張凱軍

（大連海事大學 公共管理與人文藝術學院，遼寧 大連 116000）

0 引言

當前，人類社會進入以人工智能技術驅動的第四次工業(yè)革命時代，推動人工智能與政府治理的融合成為全球普遍共識。在2020 年11 月3 日公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，在深化改革領域，我國政府提出要運用人工智能等現(xiàn)代技術手段輔助提升政府治理能力。加快人工智能同政府治理的融合已經成為我國深化行政體制改革、推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。習近平指出：“隨著信息化、工業(yè)化不斷融合，以機器人科技為代表的智能產業(yè)蓬勃興起，成為現(xiàn)代科技創(chuàng)新的一個重要標志?！笨梢哉f，將人工智能嵌入政府治理順應了社會發(fā)展趨勢，創(chuàng)新了政府治理方式，對群眾的個性化需求做了有效回應。

本文的重點聚焦于將人工智能嵌入政府治理的技術路徑選擇，通過對技術基礎和技術邏輯的分析對政府的主體行為、行政手段以及行政過程提出預見性策略建議。

1 將人工智能嵌入政府治理的技術邏輯

人工智能技術的核心是數據和算法，內在邏輯是基于機器學習形成的自主決策。在政府治理變革過程中，作為核心驅動力的人工智能技術滲透到公共管理的各個領域，依靠軟硬件協(xié)同與跨界合作，實現(xiàn)政府治理自動化、行政決策智能化和公共服務便捷化?；谠朴嬎愕娜斯ぶ悄芊眨ˋIaaS，AI as a Service）是將人工智能嵌入政府治理最有效最直接的手段，為人工智能提供技術支持，解決政府應用人工智能技術治理過程帶來的各種問題。

1.1 技術的自主性

技術的自主性是指技術具有能動性，會塑造人類的日常生活方式、社會秩序甚至文明的形態(tài)。作為先進信息技術的代表，人工智能算法具有更強的自主性，深入影響人們的生活、工作和學習方式，甚至塑造人們的世界觀、價值觀和人生觀。盡管目前還不能斷言人工智能能否發(fā)展成為類似于人類同樣能力的自主智慧體，但是人類必然會在社會行為和決策中越來越依賴機器的作用。例如，人們在閱讀新聞時會越來越依賴算法的推薦，在選擇交通路線時更加相信算法的判斷。算法盡管很難從零開始自主學習，但是基于大規(guī)模數據的自主學習已經非常普遍。算法的自主學習特性讓其生成新規(guī)則成為可能，跳出算法設計者的規(guī)則體系，形成擺脫控制的可能。算法的自主性還體現(xiàn)在對數據的搶占上。數據是人工智能的“燃料”，對人工智能產業(yè)的發(fā)展至關重要，這導致技術廠商特別渴望占有數據，造成搶占數據的產業(yè)不良競爭環(huán)境。

1.2 技術倒逼政府治理變革

人工智能時代，人工智能技術不僅影響與改變著人們的思維模式與行為方式，而且倒逼各級政府對治理理念與方式的革新，加快政府治理現(xiàn)代化進程。

1.2.1 人工智能技術影響下政府治理的基本特征

1.2.1.1 治理主體多元化

人工智能技術打通了各級政府之間、政府與民眾之間交流溝通的通道，結束了以單一的政府為主體對社會事務管理的時代。人工智能時代要求包括政府、社會機構以及公民在其權限范圍內共同參與對社會的治理，形成多元主體共同參與治理模式。此外，互聯(lián)網及手機網絡終端等平臺加快了協(xié)作治理多元化治理新范式的形成，促進權力由中心化治理格局向多元化治理格局轉變。

1.2.1.2 治理工具現(xiàn)代化

大數據是人工智能時代記錄人們行為活動的重要載體，是使機器獲得智能的鑰匙?；诖髷祿砟畹募夹g通過對數據的收集、存儲、分析和利用等應用，使政府成為數據的生產者和使用者，根據大數據特性應用數據平臺及技術對大數據進行處理，借助人工智能技術，發(fā)掘社會事務運行數據之間的聯(lián)系，提升政府科學決策能力。

1.2.1.3 治理能力現(xiàn)代化

應用人工智能技術是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的手段和途徑。通過智能產品與服務的推出，并廣泛應用于政府治理過程中，幫助政府輸出更為科學的權威決策，提高政府公共服務供給水平，打破政府治理部門間信息孤島、政府與公民間信息壁壘，推動政府治理能力現(xiàn)代化轉型。

1.2.2 人工智能技術影響下政府治理的平臺架構

人工智能技術影響下的政府治理平臺由智能決策平臺、危機治理平臺、智能產品平臺和運行保障平臺組成（見圖1）。

圖1 平臺架構示意圖

1.2.2.1 智能決策平臺

通過音頻識別系統(tǒng)、智能檢索系統(tǒng)等人工智能可視化技術，對海量數據進行收集、追蹤、分析和處理，轉化成可被人們識別的信息，使數據分析結果更加科學。利用人工智能系統(tǒng)，搭建數據開放共享平臺，擴大政府與公民的交流溝通渠道，鼓勵社會團體及個人參與政府決策，幫助政府進行權威決策，提高政府科學決策水平。

1.2.2.2 危機治理平臺

人工智能技術能夠協(xié)助政府部門應對多種自然公共危機，及時監(jiān)測各種新型公共危機。人工智能技術可對諸如氣象、地質等環(huán)境要素進行監(jiān)測預測，及時收集跟蹤相關數據，形成智能化預警機制。針對以網絡事件為主的新型公共危機，人工智能技術可對網絡輿情進行持續(xù)性監(jiān)測，政府可根據數據分析出臺預案將負面影響盡可能降低，同時，搭建數據共享平臺，擴大與民眾溝通范圍，從源頭防止公共危機的形成。

1.2.2.3 智能產品平臺

搭建智能產品平臺，針對政府治理的對象、范圍領域和社會事務，提供智能化產品及服務，打破時空藩籬，隨時隨地及時高效地為人民群眾解決問題，進一步推動傳統(tǒng)政府向服務型政府轉型。

1.2.2.4 運行保障平臺

運行保障平臺是智能決策平臺、危機治理平臺和智能產品平臺發(fā)揮作用的前提，是保障人工智能技術嵌入政府治理的基礎。運行保障平臺主要包括完善制度、培養(yǎng)人才、完善資金和安全保護等方面的工作。搭建運行保障平臺是應用人工智能技術進行政府治理的堅強后盾。

2 將人工智能嵌入政府治理的技術基礎

2.1 成熟的算法模型

傳統(tǒng)工業(yè)社會，面對復雜的不確定的社會問題，政府往往通過經驗分析法，從過往經驗中提煉樣本，歸納其基本規(guī)律進行管理活動。人工智能時代利用算法模型管理社會，將數據輸入轉變?yōu)樗惴ㄝ敵?。算法模型是為了求解給定的問題而經過充分設計的計算過程和數學模型，通常用邏輯條件和控制結構表示計算解，是機器學習的關鍵。算法程序的應用常與大數據聯(lián)系，依賴于數據的收集、分析和利用各方面，數據作為機器學習的輸入，構建與之相關的模型并用于政府決策。算法通過分析數據和建立機器關系，利用這些力量管理社會事務并為政府治理提供可預測目標。

2.2 海量的數據資源

將人工智能嵌入政府治理離不開數據資源的支持。大數據普遍應用于政府治理社會活動的各方面，大數據共享平臺的建立，譬如基于數據共享的管理信息系統(tǒng)通過實現(xiàn)跨層級、跨部門的數據交換共享，為公共事務管理人員提供決策根據，促進政府決策科學化。

3 政府治理應用人工智能的路徑分析

3.1 構建協(xié)同治理機制

協(xié)同治理強調不同子系統(tǒng)相互合作，以規(guī)避單一主體治理的風險性，傳統(tǒng)的單一主體治理模式下，政府“越位”“缺位”現(xiàn)象時有發(fā)生。當下，在信息化時代，借助人工智能進行政府治理變革，建設智慧政府過程中，政府不再是掌控海量數據的單一主體，主體范圍擴大至包括民營企業(yè)、各類社會組織、社會公民等，呈現(xiàn)出多元主體協(xié)同治理態(tài)勢。此外，對計算機技術的利用也從輔助工具模式發(fā)展到人機協(xié)同治理模式。

3.1.1 人機協(xié)同

傳統(tǒng)的行政過程以人為主導，人是決策的主體。人工智能時代使政策技術化以及符號可計算假設成為可能，人工智能技術的加入，增加了政府治理的主體，促進了政策制定效率，提高了政策質量，這進一步凸顯出人機協(xié)作的緊迫性。麥克·盧漢的學生洛根曾明確提出，計算機是一種強大的工具。就政府變革階段而言，從電子政務到數字政府再到智慧政府，計算機智能化程度逐漸提高，承擔的工作也從簡單的信息收集整理展示和服務傳遞發(fā)展到協(xié)同人類工作。我們一般站在工具論的立場上來看待計算機技術，而當進入到人工智能時代，電腦網絡已形成一個新的社會機體，人類與機器間的共生合成體正在形成。

目前，從人工智能嵌入政府治理變革的具體應用過程來看，人機協(xié)同首先可介入的領域是公共政策制定及公務服務供給。首先，公共政策作為政府治理的主要工具，應用人工智能技術的程度關系到政策的科學性及政府治理現(xiàn)代化水平。政策過程的技術化，采用了物理學領域中研究自然現(xiàn)象的范式，用規(guī)范的方法和固定的技術來進行分析，政策過程的技術化路徑，使公共政策過程由傳統(tǒng)的單純考量政治性轉而偏向技術化、流程化，為人工智能的介入提供了可能。其次，在公共服務供給領域，目前，全國部分政務辦理大廳配備智能機器人為公民引導業(yè)務辦理流程，通過人機交互合作實現(xiàn)高效的政務辦理，提高政府公共服務現(xiàn)代化水平。

符號化的治理流程使計算更加科學化，數據信息處理更加準確化，但仍存在非符號化、依靠單一技術性無法解決的部分，需要人的經驗理性介入處理。因此，在人機協(xié)同治理的過程中，一方面注重人工智能機器的理性，另一方面強調人的知識性經驗及感性表達。

3.1.2 政企合作

在人工智能時代，很多公共性問題逐漸轉化為技術性問題，這要求政府與技術企業(yè)合作共同治理公共事務。首先，就政企角色而言，我國政府對人工智能政策所采取的政策路徑是政府為引領者，企業(yè)是追隨者，政府起總攬全局制定發(fā)展方向而非直接行政干預的作用。包括阿里巴巴、騰訊在內的大型技術公司在政府政策規(guī)劃的引領下，憑借其先進的技術優(yōu)勢，向政府規(guī)劃的重點方向進行業(yè)務拓展，一方面，可以獲得更多的政府支持，另一方面，政府規(guī)劃的重點方向往往發(fā)展前景更好。在“互聯(lián)網＋”行動計劃，數字中國戰(zhàn)略提出之后，據不完全數據統(tǒng)計，目前全國已有27 個省份（不含港澳臺），把省一級的大數據全部交給了新技術公司。其次，就政企責任而言，人工智能時代的社會結構呈現(xiàn)出“扁平化”的特征，對傳統(tǒng)社會結構下基于公共權力下政府對企業(yè)的強制關系形成沖擊，政府與企業(yè)持各自資源進行合作，政府的資源為其手中的公共權利，技術公司的資源是其技術優(yōu)勢及人才，政府的主要職責由直接的行政管理演化為規(guī)則制定及服務提供。

目前，以百度、阿里巴巴和騰訊為首的智能創(chuàng)新龍頭建立起專門化的研究機構，并引進人工智能及大數據人才。百度建立深度學習實驗室，著重發(fā)力于深度學習技術、計算機視覺感知技術、計算機聽覺技術、生物特征識別技術、新型人機交互技術、標準化服務、深度學習知識產權七大方向；阿里巴巴組建達摩院，立足基礎科學、顛覆性技術和應用技術的研究；騰訊的AI 實驗室對各種ANI 項目進行持續(xù)性跟蹤性研發(fā)。麥肯錫實地調研報告顯示，目前僅有20%的企業(yè)進行大規(guī)模的AI 布局，老牌企業(yè)掌握智能技術的絕對話語權，居于技術壟斷地位，因此，就政府治理而言，要發(fā)揮宏觀調控的行政職能，在推動人工智能技術發(fā)展的同時保障經濟平穩(wěn)運行。

3.1.3 政民互動

在人工智能時代之前，傳統(tǒng)的政府與公民之間并沒有建立密切的聯(lián)系，缺乏有效的溝通工具，導致政府與公民之間存在隔閡。依托大數據及人工智能技術，政府與民眾建立起更加快捷方便的信息交流途徑，密切了政民聯(lián)系。政府對人工智能的普遍應用，如各種APP、人臉識別系統(tǒng)，不斷升級治理技術。一方面，政府能夠實時地了解到民眾反映的信息，依托大數據技術對信息進行整理和分析，進一步明確公眾需求和公共服務供給，科學有效配給公共資源，一定程度上解決政策實施過程中的搭便車問題。另一方面，打破傳統(tǒng)的治理模式，推動政府治理的深層次變革，使公共服務向多元化、智能化方向轉變，逐漸形成線上線下相結合的政務管理服務模式，構建民眾參與政府治理、數據共享平臺，一是綜合性移動服務平臺的提供，通過提供APP、小程序等多渠道為公民提供移動服務。二是創(chuàng)新服務模式，從“一號一窗”到“最多跑一次”，從“一網一次”到“一次不用跑”“秒審批”，實現(xiàn)了公民辦事的深刻轉變。各地政府打破政府與公民間的信息壁壘，將政府的角色由管理者變?yōu)槠脚_搭建者與規(guī)則制定者，通過互動平臺的構建，吸引大眾參與到政府管理和公共服務供給中來。

人工智能治理背景下，政府通過終端布局與網絡可對民情民意進行實時跟蹤與智能識別，及時把握公眾意見、預測用戶需求，并為其推送和定制個性化服務，實現(xiàn)用戶中心的公共服務。搭建人工智能平臺，相互聯(lián)系的網絡IP 連接成扁平溝通網絡，公民通過移動終端表達個人意愿，公眾參與提高政府回應精準度，增強群體認同感，達成政民共識。

3.2 構建統(tǒng)一數據平臺

3.2.1 加強基礎設施建設，消除信息不對稱

加強基礎設施建設，打破政府與政府、部門與部門之間的信息孤島，避免各地區(qū)、各部門重復建設和資源的浪費。傳統(tǒng)政府電子政務采取以部門為中心的方式搜集分析存儲數據，造成信息流動渠道閉塞，數據割裂、條塊分割的不良狀態(tài)，數據之間缺乏互通方式，數據治理價值不能完全體現(xiàn)出來。智能化時代政府將數據共享協(xié)同作為治理變革的重要內容，把各部門各領域的所有數據信息資源加以整合，解決數據孤島問題，實現(xiàn)數據庫之間的互聯(lián)互通。尤其是區(qū)塊鏈利用P2P 網絡的數據交換模式在政府部門各層級之間建立各自關系網絡，網絡中各個節(jié)點相互平等，避免了層級傳遞信息導致的信息失真及數據流失問題。同時，區(qū)塊鏈點對點技術實現(xiàn)多方協(xié)同參與治理，各主體在區(qū)塊鏈上搜集、查詢、存儲和接受信息，打通信息流動通道。此外，政府構建國家數據共享交換平臺體制機制，與國家政務信息資源庫形成對接，協(xié)調各級政府進行數據共享。

3.2.2 多元主體間的信息共享機制與交換平臺建設

傳統(tǒng)政府“條塊分割”的信息管理體制在人工智能時代弊端顯露，新時代要求加快建立起科學有效的信息管理體制。從管理的制度維度來看，要完善信息資源共享的政策法規(guī)和管理制度，從信息共享的內容、規(guī)則和范圍、信息資源采集、存儲和管理、信息資源交換與服務結算和監(jiān)督方面完善制度建設。我國較早開始了政府電子政務建設，大大地提升了我國政府的信息化水平，隨著人工智能技術在電子政務中的不斷嵌入，政府的各個部門相繼建立起自己的信息平臺，一方面對本部門行政效率的提高有了強大的推動力，另一方面，各部門的信息平臺也進一步阻礙了部門間的信息與數據交流，使各部門之間的鴻溝越來越大，阻礙了部門之間的信息共享和互通。而隨著信息社會的運轉，社會的復雜化和多元化進一步加強，面對復雜多元的社會環(huán)境，單一部門的信息已經難以解決社會發(fā)展過程中的諸多問題，建立起統(tǒng)一的信息共享交換平臺可以實現(xiàn)多部門數據的適時處理和精準分析，實現(xiàn)政府數據全生命周期的信息化管理，為社會提供更加個性化、智能化的服務。

3.3 加強復合型人才培養(yǎng)

我國人工智能人才擁有量居全球第二。我國高度重視人工智能人才培養(yǎng)體系的建立和完善，相繼出臺《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》和《高等學校人工智能創(chuàng)新行動計劃》，建設AI 學院、學科和專業(yè)，形成“AI+X”復合專業(yè)培養(yǎng)新模式，構建 AI 多層次教育體系，培育高水平 AI 創(chuàng)新人才和團隊。

盡管如此，中國人工智能人才仍存在數量與質量問題，基于此，可從以下幾點入手，加強人才培養(yǎng)。

首先，界定人工智能人才標準，構建多層次人才教育培養(yǎng)體系?，F(xiàn)階段，我國人工智能人才的培養(yǎng)以研發(fā)型與技術型人才為主，人文社科及基礎層人工智能人才培養(yǎng)欠缺。以高校為例，中國高校人工智能專業(yè)設立時間短、起步晚，屬于萌芽階段，大多高校目前沒有形成獨立的人工智能專業(yè)。至2021 年3 月，全國共有180 所高校新增人工智能專業(yè)，在專業(yè)培養(yǎng)方向方面，人工智能研究集中于計算機科學學院和軟件科學學院等工科院系，往往混淆人工智能人才與計算機人才、軟件人才及大數據人才，學科設計單一，沒有形成多層次的人才培養(yǎng)體系。因此，要科學界定人工智能人才標準，構建人工智能人才認證專業(yè)體系。人工智能人才教育培養(yǎng)體系的重構要打破學科間壁壘，促進不同學科的交叉融合與創(chuàng)新。

其次，建設人工智能學習與應用示范平臺，培養(yǎng)數據技能。對政府部門相關崗位人員進行人工智能應用技能培訓。

最后，產學研相結合，加強跨界人才培養(yǎng)合作，培養(yǎng)跨領域、專業(yè)化的高素質人才。

4 結語

人工智能技術正在驅動著深刻的技術治理革命，給政府治理帶來劃時代的變革。本文對人工智能驅動下政府治理轉型，以及政府治理過程中應用人工智能的技術基礎進行分析，為政府治理提供了新的研究視角。在實踐層面，通過深度學習和大數據，構建統(tǒng)一數據平臺及加強復合型人才培養(yǎng)，推動政府治理創(chuàng)新實踐的進一步發(fā)展。