dòng)等指標(biāo)，其中區(qū)域人才流動(dòng)指標(biāo)最為突出，主要表現(xiàn)為區(qū)域間合作平臺(tái)的搭建和人才管理機(jī)制的統(tǒng)一，但是在不同的政策工具下，使用的政策目標(biāo)的具體指標(biāo)有所差別。

圖6 政策工具與政策目標(biāo)交叉分析圖

在環(huán)境型政策工具中，成渝城市群采用了區(qū)域人才集聚和區(qū)域人才共享兩種政策目標(biāo)，分別占25%，而長(zhǎng)三角城市群的人才政策中區(qū)域人才共享指標(biāo)占50%，其余兩個(gè)指標(biāo)均未顯現(xiàn)。在環(huán)境型政策工具中，區(qū)域人才流動(dòng)在兩大城市群中的應(yīng)用較少，存在不足和缺失，表明兩大城市群主要通過(guò)需求型和供給型的政策工具來(lái)推動(dòng)區(qū)域人才協(xié)同發(fā)展，卻忽視了環(huán)境型政策工具在區(qū)域人才協(xié)同上發(fā)揮的影響。

在供給型政策工具中，成渝城市群全面運(yùn)用了政策目標(biāo)的各個(gè)指標(biāo)，尤其是區(qū)域人才共享，通過(guò)建設(shè)區(qū)域人才培養(yǎng)基地和公共實(shí)訓(xùn)基地，促進(jìn)公共服務(wù)資源合理配置和區(qū)域共享，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人才高質(zhì)量發(fā)展。長(zhǎng)三角城市群主要采用區(qū)域人才集聚和區(qū)域人才流動(dòng)，通過(guò)建設(shè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和研發(fā)基地，為人才集聚提供場(chǎng)所，從而加快人才的區(qū)域流動(dòng)。

3.政策吸引力——政策目標(biāo)

如圖7所示，從政策吸引力的支撐要素來(lái)看，長(zhǎng)三角城市群全面使用了政策目標(biāo)下的各項(xiàng)指標(biāo)，其中對(duì)區(qū)域人才流動(dòng)和區(qū)域人才集聚的重視較強(qiáng)，而成渝城市群缺乏區(qū)域人才集聚的相關(guān)政策支持。從政策吸引力的控制要素來(lái)看，成渝城市群僅集中在區(qū)域人才集聚上，而長(zhǎng)三角城市群集中在區(qū)域人才共享和區(qū)域人才集聚。從政策吸引力的核心要素來(lái)看，長(zhǎng)三角城市群集中在區(qū)域科技人才集聚和區(qū)域科技人才流動(dòng)上，成渝城市群體現(xiàn)在區(qū)域科技人才共享和區(qū)域科技人才流動(dòng)方面。

圖7 政策吸引力與政策目標(biāo)交叉分析圖

六、研究結(jié)論與優(yōu)化建議

（一）長(zhǎng)三角城市群與成渝城市群人才政策的共性特征

通過(guò)對(duì)長(zhǎng)三角城市群和成渝城市群人才政策進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)兩大城市群的人才政策具有兩個(gè)共同點(diǎn)。首先，兩大城市群在基本政策工具中均較多地運(yùn)用了供給型政策，這容易造成區(qū)域內(nèi)人才政策的沖突和人才資源的浪費(fèi)。其次，在政策吸引力中支撐要素和核心要素運(yùn)用較少，規(guī)劃性政策文件較少，對(duì)城市群人才發(fā)展的引領(lǐng)作用還不足。另外，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下，兩大城市群協(xié)同政策運(yùn)用較少，例如關(guān)于區(qū)域人才流動(dòng)、人才共享等的政策內(nèi)容較缺乏，使得城市群的人才發(fā)展態(tài)勢(shì)處于相對(duì)割裂的狀態(tài)，不利于區(qū)域間的人才流動(dòng)，無(wú)法推動(dòng)城市群內(nèi)部各城市人才的共享和互補(bǔ)，不利于區(qū)域人才綜合實(shí)力的提升。因此，應(yīng)加強(qiáng)各維度下的具體指標(biāo)的匹配應(yīng)用，更加高效利用資源，促進(jìn)區(qū)域人才政策的協(xié)同。

（二）長(zhǎng)三角城市群與成渝城市群人才政策的差異分析

通過(guò)對(duì)兩大城市群的人才政策進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)兩大城市群的人才政策的3個(gè)差異。首先，長(zhǎng)三角城市群的人才政策使用基本政策工具在人才的制度體系上較成渝城市群更為健全，具有詳細(xì)的人才遴選標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方式。與成渝城市群相比，長(zhǎng)三角城市群為人才提供了更多的公共服務(wù)，除提供住房、子女教育、醫(yī)療保障支持外，還提供人才生活服務(wù)、人才交流平臺(tái)和其他配套保障服務(wù)。其次，在政策吸引力上，長(zhǎng)三角城市群對(duì)人才的關(guān)注和科學(xué)管理較成渝城市群更為全面，如組建工作小組并參與人才工作能力的全程考核等。長(zhǎng)三角城市群不僅關(guān)注對(duì)高層次人才的吸引，還投入大量資源提升現(xiàn)有人才的綜合素質(zhì)和水平。在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)工作指引下，成渝城市群的人才政策力度不斷加大，但在人才引進(jìn)和人才培養(yǎng)的具體工作上還存在一些不足。再次，在政策目標(biāo)上，長(zhǎng)三角城市群在區(qū)域人才集聚、區(qū)域人才流動(dòng)和區(qū)域人才共享方面較成渝城市群更為成熟。

（三）優(yōu)化建議

1.結(jié)合城市群發(fā)展特點(diǎn)和階段，優(yōu)化城市群科技人才政策基本政策工具的應(yīng)用。調(diào)整城市群在科技人才政策中基本政策工具上的運(yùn)用結(jié)構(gòu)，提高政策工具應(yīng)用的精準(zhǔn)性、完整性，使之達(dá)到平衡狀態(tài)，減少資源的浪費(fèi)，提高政策工具各指標(biāo)間的內(nèi)部適應(yīng)性。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市群應(yīng)適當(dāng)提高需求型政策工具的使用比例，如引導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研三方機(jī)構(gòu)到海外創(chuàng)建人才工作站等，充分引進(jìn)和用活國(guó)內(nèi)外人才資源。新興城市群應(yīng)全面提高政策工具的應(yīng)用強(qiáng)度，有效發(fā)揮政策工具各指標(biāo)的“組合拳”效應(yīng)，明確人才培養(yǎng)方案，擴(kuò)充城市群人才智庫(kù)儲(chǔ)備量；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制的建設(shè)，維護(hù)人才和用人單位的權(quán)利；鼓勵(lì)科技人力資源的開(kāi)發(fā)，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的投融資。

2.優(yōu)化政策的執(zhí)行和落地環(huán)節(jié)，提升城市群人才政策吸引力。在人才政策吸引力的支撐要素中，需要規(guī)范和完善關(guān)于人才政策的相關(guān)法律制度，使政策實(shí)施更細(xì)致高效，從而吸納更多人才；在人才政策吸引力的核心要素中，各城市群應(yīng)注重對(duì)人才的儲(chǔ)備，立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策趨勢(shì)，注重對(duì)人才梯度的支持，使人才引進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，避免出現(xiàn)人才斷層的現(xiàn)象；在人才政策吸引力的控制要素中，各城市群需要?jiǎng)?chuàng)新人才資助政策和留住人才的手段，對(duì)高層次人才和特殊人才給予重點(diǎn)關(guān)注。

3.充分發(fā)揮城市群優(yōu)勢(shì)，建立健全城市群內(nèi)部人才協(xié)同發(fā)展機(jī)制。國(guó)內(nèi)外研究表明，人才協(xié)同發(fā)展與制度保障密切相關(guān)[55-57]。首先，在城市群范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的人才服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供便捷高效的科技人才信息服務(wù)平臺(tái)，搭建區(qū)域人才共享載體；其次，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人才資源互通、共享的新興模式，打造產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，落實(shí)區(qū)域一體化的人才服務(wù)保障政策；再次，積極響應(yīng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，加速城市群間人才共享共育進(jìn)程，推動(dòng)人才新梯隊(duì)建設(shè)，發(fā)揮各城市群區(qū)位優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城市群人才工作協(xié)同發(fā)展。