鞏宜萱（哈爾濱工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150001）

米 碩（京東零售業(yè)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)部，北京 100023）

劉長杰 ［哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳）土木與環(huán)境工程學(xué)院；深圳市城市公共安全技術(shù)研究院，廣東深圳518038］

2019 年11 月29 日，習(xí)近平在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時指出：“要強(qiáng)化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐，優(yōu)化整合各類科技資源，推進(jìn)應(yīng)急管理科技自主創(chuàng)新，依靠科技提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平。要加大先進(jìn)適用裝備的配備力度，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，提高突發(fā)事件響應(yīng)和處置能力。要適應(yīng)科技信息化發(fā)展大勢，以信息化推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化，提高監(jiān)測預(yù)警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力、救援實(shí)戰(zhàn)能力和社會動員能力?！保?］作為改革開放先行試驗(yàn)區(qū)，深圳市積極響應(yīng)并落實(shí)中央和國家的政策部署，全面啟動智慧應(yīng)急建設(shè)工作，成為全國首批完成智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)、形成平臺應(yīng)急管理立體化的城市。深圳市智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的積極探索和成功實(shí)踐，對全國的智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)具有重要借鑒意義。

一、智慧應(yīng)急系統(tǒng)及其建設(shè)

近年來，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展與廣泛運(yùn)用，以及世界范圍內(nèi)自然災(zāi)害和人為災(zāi)難的頻發(fā)，各國的專家學(xué)者、政府部門及企業(yè)都開始重視智慧應(yīng)急的研究和系統(tǒng)建設(shè)工作。我國進(jìn)入“十四五”以來，以智慧應(yīng)急建設(shè)為中心的應(yīng)急管理現(xiàn)代化已成為“數(shù)字中國”建設(shè)的重要內(nèi)容［2］。

智慧應(yīng)急系統(tǒng)也稱智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)、智慧應(yīng)急綜合系統(tǒng)、智慧應(yīng)急指揮系統(tǒng)，是對城市突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警、防范、化解和善后等全程規(guī)劃管理的復(fù)雜大系統(tǒng)［3］。智慧應(yīng)急與傳統(tǒng)應(yīng)急的最大區(qū)別在于，智慧應(yīng)急能夠?qū)崿F(xiàn)更精準(zhǔn)救援決策和更高效的指揮協(xié)同。針對不可預(yù)測、情境各異的緊急事件，應(yīng)急管理部門運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，能夠根據(jù)現(xiàn)場情況、借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)和整合制度要求，快速作出決策并協(xié)調(diào)各方力量參與事件處理。智慧應(yīng)急的目標(biāo)應(yīng)是解決傳統(tǒng)物理空間應(yīng)急工作的障礙，通過可靠、準(zhǔn)確和及時的信息，幫助管理者作出更快、更好的災(zāi)情處理調(diào)度安排，并有效地處理突發(fā)事件［4］，然而，在實(shí)際工作中，信息不對稱、指揮調(diào)度混亂、地方政府決策滯后等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此，一方面，政府需要構(gòu)建一套靈活、準(zhǔn)確、快速響應(yīng)的應(yīng)急決策智能系統(tǒng)。而建立這樣的應(yīng)急決策智能系統(tǒng)，需要達(dá)到以下三個方面的要求：一是要整合數(shù)據(jù)資源、方法工具和專家智慧；二是運(yùn)用線上到線下（O2O）的理念，布局智能傳感設(shè)備，將虛擬與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，培育智慧應(yīng)急智能并行化運(yùn)營體系［5］；三是可將虛擬城市空間場景作為載體，結(jié)合具體的應(yīng)急場景，構(gòu)建城市孿生系統(tǒng)和應(yīng)急管理孿生系統(tǒng)，形成“雙系統(tǒng)”耦合模式［6］。另一方面，公民需要參與到智慧應(yīng)急工作中來。公民可以利用社交網(wǎng)絡(luò)實(shí)時上傳、發(fā)布緊急情況的時空趨勢和流動性狀況，即公民可以充當(dāng)遍布應(yīng)急區(qū)域的活傳感器，生成與應(yīng)急相關(guān)的數(shù)據(jù)并跟蹤不斷變化的事件［7］，這有助于獲得比傳統(tǒng)媒體更及時的報(bào)道和最新信息。

各個國家和地區(qū)在智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的實(shí)踐中，方式方法各有所長。例如，美國華盛頓地區(qū)提出智慧應(yīng)急應(yīng)是所有利益相關(guān)者之間的共同責(zé)任，包括個人、第一響應(yīng)者、社區(qū)和政府。相關(guān)人員通過應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)物理技術(shù)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)智慧化，每發(fā)生一次新的災(zāi)難，便更新應(yīng)急系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，以此來不斷完善應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)難計(jì)劃，并且制訂培訓(xùn)方案和進(jìn)行災(zāi)難演習(xí)，因此應(yīng)急響應(yīng)的質(zhì)量和有效性不斷提高［8］。英國倫敦制訂了全面的應(yīng)急管理計(jì)劃，通過組建應(yīng)急運(yùn)行中心（EOC）和采取多部門合作等方式，形成了包括預(yù)防、緩解、準(zhǔn)備、應(yīng)對和從緊急情況中恢復(fù)等每一個環(huán)節(jié)的應(yīng)急系統(tǒng)。大多數(shù)緊急事件將由指揮官在現(xiàn)場管理，明確目標(biāo)、戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)，現(xiàn)場響應(yīng)人員能夠請求多個部門資源支持，如警察局、消防局和護(hù)理服務(wù)局等。任何級別的政府或私營部門都可以設(shè)立委員會，以支持個人發(fā)展響應(yīng)機(jī)構(gòu)或整體響應(yīng)工作［9］。我國則系統(tǒng)推進(jìn)智慧應(yīng)急建設(shè)。2020 年，應(yīng)急管理部在全國確立十個省市為“智慧應(yīng)急”建設(shè)試點(diǎn)，以推進(jìn)應(yīng)急管理智慧化建設(shè)，為全國提供經(jīng)驗(yàn)。深圳市是我國首批建成智慧應(yīng)急系統(tǒng)的城市之一，其通過政企合作克服了智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)過程中的各種條件限制及困難，政府以應(yīng)急管理信息化手段確保人民群眾生命安全，全面提高了防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的能力水平。本文將以“智慧三防”系統(tǒng)為例，對輔助深圳市實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化應(yīng)急管理的智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，有助于提高政府治理能力，推進(jìn)智慧應(yīng)急現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、深圳市政企合作建設(shè)“智慧三防”

（一）政策響應(yīng)與決策部署

2019 年2 月，應(yīng)急管理部辦公廳發(fā)布了《2019年地方應(yīng)急管理信息化的實(shí)施指南》，要求地方政府每季度末將應(yīng)急管理的信息化建設(shè)實(shí)施進(jìn)展報(bào)送應(yīng)急管理部科技和信息化司。2019 年4 月，國務(wù)院安委會辦公廳、國家減災(zāi)委辦公室、應(yīng)急管理部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)信息管理的通知》，以及應(yīng)急管理部科技和信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《應(yīng)急管理信息化2019 年第一批地方建設(shè)任務(wù)書》，要求接入防汛抗旱感知數(shù)據(jù)，建設(shè)地方自然災(zāi)害綜合監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。2019 年8 月，廣東省應(yīng)急管理廳發(fā)布了《廣東省應(yīng)急管理信息化發(fā)展規(guī)劃（2019—2022 年）》，提出“一個愿景藍(lán)圖、六大核心理念、九大智慧應(yīng)用、六大賦能工程、三步走實(shí)施路徑”的總體建設(shè)框架，指導(dǎo)各地市制訂實(shí)施方案。

根據(jù)國家以及廣東省的要求，深圳市結(jié)合地方實(shí)際情況，先后印發(fā)了《深圳市應(yīng)急管理信息化發(fā)展規(guī)劃（2019—2022 年）》《深圳市應(yīng)急管理信息化2020 年區(qū)級建設(shè)任務(wù)書（第一批）》等政策文件，規(guī)劃建設(shè)以“一庫、三中心、N 系統(tǒng)”為核心的信息化基礎(chǔ)設(shè)施，即在一個整合各類應(yīng)急和安全領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源的大數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，建設(shè)包括監(jiān)測預(yù)警中心、應(yīng)急指揮中心、宣傳教育中心在內(nèi)的三個中心，統(tǒng)籌全市應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)等方面的監(jiān)測預(yù)警、指揮決策、應(yīng)急救援和宣傳教育等工作，同時搭載風(fēng)險態(tài)勢監(jiān)測預(yù)警、?；繁O(jiān)管、城市生命線監(jiān)測預(yù)警、三防監(jiān)測預(yù)警、森林火災(zāi)監(jiān)測預(yù)警等系統(tǒng)模塊，形成不同應(yīng)用場景的模塊支撐。

設(shè)計(jì)和建設(shè)應(yīng)急管理系統(tǒng)的困難性，在總體上可歸納為以下三個問題：一是災(zāi)害問題不突出；二是政府部門的縱向和橫向分割；三是缺乏對于災(zāi)前評估、災(zāi)中調(diào)度和災(zāi)后恢復(fù)的技術(shù)支持［10］。因此，地方應(yīng)急管理部門組建后，中央層面提出要提高我國自然災(zāi)害防治能力并發(fā)布了一系列有關(guān)政策文件，保障了其在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的較高權(quán)限，同時大數(shù)據(jù)技術(shù)的蓬勃發(fā)展為智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)提供了技術(shù)支持。上述問題迎刃而解，下一步就是如何建立符合國家要求的、走在世界前列的智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)，以信息化建設(shè)賦能智慧應(yīng)急管理。

（二）“智慧三防”建設(shè)概況

“智慧三防（防汛、防旱、防臺風(fēng)）”系統(tǒng)屬于深圳市應(yīng)急管理局規(guī)劃的“一庫、三中心、N 系統(tǒng)”中的“N 系統(tǒng)”之一［11］，作為“監(jiān)測預(yù)警一張圖”的組成部分，支撐監(jiān)測預(yù)警中心的三防監(jiān)測預(yù)警功能，支撐應(yīng)急指揮中心的防汛、防旱、防臺風(fēng)等自然災(zāi)害應(yīng)急指揮功能。智慧應(yīng)急信息化應(yīng)用項(xiàng)目屬于一種“數(shù)字空間”政府［12］的創(chuàng)新型基礎(chǔ)設(shè)施，是在數(shù)字空間內(nèi)搭建的虛擬政府設(shè)施，而政府應(yīng)急管理的智慧化、治理能力的現(xiàn)代化正是通過使用這種數(shù)字空間的基礎(chǔ)設(shè)施得以實(shí)現(xiàn)。

由于政府的技術(shù)能力有限，所以需要從社會汲取力量。深圳市城市公共安全技術(shù)研究院是集專家智慧和技術(shù)能力于一體的一家國有企業(yè)，聚集了以院士為核心的首席科學(xué)家團(tuán)隊(duì)和以原國務(wù)院參事為核心的首席顧問團(tuán)隊(duì)，組建了城市公共安全專家?guī)?，并與哈爾濱工業(yè)大學(xué)、南京工業(yè)大學(xué)等高校聯(lián)合培養(yǎng)博士后，面向城市公共安全領(lǐng)域提供產(chǎn)品和服務(wù)。在“智慧三防”系統(tǒng)的建設(shè)中，深圳市應(yīng)急管理局與深圳市城市公共安全技術(shù)研究院在信息化應(yīng)用項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)上開展了全環(huán)節(jié)深度合作。

“智慧三防”項(xiàng)目建設(shè)于2019 年12 月完成初步設(shè)計(jì)，并在接下來的幾個月內(nèi)完成了數(shù)據(jù)對接與系統(tǒng)開發(fā)工作，即完成氣象、水務(wù)、海洋等數(shù)據(jù)的對接工作以及“智慧三防”一期系統(tǒng)的開發(fā)工作。2020 年3 月，“智慧三防”一期系統(tǒng)基本開發(fā)完成，并在深圳市汛期上線進(jìn)行試運(yùn)行，參與到防汛工作中進(jìn)行安全測評，結(jié)合汛期的使用情況完善系統(tǒng)建設(shè)。同時以總結(jié)一期建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和問題為基礎(chǔ)，開展“智慧三防”二期設(shè)計(jì)工作。

在深圳市的案例中，政府部門和企業(yè)在長期合作溝通中邊建設(shè)、邊完善“智慧三防”應(yīng)用系統(tǒng)，在系統(tǒng)中接入了氣象局、水務(wù)局、海洋局的監(jiān)測數(shù)據(jù)，打通各部門數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急資源在一面大屏上的統(tǒng)一展示，并設(shè)置防御部署、災(zāi)害預(yù)警、智慧動態(tài)、搶險救災(zāi)和靠前指揮等常用功能的快捷操作，通過專業(yè)化建模形成風(fēng)險圖，輔助政府進(jìn)行指揮決策。同時，通過聯(lián)通“深圳應(yīng)急一鍵通”APP 客戶端，各部門的基層責(zé)任人可以在第一時間通過APP 向指揮大廳以文字、圖片、視頻等方式上報(bào)災(zāi)情和接收指令，建立形成了指揮端、各部門和基層之間的聯(lián)動機(jī)制。

（三）政企合作建設(shè)機(jī)理

“智慧三防”系統(tǒng)作為智慧應(yīng)急信息化的應(yīng)用，也是數(shù)字空間的應(yīng)用系統(tǒng)，其建設(shè)的必要條件有二：一是數(shù)據(jù)資源，二是系統(tǒng)功能的設(shè)計(jì)及其技術(shù)實(shí)現(xiàn)。

在數(shù)據(jù)對接工作方面，深圳市應(yīng)急管理局的組織權(quán)威是推進(jìn)數(shù)據(jù)對接工作的基礎(chǔ)［13］。其能夠打通部門數(shù)據(jù)，在很大程度上取決于以下兩個原因：一是應(yīng)急管理部門是機(jī)構(gòu)改革后新成立的部門，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門以保障公共安全方面具有較高的權(quán)限。與公安部門不同的是，應(yīng)急管理局的主要職責(zé)是把分散于各有關(guān)部門的應(yīng)急資源和力量整合起來，通過調(diào)度各方力量防災(zāi)減災(zāi)和監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)，保障人民生產(chǎn)生活環(huán)境的安全；二是機(jī)構(gòu)改革后設(shè)立的應(yīng)急管理局，其組成人員來自氣象局、水務(wù)局、地震局等部門，在聯(lián)系和溝通方面具有極大的便利性，在打通相關(guān)數(shù)據(jù)上具有天然的優(yōu)勢。

在系統(tǒng)設(shè)計(jì)工作方面，深圳市應(yīng)急管理局將企業(yè)的員工借調(diào)至相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)總體的溝通協(xié)調(diào)工作，同時，經(jīng)常召開小型會議進(jìn)行討論交流，而后再與企業(yè)不斷協(xié)商修訂具體內(nèi)容。由于深圳市政府與合作企業(yè)的地理距離具有優(yōu)勢，召開小型討論會議的交通便利性提高了彼此交流需求與技術(shù)問題的頻率，政府的需求和企業(yè)的問題反饋都能得到及時的溝通和解決。

“智慧三防”項(xiàng)目建設(shè)案例，實(shí)際是通過創(chuàng)新公私伙伴關(guān)系執(zhí)行中央和地方政府政策的過程，兼顧軟硬技術(shù)的企業(yè)以專業(yè)咨詢和技術(shù)提供的角度切入了地方政府的政策執(zhí)行，將應(yīng)急業(yè)務(wù)的需求和應(yīng)用場景與企業(yè)科技創(chuàng)新相結(jié)合［14］，進(jìn)行智慧應(yīng)急系統(tǒng)的總體設(shè)計(jì)創(chuàng)新，最終共同生產(chǎn)出的數(shù)字空間設(shè)施，直接賦能地方政府，如圖1 所示。這種政府負(fù)責(zé)管理事務(wù)、企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營的管運(yùn)分離方式，克服了接管矛盾，深圳市應(yīng)急管理局和深圳市城市公共安全技術(shù)研究院通過合作完成多個項(xiàng)目而建立了長期良好的公私伙伴關(guān)系。由于公私伙伴關(guān)系是需要隨著時間的推移建立和維持的關(guān)系，因此，如果關(guān)系得到成功管理，就可以在這種方案下開發(fā)新產(chǎn)品或服務(wù)［15］，并提高公共部門對設(shè)計(jì)公私關(guān)系細(xì)節(jié)的理解。

圖1 政府與企業(yè)在“智慧三防”系統(tǒng)建設(shè)上的合作分工

深圳市應(yīng)急管理局與深圳市城市公共安全技術(shù)研究院在智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)合作共建中取得了一系列成果，而這些成果的應(yīng)用，推動了深圳市在防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理信息化等領(lǐng)域走在全國前列。其所形成的伙伴關(guān)系具有以下兩個鮮明的特點(diǎn)：一是政府的需求和企業(yè)具備的專業(yè)知識相結(jié)合；二是政府部門和企業(yè)在工作上的長期配合和合作形成了一種默契，這既有利于對國家政策的理解和落實(shí)，又能幫助地方政府精準(zhǔn)提高治理能力。

在政府和企業(yè)合作共建智慧應(yīng)急系統(tǒng)中，政府通過從企業(yè)采購服務(wù)獲取數(shù)字空間政府應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)能力，在總體設(shè)計(jì)上結(jié)合企業(yè)直接提供的專業(yè)咨詢完善系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。政府在數(shù)字空間指揮系統(tǒng)建設(shè)中的最核心功能在于：一是根據(jù)中央的政策作出目標(biāo)和功能的總體設(shè)計(jì)；二是通過內(nèi)部資源依賴關(guān)系打通部門數(shù)據(jù)。而企業(yè)的核心功能則是將政府的戰(zhàn)略目標(biāo)與企業(yè)的組織目標(biāo)相對應(yīng)，根據(jù)政府需求整合知識、根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)整合技術(shù)，從而形成一種政府與企業(yè)的深度合作模型，如圖2 所示。

圖2 智慧應(yīng)急建設(shè)中政府與企業(yè)深度合作模型

三、深圳市智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的啟示

雖然傳統(tǒng)意義上的應(yīng)急管理的核心在于“防”，但應(yīng)急部門的職責(zé)在當(dāng)前全球化的背景中變得更加全面和復(fù)雜［16］。深圳市應(yīng)急管理部門以響應(yīng)和落實(shí)全國應(yīng)急管理工作會議精神為準(zhǔn)，以政企合作為建設(shè)方式，以災(zāi)害損失最小化和利益最大化為目標(biāo)，對智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)進(jìn)行了先行性和突破性的建設(shè)，打破了系統(tǒng)“能用為什么要修”的傳統(tǒng)觀念，其建設(shè)過程如圖3 所示。深圳市智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的做法與經(jīng)驗(yàn)，對于其他省市的智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)具有典型示范作用和普遍啟示意義，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

圖3 深圳市智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)過程

（一）向上響應(yīng)與向下落實(shí)

基于國家相關(guān)政策和重要會議精神指示，應(yīng)急管理信息化是當(dāng)前的重要任務(wù)之一，應(yīng)急管理不僅僅是災(zāi)后恢復(fù)，而是承擔(dān)了更多的社會職能，并保障了應(yīng)急管理的優(yōu)先性［17］。深圳市應(yīng)急管理部門向上響應(yīng)體現(xiàn)為：快速明確部門職責(zé)和完成角色轉(zhuǎn)變，應(yīng)急管理從“應(yīng)急”角色，即災(zāi)后行動，轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼苯巧慈孀R別、評估和分析災(zāi)害以及提出方法、計(jì)劃和統(tǒng)籌實(shí)施；向下落實(shí)體現(xiàn)為：快速組建團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌建設(shè)智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)。

建設(shè)智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)是加快推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要舉措。按照國家政策文件規(guī)定，應(yīng)急管理部門面對災(zāi)害時以搜集信息為主，統(tǒng)籌調(diào)動其他部門共同處理災(zāi)害。例如，當(dāng)發(fā)生重大交通安全事故時，智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)可以首先獲得交通、消防和醫(yī)院等相關(guān)部門的信息，對此次事故等級進(jìn)行評估并準(zhǔn)備最優(yōu)解決方案，同時反饋給應(yīng)急管理部門，如果方案通過，應(yīng)急管理部門應(yīng)落實(shí)實(shí)施方案并請求多個部門協(xié)同處理此次事故，同時記錄下各個部門的行動軌跡，使響應(yīng)時間最短化、損失最小化和事故之外的公眾的利益最大化。智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)對于提高社會穩(wěn)定性，提升公眾生活質(zhì)量和優(yōu)化部門職責(zé)有重要的推動作用［18］。

值得注意的是，深圳市智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)在沒有發(fā)生重大自然災(zāi)害，即應(yīng)急治理需要相對較低的情況下更具普適性，以此可以形成一種不會因任何特定災(zāi)害事件造成的緊迫性而偏離初始目的的應(yīng)急系統(tǒng)。這一因素凸顯了我國應(yīng)急管理工作的超前性。由此可以說，智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)承擔(dān)了我國應(yīng)急管理自我革新的使命［19］。

（二）政企合作與管運(yùn)分離

隨著對應(yīng)急管理的理解加深和應(yīng)急管理部門自身的角色轉(zhuǎn)變，對智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)的要求更為復(fù)雜、期望更高［20］。智慧應(yīng)急系統(tǒng)涉及的知識極為廣泛，例如人類學(xué)、氣候?qū)W、地質(zhì)學(xué)、組織學(xué)、規(guī)劃學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科；還可能遇到之前從未記錄的災(zāi)害和問題，例如分析社會系統(tǒng)，進(jìn)行復(fù)雜的成本效益分析，并提供長期的解決方案［21］。因此，在企業(yè)合作團(tuán)隊(duì)介入的同時，管運(yùn)分離是政府建設(shè)一個全面的、綜合的智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)的效益最大化的結(jié)果。

以往政府部門同私營企業(yè)以及研究群體之間缺乏足夠的聯(lián)系［22］。深圳市應(yīng)急管理部門在智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)中同企業(yè)的合作，對于各級社會組織、私營企業(yè)和政府之間繼續(xù)建立跨學(xué)科和交叉的伙伴關(guān)系是至關(guān)重要的。此次合作明確了政府和企業(yè)各自的角色。政府在初期統(tǒng)籌建立了智慧應(yīng)急系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，建立了一系列相關(guān)的研究標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，確定了實(shí)現(xiàn)愿景所需的關(guān)鍵任務(wù)；企業(yè)和團(tuán)隊(duì)相應(yīng)地將自身的研究成果轉(zhuǎn)化，貼近政府需求，追求技術(shù)革新。企業(yè)具備必要的知識和技術(shù)，政府具有行政管理的職能，二者合作使得社會資源效益最大化。合作完成之后，政府可以更好地評估企業(yè)，企業(yè)可以更好地完善自身的技術(shù)和服務(wù)。在政企合作中，通常會遇到接管矛盾的問題，而效率收益的存在和分配似乎往往取決于合同的具體設(shè)計(jì)和監(jiān)管安排的性質(zhì)。深圳市應(yīng)急管理部門在與企業(yè)擬訂合同初期便考慮到合作末期可能會發(fā)生的接管矛盾，尤其是在效率、收益和分配方面與企業(yè)共同設(shè)計(jì)合同，確保應(yīng)急管理部門能從其專業(yè)知識和現(xiàn)有的具體激勵結(jié)構(gòu)中獲得的效率收益將至少部分地歸于自身。深圳應(yīng)急管理部門基于市場考慮，在事前獎勵階段，通過競爭性招標(biāo)來提高合作企業(yè)的水平質(zhì)量；在事后合作階段，通過接管監(jiān)管權(quán)來確保企業(yè)運(yùn)營維護(hù)的效率，由此確保選擇效率最高的私營企業(yè)達(dá)成伙伴關(guān)系，最終呈現(xiàn)管運(yùn)分離的關(guān)系，即應(yīng)急管理部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)管安排，企業(yè)主要負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)。

深圳市在智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)過程中的政企合作方式足夠靈活，可以在多種環(huán)境中實(shí)現(xiàn)。該方式由現(xiàn)有地方應(yīng)急管理部門監(jiān)督和審查，與應(yīng)急服務(wù)、私有企業(yè)和其他相關(guān)資源持有者合作，共同建設(shè)其所在地區(qū)的智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)，符合政府利益和企業(yè)效益的預(yù)期。毫無疑問，政府更能夠強(qiáng)化對政策的理解和執(zhí)行，是整個應(yīng)急系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者，能夠整合各個領(lǐng)域企業(yè)的專業(yè)人員工作成果，加強(qiáng)不同部門的潛在聯(lián)系，制定統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)確定企業(yè)所需的知識和技能，并在系統(tǒng)建設(shè)過程中加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的合作，實(shí)現(xiàn)智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)。

（三）信息數(shù)字化與智慧化建設(shè)

智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的基石是技術(shù)的發(fā)展。當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)的飛速發(fā)展使得政府對數(shù)據(jù)實(shí)時獲取與管理能力有著前所未有的加強(qiáng)，同時政府能夠獲得多維度的、更加全面的信息［23］。雖然應(yīng)急管理系統(tǒng)的智慧化建設(shè)在信息數(shù)字化的基礎(chǔ)上，但智慧應(yīng)急不僅僅是信息數(shù)字化建設(shè)，更重要的是數(shù)字化的信息全域化［24］。深圳市智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)是政府和技術(shù)的自我革新。

新時期的應(yīng)急管理是一項(xiàng)協(xié)調(diào)工作，應(yīng)對突發(fā)事件往往需要跨部門和機(jī)構(gòu)的實(shí)時通信與協(xié)作［25］。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時代和數(shù)字政府建設(shè)基礎(chǔ)上建立的智慧應(yīng)急系統(tǒng)，有更好的信息搜集和分析方法，既能夠識別、定義突發(fā)事件，設(shè)計(jì)、實(shí)施應(yīng)急方案以及向多部門提供科學(xué)可靠的決策依據(jù)，也能夠在未發(fā)生應(yīng)急事件的情況下，維持?jǐn)?shù)字化信息的獲取，提供實(shí)時監(jiān)測和預(yù)警，為潛在的應(yīng)急事件做好應(yīng)對和準(zhǔn)備［26］，還能夠提供相關(guān)機(jī)構(gòu)作用和管理特定危害的法定程序等更專業(yè)的信息，例如當(dāng)發(fā)生暴雨或洪水災(zāi)害時，通過智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)下達(dá)指令，使各個社區(qū)的各個部門各司其職，精確到小組單位分段管理“整個流域”的部分洪水［27］。

深圳市應(yīng)急管理的智慧化將不同人員專業(yè)的技能知識和來自社會各方的資源等結(jié)合起來，協(xié)助各機(jī)構(gòu)確定最佳方案，以確保有效的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和恢復(fù)，從而持續(xù)提高應(yīng)急管理部門的災(zāi)害管理水平和抗災(zāi)能力。大數(shù)據(jù)時代的信息技術(shù)的特點(diǎn)決定了智慧應(yīng)急能夠有效地克服我國應(yīng)急管理體系固有的缺陷，打破行政部門之間“縱”與“橫”的隔閡［28］。隨著數(shù)字化政府的進(jìn)一步推進(jìn)，我國的智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)將朝著高度可預(yù)見性和科學(xué)有效性發(fā)展。

四、結(jié)語

智慧應(yīng)急是在我國開啟社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)新征程、進(jìn)入新發(fā)展階段的歷史背景下，依靠科技創(chuàng)新推進(jìn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措，是順應(yīng)新發(fā)展階段要求和智能化大勢、應(yīng)急管理信息化的升級版［29］。智慧應(yīng)急不僅僅是災(zāi)害發(fā)生時才發(fā)揮作用使災(zāi)后損失最小化，更重要的是無災(zāi)害發(fā)生時的利益最大化，因此組建新的組織關(guān)系和匯集不同的技術(shù)技能也成為必要。這一概念的成功運(yùn)用，需要應(yīng)急管理建設(shè)從確定性的行為決策觀念完全轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ湟?guī)劃決策的影響承擔(dān)全部責(zé)任的觀念。

目前，新的“應(yīng)急大腦”框架正在建立，這一重大轉(zhuǎn)變表明，我國將應(yīng)急管理視為與許多其他重大社會問題同樣重要的問題。智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)志著我國應(yīng)急管理朝著“全災(zāi)種、全流程、全主體”綜合應(yīng)急管理體系邁進(jìn)，是我國推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要一步，體現(xiàn)了應(yīng)急管理部門自身角色的轉(zhuǎn)變，即從“應(yīng)急”到“管理”，其主要的職責(zé)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各個部門的信息資源。這需要應(yīng)急管理部門強(qiáng)化前瞻性思維方式，創(chuàng)新政策工具，使災(zāi)害管理制度化、智慧化。

深圳市智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)涉及不同組織之間事務(wù)，此次建設(shè)在橫向（即政府、企業(yè)和團(tuán)體之間）和縱向（即不同級別的政府和部門之間）建立和維持了有效的關(guān)系，響應(yīng)了國家政策并落實(shí)了具體任務(wù)。澄清和協(xié)調(diào)了政府、企業(yè)在合作中各自扮演的角色、職責(zé)和期望，考慮所處時期的政治和體制背景，適時調(diào)整了合同的具體內(nèi)容以及現(xiàn)有的監(jiān)管安排；創(chuàng)造了必要的技術(shù)能力，以互惠互利為基礎(chǔ)改善了政企的等級關(guān)系，更重要的是表明了政企之間更廣泛的利益關(guān)系，加強(qiáng)和統(tǒng)一了現(xiàn)有的伙伴關(guān)系，并建立了合作而不是強(qiáng)制執(zhí)行的新型伙伴關(guān)系；依托數(shù)字化政府平臺和大數(shù)據(jù)技術(shù)支持，完成了應(yīng)急管理的自我革新，提供了最能滿足國家和人民需求的服務(wù)。

概言之，深圳市智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)在識別災(zāi)害、確定風(fēng)險、設(shè)計(jì)和實(shí)施方案以及準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)災(zāi)害影響方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。深圳市以信息數(shù)字化技術(shù)發(fā)展為基礎(chǔ)、以數(shù)字化政府平臺為依托、以響應(yīng)和落實(shí)國家政策為戰(zhàn)略、以政企合作和管運(yùn)分離為手段的智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)是一個相對較新的策略概念。深圳經(jīng)驗(yàn)得出：在應(yīng)急治理需要相對較低的情況下完成系統(tǒng)建設(shè)，是最佳安排監(jiān)管的時機(jī)，并且有助于調(diào)整合同設(shè)計(jì)以及有效降低重新談判的風(fēng)險，克服了政企合作的主要困難。該系統(tǒng)建設(shè)初步制定了相應(yīng)的指標(biāo)策略，同時在無重大災(zāi)害的前提下加以建設(shè)，體現(xiàn)了我國應(yīng)急管理的超前意識，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得其他省市在智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)中借鑒。

然而，以深圳市智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)為切入點(diǎn)，針對智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)中仍然存在的具有挑戰(zhàn)性的一些問題，如公民對智慧應(yīng)急的參與較少、決策系統(tǒng)的智能化和智慧化程度還不夠、政府內(nèi)部數(shù)據(jù)協(xié)同程度還不高等。在未來的智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)中，可能的發(fā)展空間是：首先，將更多的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能賦予應(yīng)急治理系統(tǒng)，并融合政法委、衛(wèi)健委、民政局和公安局等機(jī)構(gòu)的人口數(shù)據(jù)，搭建多部門協(xié)同智慧應(yīng)急政務(wù)決策系統(tǒng)，將落腳點(diǎn)放在“社區(qū)”和“人”上。允許當(dāng)?shù)卣块T在特殊時期作出影響個別社區(qū)的決定，這種決策所有權(quán)的“放”，從長期結(jié)果看將會增強(qiáng)我國人民對政府決策的信心，使我國發(fā)展成為更具抗災(zāi)能力的國家。其次，從當(dāng)前的智慧應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)結(jié)果來看，尚處于大數(shù)據(jù)輔助決策系統(tǒng)階段，還需要通過政府的判斷來使用較為復(fù)雜的系統(tǒng)，“智慧應(yīng)急”下一階段的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是決策系統(tǒng)的智能化。最后，應(yīng)急管理應(yīng)該理順與其他部門之間的關(guān)系，增強(qiáng)應(yīng)急統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，嵌入市民投訴回應(yīng)機(jī)制，推進(jìn)社會自治自助體系，構(gòu)建大應(yīng)急機(jī)制和體系?？傊腔蹜?yīng)急系統(tǒng)建設(shè)就是要提升全社會安全保障能力和防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)能力，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理為人民服務(wù)的最終目的，因此群眾對應(yīng)急救災(zāi)的滿意度應(yīng)納入智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)的反饋閉環(huán)中。