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        國家機(jī)關(guān)工作人員、組成人員及公職人員三者區(qū)別在哪
        ——兼談人大代表身份之界定

        2022-10-21 12:44:07滕修福
        人大研究 2022年10期
        關(guān)鍵詞:公職國家機(jī)關(guān)公職人員

        □ 滕修福

        朋友圈有專家學(xué)者提出課題:國家機(jī)關(guān)工作人員、國家機(jī)關(guān)組成人員、履行公職人員,這三個概念有何內(nèi)涵和外延,區(qū)別在哪?各級人大代表身份又如何界定?下面,筆者結(jié)合地方組織法、選舉法、監(jiān)察法、公務(wù)員法等相關(guān)法律法規(guī),作一分析探討。

        所謂國家機(jī)關(guān)工作人員,是指在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。包括各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)(人大及其常委會)、行政機(jī)關(guān)(國務(wù)院、地方各級人民政府)、軍事機(jī)關(guān)(中央軍委)、監(jiān)察機(jī)關(guān)(監(jiān)察委員會)、審判機(jī)關(guān)(人民法院)、檢察機(jī)關(guān)(人民檢察院)中從事公務(wù)的人員。2002年12月28日,第九屆全國人大常委會第三十一次會議通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》中,將“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”,在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時,視為國家機(jī)關(guān)工作人員。2015年12月29日,由最高人民檢察院公布施行的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》,在附則中進(jìn)一步釋義:“(三)本規(guī)定中的‘國家機(jī)關(guān)工作人員’,是指在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,包括在各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時,視為國家機(jī)關(guān)工作人員。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民政協(xié)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,視為國家機(jī)關(guān)工作人員?!?/p>

        “工作人員”作為法律用語,在相關(guān)法律條款中時常出現(xiàn)。地方組織法出現(xiàn)2次,分別表述為“國家工作人員”和“國家行政機(jī)關(guān)工作人員”;公務(wù)員法出現(xiàn)3處,分別表述為“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”“公務(wù)員主管部門的工作人員”“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員”;監(jiān)察法中出現(xiàn)5次,分別表述為“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員”(4處)和“女性工作人員”(1處);監(jiān)察法實(shí)施條例中出現(xiàn)13處,分別表述為“國家機(jī)關(guān)工作人員”(1處)“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員”(2處)“非國家工作人員”(2處)“司法工作人員”(3處)“金融工作人員”(1處)“參照公務(wù)員法進(jìn)行管理的工作人員”(1處)“女性工作人員”(2處)“單位工作人員”(1處)。

        從以上法律適用及用語表述來看,工作人員包括某機(jī)關(guān)單位從事公務(wù)的人員,或某一類型從事公務(wù)的人員;國家機(jī)關(guān)工作人員包括國家機(jī)關(guān)從事公務(wù)的人員和依法視為國家機(jī)關(guān)工作人員的一些類型從事公務(wù)的人員。那么,各級人大代表是否屬于國家機(jī)關(guān)工作人員呢?筆者認(rèn)為,由于我國各級人大代表屬于兼職,如果不在黨和國家有關(guān)機(jī)關(guān)單位工作,不直接從事具體的公務(wù)活動,如純農(nóng)民身份代表等,不屬于嚴(yán)格意義上的國家機(jī)關(guān)工作人員范疇。

        所謂國家機(jī)關(guān)組成人員,是指具有一定法定職務(wù)的人員,內(nèi)涵明確。諸如,依據(jù)地方組織法第四十七條之規(guī)定,地方各級人大常委會“由本級人民代表大會在代表中選舉主任、副主任若干人、秘書長、委員若干人組成”。因此,地方各級人大常委會組成人員包括主任、副主任、秘書長和委員。依據(jù)地方組織法第七十條之規(guī)定,地方各級人民政府由政府正副職和工作部門負(fù)責(zé)人組成。如省政府組成人員包括省長、副省長和秘書長,以及政府各工作部門廳長、委員會主任等;市政府組成人員包括市長、副市長和秘書長,以及政府各工作部門局長、委員會主任等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府組成人員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。

        “組成人員”作為法律用語,在相關(guān)法律中出現(xiàn)的頻次較多。地方組織法中出現(xiàn)33次,分別表述為“地方國家機(jī)關(guān)組成人員”(2次)“人大常委會組成人員”(26次)“人民政府組成人員”(4次)“專門委員會組成人員”(1次);選舉法出現(xiàn)11次,分別表述為“選舉委員會的組成人員”(3次)“常務(wù)委員會五分之一以上組成人員”(1次)“常務(wù)委員會組成人員”(7次)。

        從相關(guān)法律條款規(guī)定及用語表述來看,組成人員是具有明確的法定職務(wù)的,內(nèi)涵明確。那么,各級人大代表是否屬于國家機(jī)關(guān)組成人員呢?筆者認(rèn)為,答案是肯定的。依據(jù)代表法第二條第二款之規(guī)定,“全國人民代表大會代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員,地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員?!?/p>

        所謂公職人員,是指具有國家公職身份或其他從事公職事務(wù)的人員。包括各級國家機(jī)關(guān)、黨務(wù)機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體以及國有企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員。公職人員的概念內(nèi)涵和外延,隨時代和國家形勢發(fā)展而不斷變化。公職人員核心的東西是所謂的“公職”概念,“履行公職”這個概念非常廣泛,比如國家機(jī)關(guān)或者說政府編制序列以外的聘用人員,諸如輔警、協(xié)管員、村(社區(qū))干部等,他們也是在履行公職,財政上負(fù)擔(dān)其工資福利,就是公職人員。

        “公職人員”作為法律用語,首次寫入監(jiān)察法,并在監(jiān)察法及實(shí)施條例中多次出現(xiàn),監(jiān)察法中出現(xiàn)12次,監(jiān)察法實(shí)施條例中出現(xiàn)49次。

        關(guān)于公職人員,監(jiān)察法及實(shí)施條例對“公職人員”的內(nèi)涵和外延有明確的界定。依據(jù)監(jiān)察法之規(guī)定,“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員(以下稱公職人員)進(jìn)行監(jiān)察,調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,開展廉政建設(shè)和反腐敗工作,維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?!保ǖ谌龡l)“監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察:(一)中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員,以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員;(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;(三)國有企業(yè)管理人員;(四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員;(六)其他依法履行公職的人員?!保ǖ谑鍡l)監(jiān)察法實(shí)施條例對監(jiān)察法第十五條所列舉的六大類監(jiān)察對象,單列專門章(第三章)節(jié)(第一節(jié))進(jìn)行了細(xì)化明確(第三十八條至第四十三條)。如監(jiān)察法實(shí)施條例第四十三條細(xì)化規(guī)定:“下列人員屬于監(jiān)察法第十五條第六項(xiàng)所稱其他依法履行公職的人員:(一)履行人民代表大會職責(zé)的各級人民代表大會代表,履行公職的中國人民政治協(xié)商會議各級委員會委員、人民陪審員、人民監(jiān)督員;(二)雖未列入黨政機(jī)關(guān)人員編制,但在黨政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員;(三)在集體經(jīng)濟(jì)組織等單位、組織中,由黨組織或者國家機(jī)關(guān),國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè),國家出資企業(yè)中負(fù)有管理監(jiān)督國有和集體資產(chǎn)職責(zé)的組織,事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等,從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員;(四)在依法組建的評標(biāo)、談判、詢價等組織中代表國家機(jī)關(guān),國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè),事業(yè)單位,人民團(tuán)體臨時履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員;(五)其他依法行使公權(quán)力的人員?!币婪梢?,各級人大代表作為各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員,屬于公職人員范疇,確認(rèn)無疑。

        國家機(jī)關(guān)工作人員、組成人員及公職人員,均不同于公務(wù)員。依據(jù)公務(wù)員法第二條之規(guī)定,“本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?!甭男泄毴藛T中,也未必都是國家機(jī)關(guān)工作人員;國家機(jī)關(guān)工作人員中,也未必都是國家機(jī)關(guān)組成人員;國家機(jī)關(guān)組成人員中,也未必都是公務(wù)員。

        綜上所述,國家機(jī)關(guān)工作人員、組成人員及公職人員,三者各有內(nèi)涵,其外延范疇有交集重合,也有大小不同。履行公職人員外延最大,包括國家機(jī)關(guān)工作人員,也包括絕大部分國家機(jī)關(guān)組成人員;各級人大代表依法屬于國家機(jī)關(guān)組成人員和監(jiān)察法所明確的公職人員,但未必都屬于國家機(jī)關(guān)工作人員的范疇。

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