文/周佑勇

在新的起點(diǎn)上深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是黨和國(guó)家健全法治監(jiān)督體系，推進(jìn)腐敗治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略部署。在國(guó)家監(jiān)察體制改革第一階段，通過(guò)組建監(jiān)察委員會(huì)、制定監(jiān)察法，以及配套調(diào)整憲法、刑事訴訟法等關(guān)聯(lián)性法律規(guī)范，初步形成了以監(jiān)察權(quán)為中心的法治反腐體系。進(jìn)一步深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，不僅需將法治反腐的成功經(jīng)驗(yàn)以法律形式固定下來(lái)，還應(yīng)正視和解決改革第一階段的遺留問(wèn)題。本文以監(jiān)察權(quán)融入國(guó)家權(quán)力體系為背景，探討改革后形成的新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡問(wèn)題及對(duì)監(jiān)察權(quán)的優(yōu)化方案，以進(jìn)一步廓清深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治邏輯。

權(quán)力博弈與新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)性失衡

如何有效監(jiān)督公權(quán)力，是現(xiàn)代法治國(guó)家建構(gòu)的重要議題。為了保障權(quán)力體系的穩(wěn)定性，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的法治化，就必須建立起有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。我國(guó)早期立法采取監(jiān)督分權(quán)模式，在全國(guó)人大統(tǒng)攝之下，各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)散在地分布于行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力之中，監(jiān)督權(quán)受特定公權(quán)力管束，其法律地位較低?？偨Y(jié)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立法者意識(shí)到，監(jiān)督的本質(zhì)不是分權(quán)，而是權(quán)力博弈，要想保障監(jiān)督的實(shí)效性，就必須使監(jiān)督權(quán)在權(quán)力博弈中占據(jù)主動(dòng)和優(yōu)勢(shì)，以確保對(duì)公權(quán)力形成實(shí)質(zhì)約束。國(guó)家監(jiān)察體制改革以此為邏輯起點(diǎn)，將建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系作為預(yù)設(shè)目標(biāo)，塑造出高階而獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)。在權(quán)力運(yùn)行層面，化被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)察，保障了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的高效性。在法律地位層面，轉(zhuǎn)低階權(quán)力為優(yōu)勢(shì)權(quán)力，保障了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的權(quán)威性。在職權(quán)配置層面，改分散監(jiān)督為集中監(jiān)察，強(qiáng)化了監(jiān)察權(quán)的反腐功能性。由此，國(guó)家監(jiān)察體制改革塑造了集高效、權(quán)威和強(qiáng)功能于一體的監(jiān)察權(quán)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)事監(jiān)督的全流程、對(duì)人監(jiān)察的全覆蓋，確立了監(jiān)察權(quán)在與行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力博弈中的優(yōu)勢(shì)地位，構(gòu)建起了中國(guó)特色的法治監(jiān)督體系。

在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中，監(jiān)察權(quán)的嵌入打破了原本平衡的公權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了立法、行政、司法、監(jiān)察新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)。隨之而來(lái)的問(wèn)題是：如何合理調(diào)適新“四權(quán)”之間的關(guān)系，以使各公權(quán)力平衡有序運(yùn)轉(zhuǎn)？國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)監(jiān)察權(quán)的定位是，與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)同階的優(yōu)勢(shì)權(quán)力。同階意味著法律地位平等，優(yōu)勢(shì)是為了保障監(jiān)察權(quán)對(duì)行使公權(quán)力的全體公職人員實(shí)施有效監(jiān)督。然而，受高壓反腐政策驅(qū)動(dòng)，以及囿于權(quán)力自身的配置短板，監(jiān)察權(quán)在新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)中更具強(qiáng)勢(shì)性，監(jiān)察權(quán)滲透入司法程序，并有主導(dǎo)反腐敗全局的態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致了權(quán)力比例結(jié)構(gòu)一定程度上的失衡。譬如，監(jiān)察權(quán)吸收了司法權(quán)的成分，在處理職務(wù)犯罪時(shí)具有準(zhǔn)司法權(quán)屬性，因而很輕易地滲透了司法程序?，F(xiàn)實(shí)表明，監(jiān)察權(quán)的強(qiáng)勢(shì)介入既提高了反腐實(shí)效性，也在某種程度上抑制了公權(quán)力的運(yùn)行效能；既為高效反腐目標(biāo)的完成提供了有力保障，其自身也隱藏著可能侵蝕其他公權(quán)力的法治風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)察權(quán)已經(jīng)在權(quán)力博弈中確立優(yōu)勢(shì)地位的前提下，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的全面深化，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決國(guó)家監(jiān)察體制改革第一階段的遺留問(wèn)題，以糾正新“四權(quán)”的結(jié)構(gòu)失衡，防止監(jiān)察權(quán)陷入難以調(diào)控的困境之中。

權(quán)力平衡與深化監(jiān)察體制改革的法治邏輯

國(guó)家監(jiān)察體制改革具有階段性與長(zhǎng)期性，從初步建構(gòu)到全面深化，改革的核心目標(biāo)也相應(yīng)調(diào)整。這就是要在改革第一階段制定的監(jiān)察法及調(diào)整、完善配套法律法規(guī)的規(guī)則之治基礎(chǔ)上，立足于更高層次的權(quán)力配置模式，重構(gòu)平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，促進(jìn)監(jiān)察法治的層次進(jìn)化。

概觀人類法治的演進(jìn)歷程，大體有三個(gè)層次，即規(guī)則之治、良法之治與良法善治。國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，由于法律法規(guī)不完備，反腐制度不健全，腐敗治理存在著明顯的真空地帶。以制定新法、修改舊法、配套黨規(guī)為主要內(nèi)容的第一階段國(guó)家監(jiān)察體制改革，通過(guò)制定監(jiān)察法、政務(wù)處分法、監(jiān)察官法以及監(jiān)察法實(shí)施條例“三法一例”，對(duì)應(yīng)調(diào)整憲法、刑事訴訟法、人民檢察院組織法等關(guān)聯(lián)性的法律規(guī)范，完善黨內(nèi)法規(guī)，建構(gòu)起較為完備的監(jiān)察法規(guī)則體系，為監(jiān)察權(quán)的法治化運(yùn)行提供了規(guī)則保障。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，應(yīng)以規(guī)則之治為起點(diǎn)，使監(jiān)察法律法規(guī)從規(guī)則完備的法發(fā)展為公平正義的良法，以良法驅(qū)動(dòng)善治，推進(jìn)監(jiān)察法治的層次進(jìn)化。

國(guó)家監(jiān)察體制改革側(cè)重于高效反腐，基于權(quán)力博弈邏輯設(shè)計(jì)出的高階監(jiān)察權(quán)，在實(shí)際運(yùn)行中與其他公權(quán)力之間存在難以彌合的結(jié)構(gòu)性失衡，導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)自身存在濫用的法治風(fēng)險(xiǎn)。因此，以構(gòu)建平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)為重心貫徹良法善治理念，是進(jìn)一步深化監(jiān)察體制改革，充分發(fā)揮監(jiān)察權(quán)作為優(yōu)勢(shì)權(quán)力的反腐功能，促進(jìn)監(jiān)察法治進(jìn)化的關(guān)鍵所在。首先，新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)是以在分權(quán)模式基礎(chǔ)上形成的“分權(quán)—控權(quán)”模式為基礎(chǔ)，但控權(quán)過(guò)度則可能抑制權(quán)力應(yīng)有的活性，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行受阻。其次，建立平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)不是弱化控權(quán)，而在于促進(jìn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化、規(guī)范化。最后，“分權(quán)—控權(quán)”模式下的權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，應(yīng)當(dāng)注重權(quán)力配置的整體平衡，在權(quán)力運(yùn)行中存在局部不均衡并不影響權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

總之，深化改革的根本邏輯是以良法善治推進(jìn)監(jiān)察法治進(jìn)化，塑造監(jiān)察良法，需穿透至新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)的運(yùn)作過(guò)程，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡。國(guó)家監(jiān)察體制改革設(shè)立專門機(jī)關(guān)，意在加強(qiáng)腐敗查處的力度與效率，但由于權(quán)力較大，一旦長(zhǎng)時(shí)間缺乏管控，也可能會(huì)濫用甚至自身腐敗。法治反腐既要以監(jiān)察權(quán)約束其他公權(quán)力，又要限制監(jiān)察權(quán)自身，防止監(jiān)督者自身不受監(jiān)督而導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)濫用，建立相對(duì)平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這本身就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”命題的題中應(yīng)有之義。

深化改革邏輯下監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)再平衡的法治路徑

國(guó)家監(jiān)察體制改革從根本上影響了既往的權(quán)力體系與制度體系，其中既有經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，又有探索性嘗試。就其本意而言，是通過(guò)監(jiān)察權(quán)約束其他公權(quán)力，以建立預(yù)懲協(xié)同的反腐敗體系，但不平衡的、不受控制的監(jiān)察權(quán)，本身就是權(quán)力結(jié)構(gòu)中的不穩(wěn)定因素，需要予以理性調(diào)控?；诂F(xiàn)行權(quán)力配置模式及國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)性特征，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)的再平衡，需建立完善異體再監(jiān)督機(jī)制、有效問(wèn)責(zé)機(jī)制和公開運(yùn)行機(jī)制等。

首先是以異體監(jiān)督重構(gòu)再監(jiān)督機(jī)制。在現(xiàn)行權(quán)力體系中，對(duì)監(jiān)察權(quán)實(shí)施有效監(jiān)督，需要從立法、行政、司法、監(jiān)察及其相互關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)中尋找合理方案。在新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)下，監(jiān)察權(quán)需要來(lái)自立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的監(jiān)督。關(guān)于立法監(jiān)督，包括各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)向本級(jí)人大常委會(huì)作專項(xiàng)報(bào)告并聽取審議意見、接受本級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查、回應(yīng)人大常委會(huì)提出的質(zhì)詢案。對(duì)監(jiān)察權(quán)的行政監(jiān)督，包含兩個(gè)部分：一是來(lái)自監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)的行政監(jiān)督，包括上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部監(jiān)察人員的監(jiān)督；二是根據(jù)憲法第127條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法機(jī)關(guān)相互配合、相互制約。此種意義上的行政監(jiān)督，屬于異體監(jiān)督，能夠保障監(jiān)督的實(shí)效性，同時(shí)又屬于間接監(jiān)督，并不妨礙監(jiān)察權(quán)的正常運(yùn)行。

司法監(jiān)督是對(duì)監(jiān)察權(quán)實(shí)施異體監(jiān)督的核心所在。如前分析，基于權(quán)力博弈邏輯配置的監(jiān)察權(quán)，容易滲透司法程序，影響司法權(quán)的運(yùn)行；相應(yīng)地，在現(xiàn)行法規(guī)范中，司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約極少。因此，在監(jiān)察與司法的銜接中，激活司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，是有效規(guī)范監(jiān)察權(quán)的合理路徑。參酌以審判為中心的司法改革經(jīng)驗(yàn)，司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，宜從兩組關(guān)系展開，分別是監(jiān)檢關(guān)系、監(jiān)法關(guān)系。在監(jiān)檢關(guān)系中，應(yīng)強(qiáng)化檢察權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的法律監(jiān)督。為了改變偵查中心主義，司法改革將強(qiáng)化對(duì)偵查權(quán)的檢察監(jiān)督作為重要突破口。調(diào)查是實(shí)質(zhì)的偵查，從邏輯上看，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)存在違法行為的，檢察機(jī)關(guān)可以依法糾正。因此，在監(jiān)察與司法銜接環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)化檢察權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)展開立案監(jiān)督以及職務(wù)犯罪調(diào)查的過(guò)程性監(jiān)督。在監(jiān)法關(guān)系中，應(yīng)貫徹以審判為中心的理念，從根本上改變審判活動(dòng)對(duì)監(jiān)察調(diào)查所獲取證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)的依賴度。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪調(diào)查的專門機(jī)關(guān)，審判機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)其調(diào)查過(guò)程產(chǎn)生直接監(jiān)督。因此，構(gòu)建以審判為中心的監(jiān)法關(guān)系，不在于如何約束監(jiān)察機(jī)關(guān)，而主要在于審判機(jī)關(guān)自身如何排除調(diào)查活動(dòng)的過(guò)度影響。從司法實(shí)踐來(lái)看，職務(wù)犯罪裁判高度依賴監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案卷材料，這種“卷宗依賴”，是造成職務(wù)犯罪審判活動(dòng)獨(dú)立性難以得到保障的重要因素。因此，對(duì)于審判機(jī)關(guān)而言，通過(guò)綜合考慮被告人陳述和辯解、律師辯護(hù)意見等資料，對(duì)影響定罪量刑的案卷材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，嚴(yán)格落實(shí)非法證據(jù)排除規(guī)則，是擺脫“卷宗依賴”、踐行以審判為中心理念的重要路徑。

其次是以有效問(wèn)責(zé)完善法律責(zé)任機(jī)制。法是一種“強(qiáng)制秩序”，對(duì)違反法或者侵害法秩序的行為，應(yīng)當(dāng)附加某種制裁，這種制裁是法秩序得以維持的重要保障?；诒O(jiān)察法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行立法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的問(wèn)責(zé)，主要有行政違法責(zé)任及刑事犯罪責(zé)任兩種形態(tài)。

從行政違法責(zé)任來(lái)看，雖然監(jiān)察法及其實(shí)施條例規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法的，應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任、嚴(yán)肅處理，但是，相關(guān)違法行為對(duì)應(yīng)的處分并不明確。從性質(zhì)上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的各種濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為，首先屬于行政違法行為，對(duì)此行為的處分，屬于行政責(zé)任之范疇。有效問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任內(nèi)容，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的問(wèn)責(zé)，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察法律法規(guī)規(guī)定的違法行為類型為基礎(chǔ)，在責(zé)任內(nèi)容上參酌《政務(wù)處分法暫行條例》，列明完整的監(jiān)察責(zé)任清單。通過(guò)構(gòu)建完整的監(jiān)察責(zé)任清單，根據(jù)行政違法行為的嚴(yán)重程度確定責(zé)任梯度，保障了監(jiān)察責(zé)任條款的明確性。在此情況下，即使問(wèn)責(zé)的主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)，自我問(wèn)責(zé)的負(fù)面效果大大削弱，問(wèn)責(zé)的有效性也能夠得到保障。

關(guān)于監(jiān)察人員涉嫌犯罪的刑事責(zé)任，監(jiān)察法及監(jiān)察法實(shí)施條例均僅規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。顯然，該條款屬于準(zhǔn)用性規(guī)則，即監(jiān)察人員作為國(guó)家工作人員，其涉及的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為，如果構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)直接援引刑法的有關(guān)規(guī)定。然而，如果將監(jiān)察人員簡(jiǎn)單視為國(guó)家工作人員，適用國(guó)家工作人員有關(guān)犯罪，則相關(guān)法律責(zé)任配置存在明顯的不均衡。因此，適應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革，相應(yīng)調(diào)整刑法中有關(guān)司法工作人員的條款，將履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察人員以司法工作人員論，對(duì)于建立有效問(wèn)責(zé)機(jī)制而言是必要的。

最后是，以公開透明規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。公開透明是開展有效監(jiān)督的前提。然而，在涉嫌職務(wù)犯罪的案件中，由于留置措施的廣泛適用，導(dǎo)致職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)高度封閉。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)范以及監(jiān)察實(shí)踐狀況，為了排除干擾，留置期間不允許律師介入，因此在調(diào)查階段無(wú)法充分了解案件，這意味著在之后司法程序中犯罪嫌疑人、被告人可能陷入被動(dòng)地位。為了事后還原調(diào)查全過(guò)程，監(jiān)察法規(guī)定了全程錄音錄像制度。然而，監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中的全程錄音錄像，不是為了公開調(diào)查過(guò)程，而是“留存?zhèn)洳椤薄?/p>

全程錄音錄像的核心價(jià)值在于真實(shí)反映調(diào)查過(guò)程，即使立法沒(méi)有規(guī)定全程錄音錄像應(yīng)當(dāng)作為證據(jù)隨案卷一并移送，但不可否認(rèn)，其較之書面筆錄在證據(jù)能力上有明顯優(yōu)勢(shì)，律師只有獲取了全程錄音錄像，才能夠稱之為充分參與司法過(guò)程。否則，由于無(wú)法還原調(diào)查過(guò)程，犯罪嫌疑人、被告人的辯護(hù)權(quán)實(shí)質(zhì)上被削減。監(jiān)察機(jī)關(guān)不允許律師介入留置階段，可以說(shuō)是為了防止串供、排除干擾。但進(jìn)入司法程序，公開全程錄音錄像并不存在任何干擾調(diào)查的問(wèn)題，在司法階段仍然不公開全程錄音錄像，唯一的實(shí)質(zhì)理由只能是由于調(diào)查過(guò)程涉密而不宜公開。然而，即使涉及國(guó)家秘密或其他敏感信息，仍然能夠在音頻、視頻脫密、脫敏之后再公開，保障公開內(nèi)容的妥當(dāng)性。事實(shí)上，公開全程錄音錄像不僅對(duì)于辯護(hù)律師和被告人有意義，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)同樣具有實(shí)質(zhì)價(jià)值。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，公開全程錄音錄像，有助于呈現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)公正合法的調(diào)查過(guò)程，維護(hù)監(jiān)察活動(dòng)的權(quán)威性。對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，透過(guò)對(duì)全程錄音錄像的實(shí)質(zhì)研判與分析，可以與監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案卷資料相互對(duì)照，綜合判斷調(diào)查活動(dòng)是否妥當(dāng)，這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)調(diào)查活動(dòng)的再監(jiān)督，以及審判機(jī)關(guān)擺脫對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的“卷宗依賴”，貫徹落實(shí)以審判為中心的理念大有裨益。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革，創(chuàng)設(shè)了高階獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)及配套制度體系，這既是新時(shí)代中國(guó)式法治反腐機(jī)制構(gòu)建的重大成果，亦是對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)更新的一次挑戰(zhàn)。改革所提出的“分權(quán)—控權(quán)”模式及形成的新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)，是對(duì)20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)改革的延續(xù)和發(fā)展，是建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的理想型權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的有益嘗試。深化改革的核心目標(biāo)是劃定監(jiān)察權(quán)力的理性邊界，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，是法治建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的“中國(guó)式”表達(dá)，涵括了對(duì)一切公權(quán)力行使的要求。深化改革的著力點(diǎn)從權(quán)力博弈轉(zhuǎn)向權(quán)力平衡，揭示了監(jiān)察法治從規(guī)則之治向良法善治進(jìn)化的理論邏輯，符合中國(guó)式法治現(xiàn)代化的實(shí)踐規(guī)律。