張海濤

(中共中央黨校[國家行政學(xué)院] 黨的建設(shè)教研部，北京 100091)

一、問題的提出

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是指黨內(nèi)法規(guī)的效力所及范圍，屬于黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)理論問題。在黨的十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)研究熱潮之下，這一學(xué)術(shù)問題歷經(jīng)反復(fù)交鋒、持續(xù)爭鳴。而伴隨2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象由“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象在“立法”層面已經(jīng)實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大。中辦法規(guī)局對(duì)此也作出明確解釋：在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)時(shí)，調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系，當(dāng)其規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)時(shí)，調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系。

同時(shí)，學(xué)界已基本認(rèn)可這種調(diào)整范圍的擴(kuò)大化傾向，即黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整和規(guī)制“黨內(nèi)的事”，相當(dāng)一部分要規(guī)定“黨的事”，“黨的事”半徑到哪里，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的半徑就延伸到哪里。如權(quán)威教材《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》指出，作為長期執(zhí)政的黨制定的黨內(nèi)法規(guī)，它不限于調(diào)整政黨內(nèi)部事務(wù)，要將其調(diào)整功能置于治國理政的戰(zhàn)略格局中來考量。黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”是一種解釋觀點(diǎn)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍本應(yīng)及于黨內(nèi)，然而基于中國共產(chǎn)黨特殊的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范內(nèi)容和對(duì)象上必然會(huì)直接涉及黨外，形成一種規(guī)范效力上的“溢出”。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)外效力不是其對(duì)內(nèi)效力“外溢”的附屬物，而是以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)為規(guī)范依據(jù)的直接對(duì)外效力。這一類觀點(diǎn)的核心立場在于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的擴(kuò)大化，黨內(nèi)關(guān)系和相關(guān)黨外事務(wù)都屬于調(diào)整對(duì)象。

但是，近來也有觀點(diǎn)鮮明指出，黨內(nèi)關(guān)系才是黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的過程中可以產(chǎn)生外部效果。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍僅限于黨內(nèi)，但其調(diào)整的后果可能間接影響到黨外，但這是黨內(nèi)法規(guī)適用結(jié)果的“外部性”問題。這一立場主張嚴(yán)守黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的“黨內(nèi)”界限，將黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨外事務(wù)的影響視為附屬性的效力外溢，是一種調(diào)整效力“由內(nèi)向外”所展現(xiàn)的調(diào)整效果。其列出了頗具解釋力的理由：一是如果調(diào)整對(duì)象擴(kuò)大化，將混淆黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的調(diào)整范圍，造成兩者邊界模糊；二是調(diào)整對(duì)象擴(kuò)大化，將存在降低黨內(nèi)法規(guī)高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求的可能性；三是調(diào)整對(duì)象擴(kuò)大化，將混淆調(diào)整對(duì)象和調(diào)整作用這兩個(gè)不同概念。

面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍究竟是黨內(nèi)關(guān)系還是包括外部關(guān)系這一針鋒相對(duì)的問題，有必要作進(jìn)一步的理論回應(yīng)和實(shí)踐反思，給出更合理的解釋方案。本文認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)僅調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系”存在明顯的范圍界定過窄的問題，忽視了政治屬性是黨內(nèi)法規(guī)的根本屬性，政治實(shí)踐需求才是黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的根本所在。因此，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍究竟如何界定，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于中國共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期的管黨治黨目標(biāo)，具有一定的變動(dòng)性。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”也存在解釋不足的問題，尤其是在《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的定義作出修訂后，“溢出效力”的合理性與必要性就值得商榷了。所以，本文主張黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象應(yīng)當(dāng)是一種黨務(wù)關(guān)系，在范圍上涉及黨內(nèi)和黨外，在領(lǐng)域上涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)。

二、對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨內(nèi)關(guān)系”的理論回應(yīng)與實(shí)踐質(zhì)疑

基于上述主張黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象僅是黨內(nèi)關(guān)系(本文將之概述為“狹義論”)所提出的三個(gè)有力的論據(jù)，有必要針對(duì)性地對(duì)這三個(gè)頗具解釋力的觀點(diǎn)進(jìn)行理論回應(yīng)，并從“黨政聯(lián)合發(fā)文”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”這兩個(gè)角度，提出“黨內(nèi)法規(guī)僅調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系”所面臨的實(shí)踐質(zhì)疑，進(jìn)一步明確“政治性”是黨內(nèi)法規(guī)的根本屬性，“政治實(shí)踐”是界定黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的根本依據(jù)。

(一)是否混淆黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

“狹義論”主張僅有黨內(nèi)關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，強(qiáng)調(diào)不能將調(diào)整范圍擴(kuò)大化，一個(gè)重要原因是為了避免黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在調(diào)整范圍上的混同。在其看來，如果黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，還調(diào)整各種黨外關(guān)系，那黨規(guī)與國法的調(diào)整對(duì)象就近乎等同，國家法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系就成了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的黨內(nèi)關(guān)系加上黨外關(guān)系。

“狹義論”對(duì)模糊黨規(guī)國法關(guān)系的擔(dān)憂，與過去學(xué)界質(zhì)疑“黨內(nèi)法規(guī)”概念表述的合理性類似。黨內(nèi)法規(guī)稱為“法規(guī)”，一度被認(rèn)為會(huì)混淆與國家法律的關(guān)系，被誤解為是法律的一種，但經(jīng)過理論爭鳴的反復(fù)拉鋸，最終以“概念實(shí)用”和“約定俗成”的理由而獲解釋。那么，黨內(nèi)法規(guī)如果不只調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，是否就當(dāng)然地模糊了黨規(guī)與國法的邊界呢？

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是多元規(guī)范體系的不同類型，盡管彼此間有著清晰的調(diào)整邊界，但并不否定兩者存在范圍的交叉。正如有學(xué)者指出的，各種規(guī)范類型處在一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過程，它們相互之間在一定條件下會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)化。例如，2005年發(fā)布的《信訪條例》是國務(wù)院的行政法規(guī)，2022年被宣布廢止的同時(shí)，屬于黨內(nèi)法規(guī)的《信訪工作條例》由中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)，實(shí)際上就出現(xiàn)了國家法律向黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)變。這決定了難以將某些特殊事項(xiàng)完全限定在某一種規(guī)范的調(diào)整范圍之內(nèi)。法律規(guī)范是針對(duì)社會(huì)關(guān)系的一般性調(diào)整，而黨內(nèi)法規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德倫理則是特殊性調(diào)整，相比于國家法律，后者提出了更為嚴(yán)格、多元、特殊的行為要求。對(duì)此，有學(xué)者借用了美國法理學(xué)家朗·富勒對(duì)“義務(wù)的道德和愿望的道德”的區(qū)分來形容這種差異，這種差異也意味著在調(diào)整對(duì)象上本就存在重疊，是對(duì)同一對(duì)象的不同程度要求。所以，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律存在調(diào)整范圍的重疊但不是重合、交叉但不是混同。

同時(shí)，“多元主義的法治共和國”也必然要求在國家治理總體布局中形成制度規(guī)范的多元共治。從制度實(shí)效性而言，多元規(guī)范共治的效果突出，以中央“八項(xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)為例，在沒有增加國家立法、不觸發(fā)司法體制改革的情況下，國家秩序和社會(huì)風(fēng)氣發(fā)生了根本性變化，這是國家立法調(diào)控所難以企及的治理效能。相同情況，在公共衛(wèi)生立法、法治財(cái)政建設(shè)、生態(tài)文明治理、紀(jì)檢監(jiān)察融合、機(jī)構(gòu)編制法定化等諸多領(lǐng)域都有所體現(xiàn)，單一的國法制度供給難以應(yīng)對(duì)治理實(shí)踐的復(fù)雜性，這是治理需求決定了制度供給。

(二)是否降低黨內(nèi)法規(guī)的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求

在“狹義論”看來，黨內(nèi)法規(guī)只有調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系才能夠體現(xiàn)黨對(duì)其自身及其成員的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求，才能充分體現(xiàn)和確保黨的先進(jìn)性與純潔性。如果將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象擴(kuò)展至黨外，則必然會(huì)提高對(duì)黨外主體的要求，從而令中國共產(chǎn)黨自身的先進(jìn)性與純潔性難以確保和體現(xiàn)。對(duì)此，可以從以下兩個(gè)角度進(jìn)行回應(yīng)。

一是調(diào)整范圍的擴(kuò)大，不意味著標(biāo)準(zhǔn)要求的降低。例如，在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整的生態(tài)治理領(lǐng)域，始終貫徹“最嚴(yán)格生態(tài)治理”的目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！闭蛉绱?，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》對(duì)非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部通過聲譽(yù)問責(zé)、組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分等多種方式進(jìn)行優(yōu)先調(diào)整，而不適用問責(zé)方式單一和問責(zé)強(qiáng)度較低的國家法律，恰恰是將黨內(nèi)的從嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展至黨外范圍，形成了更優(yōu)的治理效果，這是黨內(nèi)法規(guī)政治勢(shì)能的顯現(xiàn)。這就意味著，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的擴(kuò)大，不僅是從嚴(yán)治理標(biāo)準(zhǔn)的向外傳導(dǎo)，而且是特定領(lǐng)域治理方式的必然選擇。

二是調(diào)整范圍的擴(kuò)大，不會(huì)影響黨自身的先進(jìn)性和純潔性。將自身的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求擴(kuò)展至黨外，首先不會(huì)影響自身從嚴(yán)治黨標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，而存在變量的是從嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)的適用效果，即能否確保所有適用對(duì)象都會(huì)按照從嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)約束自身行為。同時(shí)，反觀從嚴(yán)管黨治黨的自身情況，并不是因?yàn)樵O(shè)置了高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，黨內(nèi)就不會(huì)再出現(xiàn)違法亂紀(jì)、腐敗滋生的現(xiàn)象，也并非因?yàn)橛辛艘惶淄晟频狞h內(nèi)法規(guī)體系，就能永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，歸根結(jié)底還要落腳于制度的執(zhí)行上。制度執(zhí)行不力，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行沒有落到實(shí)處，無論調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系還是適用于外部對(duì)象，管黨治黨效果差異不大。而且，中國共產(chǎn)黨勇于自我革命，以黨的自我革命引領(lǐng)和推動(dòng)偉大社會(huì)革命，這種由內(nèi)到外的帶動(dòng)示范作用必然要求黨能夠勇挑重任、迎難而上，而非擔(dān)心因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的擴(kuò)大而影響到自身的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)。

(三)是否混淆調(diào)整對(duì)象和調(diào)整作用的區(qū)別

對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外關(guān)系的觀點(diǎn)，在“狹義論”看來，還混淆了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整作用這兩個(gè)概念。從法理上來看，法的調(diào)整對(duì)象并不等同于法的調(diào)整作用。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)產(chǎn)生作用是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整作用的效果，是黨的影響力的一種體現(xiàn)，而不是其直接調(diào)整的結(jié)果。換言之，黨內(nèi)法規(guī)是通過對(duì)廣大黨員及黨組織提出相應(yīng)要求，以此調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理，同時(shí)借助中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位來實(shí)現(xiàn)國家治理與社會(huì)治理的。黨內(nèi)法規(guī)不能而且通常也不宜直接對(duì)黨外主體提出要求，因而并不直接調(diào)整黨的外部關(guān)系。本文認(rèn)為，這一觀點(diǎn)存在解釋邏輯上的矛盾，難以自圓其說。

按照“狹義論”的邏輯，如果黨內(nèi)法規(guī)只調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，卻因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的特殊身份對(duì)黨外關(guān)系產(chǎn)生影響力，那么黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際就可以影響一切。因?yàn)槿绻h內(nèi)法規(guī)沒有對(duì)黨外特定關(guān)系作出明確規(guī)定，還能對(duì)其產(chǎn)生約束力或影響力的話，那么會(huì)有兩個(gè)結(jié)果，一是所有黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的全部規(guī)定都可以影響黨外關(guān)系，二是黨外關(guān)系都存在受黨內(nèi)法規(guī)影響的可能，顯然這種邏輯是有問題的。問題的關(guān)鍵在于，“狹義論”雖然指出了基于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”而產(chǎn)生的對(duì)外影響力，但卻忽略了一個(gè)前提，即黨內(nèi)法規(guī)先對(duì)特定的或部分的黨外關(guān)系作出規(guī)定，而后在依法執(zhí)政的過程中通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，并根據(jù)這些黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定才產(chǎn)生了對(duì)外約束力。正如有觀點(diǎn)所指出的，黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)然層面很少超越預(yù)設(shè)的“效力范圍”，幾乎不存在規(guī)范意義上的效力“溢出”情況。歸根結(jié)底，是因?yàn)樘囟ǖ狞h外關(guān)系被黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定，納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，才成為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，而并非因?yàn)樘厥獾念I(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位當(dāng)然產(chǎn)生了對(duì)外的影響力。

此外，“狹義論”主張的黨內(nèi)法規(guī)的外部影響力，也并非黨內(nèi)法規(guī)本身的調(diào)整作用，而是中國共產(chǎn)黨通過依法執(zhí)政所實(shí)現(xiàn)的。在這個(gè)問題上，“狹義論”邏輯上存在兩個(gè)缺陷。一是如果黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象只是黨內(nèi)關(guān)系，那么調(diào)整作用就不應(yīng)該及于黨外。實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)的效力還涉及黨外關(guān)系，根本上是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象涉及黨外組織和個(gè)體，所以才會(huì)在黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施過程中影響和約束到黨外關(guān)系。二是“狹義論”所強(qiáng)調(diào)的“由內(nèi)及外”，即可連接黨內(nèi)關(guān)系和黨外關(guān)系的中介和橋梁實(shí)際是“依法執(zhí)政”，由此形成依規(guī)治黨(黨內(nèi)事務(wù)、黨的內(nèi)部關(guān)系)——依法執(zhí)政(黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)的連接、黨的內(nèi)部關(guān)系與黨的外部關(guān)系的連接)——依法治國(國家事務(wù)、黨的外部關(guān)系)的內(nèi)外結(jié)合、黨政貫通。但應(yīng)當(dāng)注意的是，依法執(zhí)政的“法”實(shí)際包括了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)。這意味著，在依法執(zhí)政的過程中，黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整了黨內(nèi)關(guān)系，而且還涉及了黨外關(guān)系，這是依法執(zhí)政的內(nèi)在要求。

由此來看，“狹義論”對(duì)調(diào)整對(duì)象和調(diào)整作用的劃分，實(shí)際對(duì)應(yīng)的是黨內(nèi)法規(guī)效力和黨內(nèi)法規(guī)影響力的區(qū)分，也就是“效力：黨內(nèi)關(guān)系——影響力：黨外關(guān)系”。但這一劃分并不準(zhǔn)確，準(zhǔn)確的對(duì)應(yīng)關(guān)系應(yīng)該是“效力：調(diào)整對(duì)象(黨內(nèi)關(guān)系+特定黨外對(duì)象)——影響力：非調(diào)整對(duì)象(去除特定黨外對(duì)象后的外部關(guān)系)”。舉例而言，中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神對(duì)包括非黨員身份在內(nèi)的全體黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都具有約束力，通過示范引領(lǐng)的方式，塑造和影響了全社會(huì)的良好風(fēng)氣，對(duì)于前者而言是中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神本身的效力，對(duì)于后者則是黨內(nèi)法規(guī)的影響力。

(四)澄清：政治實(shí)踐是界定黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的根本依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍是變動(dòng)的而非一成不變的，“黨內(nèi)法規(guī)僅調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系”的狹義論，并非自始就存在理論和實(shí)踐上的疑問。從黨內(nèi)法規(guī)的制度史來看，在1938年黨的六屆六中全會(huì)上毛澤東提出“黨內(nèi)法規(guī)”之時(shí)，其是與“黨內(nèi)關(guān)系”緊密相關(guān)的。毛澤東指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”這里清楚地表明，制定黨內(nèi)法規(guī)的初衷就是促使黨內(nèi)關(guān)系回歸正軌，而當(dāng)時(shí)黨內(nèi)關(guān)系的不良發(fā)展，主要是指張國燾公開叛黨和王明嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律。在六屆六中全會(huì)召開前夕的中央政治局會(huì)議上，劉少奇第一次提出“黨規(guī)”概念時(shí)，也與“黨內(nèi)關(guān)系”密切關(guān)聯(lián)。他講道：“現(xiàn)在黨內(nèi)要制定一種黨規(guī)，進(jìn)行黨的建設(shè)?！彼€強(qiáng)調(diào)，要在組織上、黨規(guī)上保證黨的團(tuán)結(jié)，以此提高各級(jí)黨部的團(tuán)結(jié)。所以，黨內(nèi)法規(guī)這種制度形式在創(chuàng)設(shè)之初，目的是要面向黨內(nèi)強(qiáng)化自身建設(shè)?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，鄧小平提出要加強(qiáng)黨的建設(shè)特別是黨的制度建設(shè)，指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！边@其中蘊(yùn)含了黨規(guī)與國法分別是管黨和治國的兩套制度體系，彼此存在邊界。因此，從黨內(nèi)法規(guī)自身的發(fā)展歷史而言，在黨規(guī)制度創(chuàng)設(shè)伊始，其將調(diào)整對(duì)象定位為黨內(nèi)關(guān)系。

同時(shí)，從立規(guī)制度來看，調(diào)整對(duì)象的內(nèi)部性也相當(dāng)清晰。早在20世紀(jì)90年代，就有學(xué)者提出：“我們制定各種黨內(nèi)法規(guī)和制度的目的，在一定意義上講，都是為了通過對(duì)黨內(nèi)關(guān)系加以確立和調(diào)整，建立一個(gè)良好的黨內(nèi)秩序，增強(qiáng)黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，以保證黨的路線得到順利的貫徹執(zhí)行?！本忘h內(nèi)立規(guī)而言，立規(guī)者也遵循了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的基調(diào)。1990年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和2012年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》都規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。正因如此，在2019年《制定條例》修改之前，學(xué)界的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨組織和黨員行為，并通過對(duì)黨組織和黨員行為的調(diào)整來規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系。這在“立法”依據(jù)和制度規(guī)范層面是非常清晰的。但問題同樣明顯，誠如有學(xué)者所言，兩版制定條例的調(diào)整對(duì)象限定為黨組織和黨員的工作與行為，無法解釋黨內(nèi)法規(guī)在黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域所存在的外溢效力。

但即便在2019年版《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象作出修訂前，黨內(nèi)法規(guī)的政治實(shí)踐也并未嚴(yán)格遵循調(diào)整對(duì)象的組織內(nèi)部性。黨政聯(lián)合發(fā)文和黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是兩個(gè)典型例子。從發(fā)文形式上看，黨政聯(lián)合發(fā)文是一類特殊的黨政協(xié)同立規(guī)現(xiàn)象，有觀點(diǎn)將之稱為“混合性黨規(guī)”。黨政聯(lián)合發(fā)文的政治實(shí)踐由來已久，早在1957年的政府工作報(bào)告中，周恩來就肯定過黨政聯(lián)合發(fā)文的制度協(xié)同優(yōu)勢(shì)，他指出，有些帶有政治號(hào)召和政策指示性質(zhì)的決定或者帶有群眾運(yùn)動(dòng)性質(zhì)、需要黨政一齊動(dòng)手的工作指示，由同級(jí)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布，這些辦法對(duì)于推進(jìn)工作是有好處的，今后還應(yīng)該繼續(xù)采用。黨的十八大以來，以黨內(nèi)法規(guī)的形式發(fā)布、兼具國法屬性的黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量激增，如聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制問題，涉及社會(huì)治安綜合治理、推進(jìn)法治建設(shè)、安全生產(chǎn)、食品安全、信訪工作、脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)文明治理等多個(gè)領(lǐng)域的黨政聯(lián)合發(fā)文。這類黨政聯(lián)合發(fā)文的特點(diǎn)是調(diào)整對(duì)象包括非黨組織和非黨員，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第2條規(guī)定：本辦法適用于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員；上列工作部門的有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員。這就涉及政府及相關(guān)部門中不具有黨員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保問責(zé)問題。顯然，實(shí)踐中是直接依據(jù)該黨內(nèi)法規(guī)對(duì)非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，雖然這在法理上存在規(guī)范適用的正當(dāng)性疑問，但并不妨礙政治實(shí)踐中依據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)黨外關(guān)系的直接調(diào)整，因?yàn)橥ㄟ^“黨政合意下的高位推動(dòng)”可以優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)的協(xié)同性，并最終降低治理成本和減少制度阻力。

從發(fā)文種類上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是一類直接調(diào)整外部關(guān)系、具有外部效力的黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)權(quán)威教材的界定，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是指規(guī)范中國共產(chǎn)黨對(duì)各方面工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)，調(diào)整中國共產(chǎn)黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)。盡管黨的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)包括黨內(nèi)和黨外兩個(gè)方面，但目前通說是不把黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)行為作為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之規(guī)范對(duì)象。而這種“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”的調(diào)整范圍，并不涉及黨組織之間、黨員之間及黨組織和黨員之間的黨內(nèi)關(guān)系，顯然難以將“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”視為一種對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整。正如前述所提及的《信訪工作條例》，就是典型的由黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨外關(guān)系進(jìn)行直接調(diào)整，具有直接效力。

此外，主張“黨內(nèi)法規(guī)僅調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系”的觀點(diǎn)，未能充分認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度依據(jù)，政治性是其根本屬性。從功能上看，黨內(nèi)法規(guī)服務(wù)于黨的政治目標(biāo)。這就決定了兩個(gè)問題。一是政治實(shí)踐決定了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際調(diào)整對(duì)象，在不同歷史階段，黨內(nèi)法規(guī)究竟如何確定調(diào)整對(duì)象，要根據(jù)不同階段管黨治黨的目標(biāo)來確定。新民主主義革命時(shí)期，在未取得全國政權(quán)而且黨內(nèi)還存在影響團(tuán)結(jié)統(tǒng)一因素的情況下，黨內(nèi)法規(guī)的唯一目標(biāo)就是不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)并強(qiáng)化黨內(nèi)團(tuán)結(jié)。而在取得執(zhí)政地位后，尤其是黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)成為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，為因應(yīng)全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍就不宜再局限于“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”。二是不同于法治具有超越國別的一般理性，作為政黨自治規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)具有獨(dú)特性，不存在政黨規(guī)章必然調(diào)整組織內(nèi)部關(guān)系的定論，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍取決于政黨自身的治理精神。

三、“溢出效力”的說理優(yōu)勢(shì)與合理性不足

在已有研究中，主張黨內(nèi)法規(guī)具有“溢出效力”的觀點(diǎn)，本身就是對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)只調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系”的一種理論回應(yīng)。所謂“溢出效力”，是指黨內(nèi)法規(guī)本來是管理黨的組織和黨員個(gè)人行為的，但可能會(huì)對(duì)非黨組織和非黨員產(chǎn)生影響甚至約束力。也就是黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制力、約束力超出了其本身設(shè)定的范圍。在合理性上，“溢出效力”解釋了為何黨內(nèi)法規(guī)能夠調(diào)整黨外關(guān)系。比如主張憲法正文確認(rèn)了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，黨內(nèi)法規(guī)通過“溢出效力”規(guī)范和保障黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；再如基于黨管干部原則、鞏固黨的執(zhí)政的需要、領(lǐng)導(dǎo)國家社會(huì)管理中的重大決策和重要事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”在調(diào)整黨外主體、黨外空間、黨外事項(xiàng)等方面具有合理性。但是，“溢出效力”的理論前提仍然是將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍限定為黨組織和黨員個(gè)體，只是在效力覆蓋范圍上認(rèn)為包含了黨外組織和黨外個(gè)體。這也就決定了“溢出效力”將不可避免面臨內(nèi)外兩方面的困境：一是“溢出效力”概念自身就存在理論缺陷和邏輯矛盾；二是在2019年《制定條例》作出修訂后，“溢出效力”面臨合理性和必要性的質(zhì)疑。

其一，從學(xué)理上來看，“溢出效力”的概念表述并不準(zhǔn)確?！靶ЯΑ焙汀耙绯觥北揪褪且粋€(gè)自相矛盾的組合，混淆了規(guī)范效力和實(shí)際效果這兩個(gè)概念。在黨內(nèi)法規(guī)制定后，條文本身的規(guī)范效力就已確定，無論現(xiàn)實(shí)中是否被遵守以及多大程度上被遵守并不影響規(guī)范效力本身以及邊界范圍，而“溢出效力”實(shí)際意圖表達(dá)的是黨內(nèi)法規(guī)的影響力，影響力才會(huì)出現(xiàn)邊界的擴(kuò)展問題。關(guān)于效力和影響力的區(qū)分，在以往研究“溢出”問題時(shí)也多有涉及。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第4條第三款規(guī)定：“上列機(jī)關(guān)、單位選拔任用非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，參照本條例執(zhí)行?！庇杏^點(diǎn)認(rèn)為，該條例之所以對(duì)非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部采取“參照?qǐng)?zhí)行”的規(guī)定模式，主要是考慮到這一群體不宜作為黨內(nèi)法規(guī)的直接調(diào)整對(duì)象。但本文認(rèn)為恰恰相反，這里的“參照?qǐng)?zhí)行”不具有選擇性，實(shí)際是將非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用納入調(diào)整范圍之中，這也是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨管干部原則的體現(xiàn)。之所以是“參照?qǐng)?zhí)行”，中組部辦公廳2014年印發(fā)的《關(guān)于〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復(fù)意見》就曾作出說明：除了要貫徹“干部任用條例”規(guī)定的基本原則、基本條件、基本程序和工作紀(jì)律外，在堅(jiān)持黨的干部路線方針政策前提下，可以結(jié)合自身特點(diǎn)和實(shí)際情況，在具體做法上有所區(qū)別和保持一定靈活性。這意味著，“干部任用條例”對(duì)非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部具有調(diào)整效力，只是在調(diào)整方式上多了一個(gè)選擇空間。因此，本文認(rèn)為，如果是針對(duì)黨內(nèi)關(guān)系和屬于調(diào)整范圍的黨外對(duì)象和事項(xiàng)，那么就屬于表現(xiàn)為調(diào)整力和約束力的黨內(nèi)法規(guī)效力問題：如果針對(duì)不屬于調(diào)整范圍的黨外關(guān)系，那么就是不具有強(qiáng)制性和不需要依靠黨內(nèi)紀(jì)律保障實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)的影響力問題。

其二，《制定條例》的修訂，使得“溢出效力”的概念必要性存疑。正如有學(xué)者所指出的，“黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)外效力不是其對(duì)內(nèi)效力‘外溢’的附屬物，而是以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)為規(guī)范依據(jù)的直接效力”。在2019年《制定條例》修訂后，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象擴(kuò)展為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”；而且對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象作出規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定” 。這意味著，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定事項(xiàng)對(duì)黨外事務(wù)具有直接的調(diào)整效力。對(duì)此，中辦法規(guī)局也給予解釋，明確了一些特殊的黨政聯(lián)合發(fā)文，調(diào)整對(duì)象既包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅僅局限于黨內(nèi)。所以，在“黨內(nèi)立法法”作出變動(dòng)后，黨內(nèi)法規(guī)已不需要通過“溢出”補(bǔ)正效力的擴(kuò)大化，對(duì)特定黨外對(duì)象的調(diào)整也不再是間接效力，而是直接效力的調(diào)整。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的觀點(diǎn)實(shí)際就是對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象只是黨內(nèi)關(guān)系”的直接回應(yīng)和有力解釋，但因?yàn)樽陨泶嬖谶壿嬅埽绕涫窃凇吨贫l例》作出了重大修改的情況下，已然不能滿足黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的界定需要。

四、黨務(wù)關(guān)系：黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象

既然“黨內(nèi)法規(guī)只調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系”存在范圍界定明顯過窄的缺陷，黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”又因?yàn)椤吨贫l例》的修訂而面臨理論必要性的質(zhì)疑，那么就需要再明確黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的基本范圍。本文認(rèn)為，被“狹義論”所質(zhì)疑的“黨務(wù)關(guān)系”才是黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象。

(一)黨務(wù)關(guān)系的內(nèi)涵與外延

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨務(wù)關(guān)系，這一觀點(diǎn)在2019年《制定條例》修改之前，就已經(jīng)有學(xué)者提出。宋功德認(rèn)為，黨務(wù)關(guān)系通常是黨內(nèi)法規(guī)制度安排和調(diào)整的產(chǎn)物，黨內(nèi)法規(guī)制度的調(diào)整范圍與黨務(wù)關(guān)系的涵蓋范圍應(yīng)當(dāng)基本重疊。歐愛民主張，黨內(nèi)法規(guī)是有權(quán)主體按照規(guī)定程序制定或認(rèn)定的，反映黨的統(tǒng)一意志，調(diào)整黨務(wù)關(guān)系，規(guī)范黨務(wù)關(guān)系主體行為，并由黨內(nèi)強(qiáng)制力保障實(shí)施的具有特定外在形式的規(guī)則體系，同時(shí)提出要超越單純的黨內(nèi)關(guān)系，將非黨組織與黨外人士納入調(diào)整范圍。在原《制定條例》仍舊將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍規(guī)定為“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”的情況下，前述主張黨務(wù)關(guān)系的觀點(diǎn)具有超前性和前瞻性。

那么，何為黨務(wù)關(guān)系？《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》第2條規(guī)定，本條例所稱的黨務(wù)公開，是指黨的組織將其實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，按規(guī)定在黨內(nèi)或者向黨外公開。因而黨務(wù)就是實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)。黨務(wù)關(guān)系則包括主體、客體和內(nèi)容，是黨務(wù)關(guān)系的主體以黨務(wù)關(guān)系的客體為中介而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。黨務(wù)關(guān)系的主體是指與黨務(wù)有關(guān)的組織或者個(gè)人，包括黨組織、黨員、非黨組織和黨外個(gè)體。黨務(wù)關(guān)系的客體是指主體間關(guān)系據(jù)以形成的中介，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)所涉及的行為、人身權(quán)益、物及精神產(chǎn)品等。黨務(wù)關(guān)系的內(nèi)容是指主體的職權(quán)職責(zé)、義務(wù)權(quán)利以及體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求等。本文重點(diǎn)說明的是，黨務(wù)關(guān)系的主體范圍決定了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的范圍，即黨的組織和黨員以及作為黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的非黨組織和黨外個(gè)體。正如有學(xué)者所言，事實(shí)上“黨務(wù)關(guān)系主體”這一表述已經(jīng)涵蓋了各類黨外群眾與非黨組織。

當(dāng)然，對(duì)于《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的修改，學(xué)界也有不同看法。朱林方認(rèn)為，2019年版《制定條例》中的黨內(nèi)法規(guī)定義只是放棄了較為模糊的“主體界定法”，采用了更為明確的“行為界定法”，但并沒有擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍。但本文認(rèn)為，1990年《暫行條例》和2012年《制定條例》實(shí)際是對(duì)調(diào)整對(duì)象的明確規(guī)定，精細(xì)地限定為黨組織和黨員的行為活動(dòng)。而2019年版修改為“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)”則是在立法技巧上選擇了模糊化處理，限定了對(duì)象范圍，而不明確對(duì)象內(nèi)容，預(yù)留了調(diào)整對(duì)象的靈活解釋空間，實(shí)則是由明確到模糊的轉(zhuǎn)向。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，修訂后的《制定條例》未能明確黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，但的確也為黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的非黨主體以及黨外事務(wù)預(yù)留了相當(dāng)程度的制度空間。

(二)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨務(wù)關(guān)系的特點(diǎn)

其一，分類治理。黨務(wù)關(guān)系面向黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)，實(shí)際就是圍繞黨的工作和活動(dòng)指向是黨內(nèi)還是黨外所劃分的。面向黨內(nèi)所調(diào)整的黨務(wù)關(guān)系是一種黨內(nèi)治理關(guān)系，涉及因黨的自身建設(shè)及內(nèi)部管理活動(dòng)而形成的黨組織、黨員之間的基本關(guān)系，關(guān)涉黨組織之間、黨組織與黨員之間、不同黨員之間，其本質(zhì)特征是“命令—服從”。比如黨中央對(duì)全黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織對(duì)黨員的教育管理監(jiān)督、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)普通黨員的引領(lǐng)示范監(jiān)督等等。面向黨外所調(diào)整的黨務(wù)關(guān)系是一種黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，主要是黨在治國理政過程中因發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)而與非黨組織以及黨外個(gè)體形成的黨務(wù)關(guān)系，重在體現(xiàn)黨把握方向、大局、大勢(shì)的能力。

其二，內(nèi)外同步。黨內(nèi)法規(guī)在發(fā)揮調(diào)整效力上，具有內(nèi)外同步性，不存在“由內(nèi)及外”的問題。2018年版《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第4條規(guī)定：“黨紀(jì)面前一律平等。對(duì)違犯黨紀(jì)的黨組織和黨員必須嚴(yán)肅、公正執(zhí)行紀(jì)律，黨內(nèi)不允許有任何不受紀(jì)律約束的黨組織和黨員。”這意味著，在黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行和適用上，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通黨員，都一視同仁、同步調(diào)整。此外，2003年版的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)這一條規(guī)定的是“堅(jiān)持黨員在黨紀(jì)面前人人平等的原則”，顯然過去借鑒了“法律面前人人平等”的基本原則，但忽略了黨內(nèi)在適用黨規(guī)黨紀(jì)的嚴(yán)格程度上是有所區(qū)分的，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自然應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格要求、需要承擔(dān)更多責(zé)任義務(wù)。習(xí)近平指出，從嚴(yán)治黨關(guān)鍵是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，“黨紀(jì)面前一律平等”內(nèi)含了不同層級(jí)對(duì)象適用不同標(biāo)準(zhǔn)的“相對(duì)平等”，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員在不同崗位層級(jí)相應(yīng)承擔(dān)黨內(nèi)義務(wù)，最終目的是通過抓好“關(guān)鍵少數(shù)”帶動(dòng)“絕大多數(shù)”。但需要注意，在黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整同步性上，不同調(diào)整對(duì)象之間不存在差異性，只是調(diào)整要求和程度會(huì)存在不同，但這不是由作為焦點(diǎn)的“關(guān)鍵少數(shù)”向普通黨員的外部擴(kuò)散。

對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整效力上呈現(xiàn)出“由上及下、由內(nèi)及外”的特點(diǎn)，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)設(shè)置的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求首先適用于黨員中的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，而這些“關(guān)鍵少數(shù)”又是黨內(nèi)的焦點(diǎn)與核心，同時(shí)在調(diào)整黨組織的層面，中央和國家機(jī)關(guān)又是被率先調(diào)整，因而在組織和成員兩個(gè)角度上都呈現(xiàn)出由核心向外圍的約束擴(kuò)散。這里存在兩個(gè)方面的疑問。一是從黨內(nèi)關(guān)系來看，調(diào)整效力上強(qiáng)調(diào)的是“一律平等”，在調(diào)整效果上才是“由內(nèi)及外”。二是從黨內(nèi)法規(guī)同步調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系和特定黨外對(duì)象來看，也只是調(diào)整效果而非效力的“由內(nèi)及外”。例如，《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》第4條規(guī)定，黨政主要負(fù)責(zé)人作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行依法治國重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者的職責(zé)……把本地區(qū)各項(xiàng)工作納入法治化軌道。這意味著黨內(nèi)法規(guī)通過直接規(guī)定黨政主要負(fù)責(zé)人的法治建設(shè)清單，進(jìn)一步將法治建設(shè)工作分解到各級(jí)黨政部門，其實(shí)際效果則最終影響了國家法治建設(shè)的整體。其中，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象和約束效力屬于黨務(wù)關(guān)系的范疇，但由此產(chǎn)生的調(diào)整效果則更為廣泛，這是黨內(nèi)法規(guī)間接影響力而非直接效力的體現(xiàn)。

其三，全面調(diào)整。黨內(nèi)法規(guī)通過調(diào)整黨內(nèi)治理關(guān)系和黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實(shí)際實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的全覆蓋。這種全覆蓋是指對(duì)黨的工作活動(dòng)的全面調(diào)整，目的是貫徹“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”和“堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”。從所涉主體來看，包括黨組織和黨員，黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障系統(tǒng)，國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)等，國有企業(yè)事業(yè)單位，集體經(jīng)濟(jì)組織、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織，非公有制企業(yè)，黨外群眾。黨內(nèi)法規(guī)的全面調(diào)整，還應(yīng)當(dāng)注意調(diào)整方式上要力求“準(zhǔn)”，做到對(duì)不同調(diào)整對(duì)象的精準(zhǔn)施策。一方面，就調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系而言，針對(duì)不同主體調(diào)整力度要有所區(qū)分。以黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任制為例，各級(jí)黨組織和全體黨員負(fù)有遵守黨內(nèi)法規(guī)、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的義務(wù)，但執(zhí)規(guī)責(zé)任制的建構(gòu)則是統(tǒng)分結(jié)合、各司其職，由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委辦公廳(室)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負(fù)責(zé)、相關(guān)單位協(xié)助配合、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)督。在責(zé)任主體上，涉及了地方黨委、黨委辦公廳(室)、黨委職能部門、黨組(黨委)、基層黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、紀(jì)檢機(jī)關(guān)。另一方面，就調(diào)整黨外對(duì)象而言，要與調(diào)整黨內(nèi)對(duì)象在調(diào)整力度和方式上有所區(qū)別，更多發(fā)揮支持和保障、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、引領(lǐng)和示范等作用。

結(jié)語

界定黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的范圍，要理解黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性是本質(zhì)特征。不同于國家法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系時(shí)，在調(diào)整對(duì)象上有一個(gè)清晰且相對(duì)穩(wěn)定的范圍，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整什么內(nèi)容，要因應(yīng)兩個(gè)方面的需要，一是中國共產(chǎn)黨自身管黨治黨的要求，二是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，如何回應(yīng)不同時(shí)期治國理政的要求，既要穩(wěn)固長期執(zhí)政的合法地位，又要能夠通過黨的領(lǐng)導(dǎo)將國家治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。此外，在界定黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意調(diào)整效力和調(diào)整效果的區(qū)別。在理解黨內(nèi)法規(guī)的影響力時(shí)，還要注意黨內(nèi)法規(guī)的影響力或者說“溢出效力”，主要不是源于制度本身內(nèi)生的懲戒或激勵(lì)因素，而是更多借助了制度之外的推動(dòng)力，如政治推動(dòng)、公眾關(guān)注、輿論宣傳等等。

① 有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”、黨內(nèi)法規(guī)“雙重特征”、黨政聯(lián)合發(fā)文的學(xué)術(shù)討論，都與此緊密相關(guān)。

② 軟法論、法律多元主義、規(guī)范多元主義、實(shí)質(zhì)性法律說、法政治學(xué)、社會(huì)系統(tǒng)論、中國特色社會(huì)主義法治論等觀點(diǎn)輪番上陣，形成了豐富的理論成果。

③ 例如《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。

④ 有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)國家立法中增加專門的引致條款，規(guī)定“對(duì)非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究，按照有關(guān)規(guī)定(黨內(nèi)法規(guī))從嚴(yán)治理”，以此實(shí)現(xiàn)在這一問題上黨規(guī)與國法的銜接協(xié)調(diào)。參見陳海嵩.生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成及其規(guī)范化[J].法學(xué)，2019(5)。

⑤ 也有觀點(diǎn)認(rèn)為，從影響力闡述黨內(nèi)法規(guī)的“外部性”并未觸及黨內(nèi)法規(guī)“溢出”的核心，即規(guī)范效力的外部性。參見歐愛民，賀麗.正當(dāng)性、類型與邊界：黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的理論建構(gòu)[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020(4)。

⑥ 參見宋功德.黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理[M].法律出版社，2021：172。該書是修訂版本，之前版本是2015年的《黨規(guī)之治》，早于2019年“制定條例”的修訂。相似觀點(diǎn)，還可參見秦前紅，張曉瑜.對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的省思和回應(yīng)[J].黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2021(1)。