李建芳

（河南財政金融學(xué)院，鄭州 450046）

1 政策制定情況

1.1 明確提出預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合的理念（2006—2010年）

2006 年，財政部印發(fā)了《行政單位和事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法》（財政部令第35 號、36 號），明確提出了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的新理念。2007 年，河南省政府發(fā)布了《河南省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》（河南省政府第108 號令），明確了資產(chǎn)管理活動應(yīng)當(dāng)遵循的三個原則：資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合、實物管理與價值管理相結(jié)合；明確了財政部門、行政單位、事業(yè)單位三個層面上的管理機構(gòu)和職責(zé)；明確了資產(chǎn)配置的原則、標(biāo)準(zhǔn)和審批程序；規(guī)范了資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置應(yīng)遵守的流程和制度；明確了資產(chǎn)評估和資產(chǎn)清查的范圍、內(nèi)容和規(guī)定等。2006 年，財政部制定了《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》（財資〔2016〕1 號），河南省財政廳據(jù)此印發(fā)了《河南省行政事業(yè)單位資產(chǎn)核實暫行辦法》（豫財辦資〔2007〕15 號）。關(guān)于資產(chǎn)清查，鑒于出現(xiàn)有資產(chǎn)不滿足履行職能需要時的資產(chǎn)處置問題，河南省出臺了《關(guān)于明確省級行政事業(yè)單位申請使用資產(chǎn)處置收入程序問題的通知》（豫財辦資〔2009〕39 號）和《關(guān)于明確省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置和對外有償使用收入管理有關(guān)問題的通知》（豫財資〔2010〕168 號）等相關(guān)文件，對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)處置程序進行了規(guī)范。

1.2 加強資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的試運行階段（2011—2017年）

2010 年12 月河南省政府出臺了《河南省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》（豫政辦〔2010〕137 號），明確了資產(chǎn)配置的概念和原則、審批的流程和程序、資產(chǎn)配置的條件和程序；提出了建立省級政府公物倉的計劃。省政府印發(fā)了《河南省省級公物倉管理暫行辦法》，界定了資產(chǎn)配置的一般標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)了資產(chǎn)配置執(zhí)行過程的管理監(jiān)督工作等相關(guān)內(nèi)容，對加強資產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用，體現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理的有機結(jié)合。2011 年，河南省財政印發(fā)了《河南省省級事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《進一步加強省級行政事業(yè)單位臨時性資產(chǎn)配置管理的通知》等多個加強資產(chǎn)配置方面的配套性文件；2014 年，河南省政府印發(fā)了《關(guān)于加強省級預(yù)算管理盤活財政存量資金的通知》（豫政辦〔2014〕54 號）和《河南省省級財政專項資金管理辦法》（豫政辦〔2014〕16 號）。幾年來，河南省行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作取得了明顯成效，確立了“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體系，初步構(gòu)建了管理制度框架，逐步規(guī)范資產(chǎn)配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)的管理。但各級財政部門與相關(guān)部門之間管理職責(zé)沒有很好落實，制度體系不夠健全，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合機制有待進一步完善。2015年，財政部印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財資〔2015〕90 號），該意見的出臺，有效地推動了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作。

1.3 加強資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的完善階段（2018年以來）

2018 年12 月，財政部印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的通知》（財資〔2018〕108 號）。同時，河南省財政廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強預(yù)算執(zhí)行管理加快預(yù)算執(zhí)行進度的通知》（豫財〔2018〕196 號），完善了河南省行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的運行機制，部分解決了資產(chǎn)管理執(zhí)行過程中的一些模糊不清的問題。2018 年，財政部印發(fā)了《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理辦法》（財資〔2018〕98 號）。結(jié)合河南省省情以及資產(chǎn)管理中存在的問題，河南省財政廳印發(fā)了《河南省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理辦法》（豫財資〔2020〕178號）和《河南省省級行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》（豫財資〔2020〕222 號）。178 號辦法強調(diào)了三個方面：一是堅持資產(chǎn)配置管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則，二是堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的原則，三是堅持了資產(chǎn)配置管理與績效管理相結(jié)合的原則。2021 年，國務(wù)院738 號令《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》公布，一是明確資產(chǎn)范圍，二是明確管理體制和部門職責(zé)，三是明確資產(chǎn)配置、使用和處置，四是明確預(yù)算管理和基礎(chǔ)管理，五是明確資產(chǎn)報告和監(jiān)督制度。2021 年4 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號），明確提出加強政府性資源統(tǒng)籌管理，加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入管理，盤活各類存量資源。在預(yù)算績效管理方面，河南省政府印發(fā)了《關(guān)于全國實施預(yù)算績效管理的意見》（豫發(fā)〔2019〕10號）。河南省財政廳印發(fā)了《河南省省級預(yù)算項目政策事前績效評估管理辦法》《河南省省級部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》等6 個辦法。2020 年7 月，河南省財政廳印發(fā)了《河南省省級預(yù)算績效運行監(jiān)控管理辦法》（豫財政〔2020〕8 號）和《河南省財政廳關(guān)于開展2020 年省級預(yù)算績效運行監(jiān)控工作的通知》等文件，這些政策、制度、辦法，分別從政府預(yù)算、單位預(yù)算和項目預(yù)算三個方面，將預(yù)算績效管理的全過程構(gòu)建了全過程預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)鏈條，將其評價結(jié)果作為改進預(yù)算管理和省財政部門安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，也為進行與此相關(guān)的財政數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用提供了有力的政策和數(shù)據(jù)依據(jù)，為預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的結(jié)合提供了可行性。

2 推動資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的實施情況

河南省組建了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理工作的專職隊伍，搞好調(diào)查研究，抓好政策、制度、辦法等文件的落實。全面啟動并穩(wěn)步推進政府會計和綜合財務(wù)報告制度改革，加強了政府會計改革的信息系統(tǒng)建設(shè)，開展了試點，相關(guān)功能正在逐步實現(xiàn)中。持續(xù)抓好資產(chǎn)清查工作，落實各項制度，設(shè)法做好資產(chǎn)配置工作。構(gòu)建了省級預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系和資產(chǎn)配置體系；暢通了資產(chǎn)管理同預(yù)算管理的結(jié)合環(huán)節(jié)，提高了資產(chǎn)配置相關(guān)預(yù)算的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和約束性；構(gòu)建了資產(chǎn)配置管理的長效機制，有力地推動了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合。2019 年，按照財政部統(tǒng)一安排，河南省開始建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，2020 年開始調(diào)試試用。這一平臺實現(xiàn)了政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算及上下級預(yù)算之間的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和預(yù)算、會計預(yù)算、決算、財務(wù)報告的一體化，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更加規(guī)范，形成了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一格式的海量財政數(shù)據(jù)倉庫，為政府會計數(shù)據(jù)分析應(yīng)用提供了豐富資源。但是目前河南省對政府會計數(shù)據(jù)的使用主要集中在預(yù)算會計數(shù)據(jù)使用方面，對于財務(wù)數(shù)據(jù)和其他外部數(shù)據(jù)的分析和使用進展相對緩慢。如何盤活、挖掘、分析和使用這些海量數(shù)據(jù)，在政府綜合財務(wù)報告中全面反映政府財務(wù)狀況和運營情況，如何加強資產(chǎn)管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)的銜接等是我們目前需要解決的問題。

3 河南省資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的主要效果

3.1 清查資產(chǎn)，完善制度

經(jīng)過近些年的發(fā)展，河南省國有資產(chǎn)管理方面已經(jīng)取得了一些成效，緊緊圍繞資產(chǎn)管理制度建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、內(nèi)控機制建設(shè)、資產(chǎn)管理及政府采購管理信息化建設(shè)等方面開展工作，規(guī)范了資產(chǎn)購置、處置和調(diào)配等程序，完善管理體制、大力夯實管理基礎(chǔ)，健全內(nèi)控體系。2007 年以來，按照財政部統(tǒng)一要求，多次對全省行政事業(yè)單位資產(chǎn)進行了全面的清查，核實資產(chǎn)總額，制定了有關(guān)資產(chǎn)清查方面的文件；之后的兩年內(nèi)，在預(yù)算中增加了資產(chǎn)存量情況表、增量情況表和資產(chǎn)經(jīng)營收入情況表。

3.2 明確資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，提高了可操作性

2010 年12 月，河南省政府印發(fā)了《河南省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》，該辦法界定了資產(chǎn)配置的內(nèi)涵，明確了資產(chǎn)配置條件和配置程序，嚴(yán)格了配置標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行規(guī)定，強化了資產(chǎn)購置、驗收、使用和監(jiān)督檢查的制度和規(guī)定，該辦法自2011 年1 月1 日起開始施行。隨后，又出臺了《河南省省級行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（豫財資〔2011〕6 號），對規(guī)范省級行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置行為、合理配置國有資產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。2011 年以來，各地市行政機關(guān)和財政全供事業(yè)單位都陸續(xù)開始執(zhí)行，并制定了相應(yīng)的配套制度。文件明確做出了以下規(guī)定，各有關(guān)單位需配置資產(chǎn)時，應(yīng)首先考慮從現(xiàn)有閑置資產(chǎn)中調(diào)劑，特別是大型儀器設(shè)備，應(yīng)首先考慮共享共用。2010《辦法》和2011《標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的實施，對提高資產(chǎn)使用效益起到積極的推動作用，強有力地促進了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合，一定程度上改變了長期以來存在的“重資金、輕資產(chǎn)”“重購置、輕管理”等問題，資產(chǎn)管理得到了規(guī)范和加強，拓展了預(yù)算管理的廣度和深度。但部分內(nèi)容與新規(guī)定、新要求不夠適應(yīng)，主要表現(xiàn)在：部分資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)單位實際需求和市場供給、部分資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)行政策不夠銜接、部分標(biāo)準(zhǔn)采用的劃分方式操作性不夠強。因此，結(jié)合2016 年5 月財政部印發(fā)的《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具配置標(biāo)準(zhǔn)》(財資〔2016〕27 號)和《河南省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理辦法》（豫財資〔2020〕178）號文，河南省財政廳2020 年12月制定了《河南省行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱“2020 標(biāo)準(zhǔn)”），在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，一是堅持配置標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束。規(guī)定使用年限標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范單位資產(chǎn)更新；規(guī)定配置數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，推動單位加快閑置資產(chǎn)處置，夯實資產(chǎn)存量；規(guī)定價格標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)單位厲行節(jié)約，落實政府過緊日子的要求。二是堅持合理配置、杜絕浪費。2020《標(biāo)準(zhǔn)》修訂時充分考慮現(xiàn)階段河南省的經(jīng)濟發(fā)展水平和財力保障能力，同時落實政府過緊日子的相關(guān)要求，正確處理需求與保障之間的關(guān)系，尋求兩者間的最佳結(jié)合點，確保標(biāo)準(zhǔn)能落地、可執(zhí)行，同時發(fā)揮政府購買力對市場價格的引導(dǎo)作用。三是堅持與現(xiàn)有政策有效銜接。2020《標(biāo)準(zhǔn)》的下發(fā)，健全了省級預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系和資產(chǎn)配置體系，為各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理提供了可操作性，解決了此前關(guān)于資產(chǎn)配置方面模糊不清的一些問題，有力地促進了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的有機結(jié)合。

3.3 多舉措并進，搭建資產(chǎn)管理和預(yù)算管理結(jié)合的框架體系

截至目前，從國有資產(chǎn)管理的內(nèi)容、方式、工具、人員、制度、機制等方面，搭建了較為科學(xué)的頂層設(shè)計預(yù)算管理與資產(chǎn)管理有效融合的整體框架；資產(chǎn)管理和預(yù)算管理制度基本健全；“財政部門—主管部門—占用單位”的橫向網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)形成，單位（部門）間分工明確，權(quán)責(zé)清晰；國家資產(chǎn)國家所有、單位資產(chǎn)占用者使用、主管部門監(jiān)管到位的知識基本普及；資金和資產(chǎn)對單位事業(yè)發(fā)展同等重要的理念基本具備；初步建立了一支資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的專業(yè)團隊；通用資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)建成并已經(jīng)實施；初步規(guī)范了“二上、二下”資產(chǎn)預(yù)算編制流程；資產(chǎn)管理和預(yù)算管理運行機制基本有效；充分運用了資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，預(yù)算管理信息系統(tǒng)和財務(wù)管理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段提升管理水平；前期已進行了大規(guī)模的資產(chǎn)盤點清查，核實了資產(chǎn)存量數(shù)據(jù)，探索建立了資產(chǎn)共享平臺，資產(chǎn)調(diào)劑工作逐步展開。省級政府公物倉已經(jīng)建立，并將有關(guān)資產(chǎn)（省級舉辦重大會議、大型活動購置的資產(chǎn)、成立臨時辦公機構(gòu)、由牽頭部門負(fù)責(zé)組織申請購置的資產(chǎn)；單位上繳的資產(chǎn)；政府罰沒物資；單位申請?zhí)幹玫馁Y產(chǎn)等）納入政府公物倉管理，統(tǒng)一調(diào)劑使用。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，河南省財政廳根據(jù)實際情況，正在為全力推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、研究制訂政府會計改革實施方案做前期的準(zhǔn)備，而且已經(jīng)在鄭州、洛陽、駐馬店等城市展開試點，理論研究和實踐二者緊密結(jié)合，以實現(xiàn)河南省國有資產(chǎn)的管理更加優(yōu)化合理。