李杰 山東省調(diào)水工程運(yùn)行維護(hù)中心東營分中心

一、跨流域調(diào)水工程概念

跨流域調(diào)水就是通過工程技術(shù)手段，將豐水區(qū)域的水資源調(diào)配到貧水區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的合理配置。遠(yuǎn)距離調(diào)水工程自古以來就是國家、王朝重要的工程項(xiàng)目，國內(nèi)的京杭大運(yùn)河、鄭國渠等古河道，以及國外的羅馬運(yùn)河等都是古代人為調(diào)撥水資源而進(jìn)行的調(diào)水工程。調(diào)水工程對(duì)農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展、人民社會(huì)生活都具有重要作用，比如南水北調(diào)，就從水資源調(diào)控和新能源開發(fā)方面為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿ΑＡ硗?，美國科羅拉多水道與加州工程、巴基斯坦西水東調(diào)工程等也都是通過跨流域調(diào)水實(shí)現(xiàn)對(duì)國內(nèi)水資源的有效利用與其他資源的有效開發(fā)，取得了多種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

二、跨流域調(diào)水工程的必要性

水資源不僅關(guān)系到人類的日常生活，也是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，更是社會(huì)生產(chǎn)的重要資源。我國淡水資源總體儲(chǔ)量約為28000 億m，僅次于巴西、俄羅斯、加拿大，位居世界第四。但在總量豐富的前提下，我國人均淡水占有量卻較低，同時(shí)存在空間分布不均勻、南方多北方少的情況，這與我國的生產(chǎn)力布局呈現(xiàn)出明顯的不匹配。水資源分布的不平衡，不僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝巳旱纳罘绞健⑻幨聭B(tài)度產(chǎn)生潛移默化的影響，而且會(huì)從生產(chǎn)方式等多個(gè)方面影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，由于我國地域廣袤，地貌環(huán)境多樣，水資源在我國境內(nèi)各地區(qū)還呈現(xiàn)出年內(nèi)、年際分配不均勻的情況，這也導(dǎo)致各地區(qū)旱澇災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，水資源作為影響工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要自然資源，時(shí)刻受到國家與社會(huì)各界的關(guān)注，為了保障現(xiàn)代化發(fā)展成果，保證當(dāng)前社會(huì)發(fā)展進(jìn)程下工業(yè)與農(nóng)業(yè)用水，以及城鎮(zhèn)居民日常生活用水，國家開始采取多種措施，在避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重不可逆影響的前提下，實(shí)現(xiàn)水資源的合理調(diào)配。

目前我國各項(xiàng)工程技術(shù)獲得巨大發(fā)展，技術(shù)水平已經(jīng)能夠完成遠(yuǎn)距離調(diào)水工程的實(shí)現(xiàn)。以山東省為例，山東作為我國缺水較嚴(yán)重地區(qū)，人多地少、水資源匱乏已經(jīng)持續(xù)了很多年，地處北溫帶的山東地區(qū)長年處于半干旱狀態(tài)，多年平均降水量僅有680.5mm，全省平均水資源儲(chǔ)量約為308.1 億m。水資源的短缺給地區(qū)農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展帶來了巨大困難，借助調(diào)水工程、調(diào)整水資源配置，對(duì)改善山東省發(fā)展?fàn)顩r具有重要意義。20 世紀(jì)80年代，山東省開始實(shí)施引黃濟(jì)青工程，通過引入黃河水改善當(dāng)?shù)氐乇硭畠?chǔ)量。進(jìn)入21 世紀(jì)，山東省又先后開展引黃調(diào)水工程、南水北調(diào)東線工程，以及相關(guān)配套工程等。以上調(diào)水工程的實(shí)施與開展，為山東省水資源配置提供了重要支持，極大地緩解了膠東地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)與居民生活的用水情況，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)生活質(zhì)量的提高提供了極大保障。

三、跨流域調(diào)水工程中的水價(jià)問題

跨流域調(diào)水工程并不是簡單的單項(xiàng)工程，而是涉及多個(gè)部門、多種工作的系統(tǒng)工程，需要妥善協(xié)調(diào)管理、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、人力等多個(gè)方面的關(guān)系，其中經(jīng)濟(jì)因素對(duì)工程的正常開展與運(yùn)行效率具有重要影響，尤其是工程投資分頭問題、受水區(qū)對(duì)調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償核定等，直接影響著跨區(qū)域、跨流域調(diào)水工程的實(shí)施。為協(xié)調(diào)各方工作，平衡工程成本，調(diào)整工程水價(jià)對(duì)調(diào)水工程的正常進(jìn)行具有重要意義。合理的水價(jià)定價(jià)能夠?qū)崿F(xiàn)水資源的有效配置，進(jìn)一步提高對(duì)水資源的利用水平，同時(shí)保障調(diào)水工程的可持續(xù)發(fā)展和正常高效運(yùn)行。但水價(jià)問題涉及多個(gè)部門，牽動(dòng)多方利益，水價(jià)制定也受到多方面的影響。跨流域調(diào)水工程在進(jìn)行水價(jià)制定時(shí)，必須要對(duì)供水價(jià)格的形成機(jī)制、涉及內(nèi)容等進(jìn)行深入研究，按照相應(yīng)原則與核定方法，提出科學(xué)的價(jià)格參考。文章以山東省膠東調(diào)水工程為例，深入探討調(diào)水水價(jià)問題。

（一）跨流域調(diào)水工程中的水價(jià)構(gòu)成

《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定，水利工程的供水價(jià)格應(yīng)包含供水的生產(chǎn)成本、處理費(fèi)用、稅金與利潤等。在水利工程水價(jià)成本監(jiān)審規(guī)定中，供水成本主要指在水利工程進(jìn)行過程中發(fā)生的合理支出，如工程材料、建設(shè)成本、制造費(fèi)用、用工成本、供水費(fèi)用等。其中制造成本單指在水利工程中由于供水生產(chǎn)發(fā)生的設(shè)備修理費(fèi)用、管理費(fèi)用、水資源費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊、水資源質(zhì)量檢測等間接費(fèi)用。供水費(fèi)用則是指供水經(jīng)營單位在組織供水過程中，因保障供水活動(dòng)而發(fā)生的經(jīng)營、管理、運(yùn)營等費(fèi)用，其中，營業(yè)費(fèi)用指供水經(jīng)營單位在供水過程中發(fā)生的運(yùn)輸費(fèi)、包裝費(fèi)、代銷費(fèi)、銷售服務(wù)費(fèi)等，以及相關(guān)的部門人員工資、辦公費(fèi)用、管理費(fèi)用、運(yùn)營費(fèi)用等；管理費(fèi)用則是指供水經(jīng)營單位在供水經(jīng)營過程中發(fā)生的包括咨詢費(fèi)、訴訟費(fèi)、審計(jì)費(fèi)、排污費(fèi)、管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用；財(cái)務(wù)費(fèi)用則是指供水經(jīng)營單位在供水經(jīng)營過程中為保障供水活動(dòng)妥善完成而進(jìn)行資金籌集、管理、運(yùn)轉(zhuǎn)所發(fā)生的利息收支、匯兌損益、金融手續(xù)費(fèi)以及其他相關(guān)財(cái)務(wù)費(fèi)用等。

（二）目前實(shí)行的主要水價(jià)模式和存在的問題

目前調(diào)水工程的水價(jià)定價(jià)模式，主要實(shí)行的是兩部制水價(jià)。兩部制水價(jià)其實(shí)就是把供水價(jià)格中的供水生產(chǎn)、應(yīng)繳稅金、合理利潤和其他運(yùn)營費(fèi)用等分成兩個(gè)部分，將其中一部分劃為基本水價(jià)，另一部分劃為計(jì)量水價(jià)，采用分級(jí)收費(fèi)。在具體實(shí)行過程中，居民用戶或企事業(yè)單位在單位時(shí)間內(nèi)用水量在某一固定值以下時(shí)，水價(jià)為某一固定值，且在這一區(qū)間內(nèi)水價(jià)不隨水量變化而變化；當(dāng)單位時(shí)間內(nèi)用水量超過這一固定值，則超出部分按照水量計(jì)費(fèi)方式定價(jià)收費(fèi)。對(duì)于跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程來說，在供水對(duì)象單一的情況下，兩部制水價(jià)模式極具科學(xué)性與實(shí)踐的優(yōu)越性。但在不同的供水方案下，受供受水區(qū)用水量、水價(jià)承受能力等因素的影響，兩部制水價(jià)定價(jià)模式也存在一定風(fēng)險(xiǎn)性。

當(dāng)供水單位供水量能夠達(dá)到設(shè)計(jì)的供水量時(shí)，無論是否計(jì)算利潤，核定的基本水價(jià)、計(jì)量水價(jià)都能限定在用戶的可承受范圍內(nèi)。因此，在正常情況下，基本水量不宜超過設(shè)計(jì)供水量。

當(dāng)供水單位的實(shí)際供水量低于設(shè)計(jì)供水量時(shí)，水價(jià)受工程水價(jià)影響，再加上工程方的利潤部分，很容易超出用戶承受能力，進(jìn)而導(dǎo)致用戶減少計(jì)量水量，只購買基本水量。

當(dāng)供水單位的實(shí)際供水量低于設(shè)計(jì)供水量、供水單位只收取基本水費(fèi)時(shí)，此時(shí)照顧用戶承受能力，但水價(jià)壓力卻要由供水單位承擔(dān)，費(fèi)用成本隨用水量增加急劇升高，不利于供水單位和調(diào)水工程的健康發(fā)展。

四、關(guān)于調(diào)水工程水價(jià)問題的建議

文章以山東省膠東調(diào)水工程為例，對(duì)工程水價(jià)問題進(jìn)行分析，并提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）加強(qiáng)工程建設(shè)和管理維護(hù)

山東省膠東調(diào)水工程是針對(duì)膠東地區(qū)缺水問題而進(jìn)行的跨區(qū)域調(diào)水工程，其成效主要會(huì)受到地區(qū)需水量、調(diào)水量、洪水等自然氣候條件等的影響，為保障工程的有效性，相關(guān)部門和單位需要加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)的關(guān)注，并定期加強(qiáng)管理維護(hù)。具體包括：第一，增加對(duì)各類基礎(chǔ)調(diào)控設(shè)施的建設(shè)，如增設(shè)引水泵站、增加調(diào)節(jié)水庫等，提高區(qū)域內(nèi)調(diào)水系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力；第二，進(jìn)一步加強(qiáng)安全監(jiān)測，在調(diào)水工程沿線建立水文、氣象等監(jiān)控系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng)，提高對(duì)水文預(yù)報(bào)的分析能力，提高靈活調(diào)度能力，同時(shí)對(duì)特殊地段進(jìn)行加固護(hù)理和定期檢測，確保工程安全；第三，積極引入現(xiàn)代化管理技術(shù)和信息化技術(shù)平臺(tái)，建立水資源聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)，將工程、區(qū)域、流域等信息納入統(tǒng)一管理，提高調(diào)水工程的系統(tǒng)整體性。

（二）建立合理的水價(jià)機(jī)制

兩部制水價(jià)制度的實(shí)施也應(yīng)建立在科學(xué)研究、數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)之上，一般工程水價(jià)的核定需要主管部門對(duì)調(diào)水工程實(shí)際投資規(guī)模、融資方式、還貸程序、管理機(jī)制、運(yùn)營模式、地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)承受力等因素進(jìn)行考量后，綜合分析。水價(jià)方案的形成最重要的目標(biāo)是在幫助供水工程回收成本、穩(wěn)定供水價(jià)格的前提下，使水資源得到合理配置。首先，相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)兩部制水價(jià)定價(jià)模式的管理與落實(shí)，通過深入分析具體工作細(xì)節(jié)，保障該定價(jià)模式的順利實(shí)施。同時(shí)，在研究兩部制水價(jià)的實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)參考其他周邊省、市經(jīng)驗(yàn)，詳細(xì)分析足額繳納基本用水費(fèi)用的方案，并以政府文件的形式對(duì)具體實(shí)施方案予以明確。其次，相關(guān)部門要強(qiáng)調(diào)合同管理，對(duì)各級(jí)供水單位的水價(jià)核定問題進(jìn)行落實(shí)。供用水雙方在簽訂合同后，雙方要嚴(yán)格按照合同要求履行責(zé)任義務(wù)，約束雙方行為，探索雙方共贏的實(shí)施方案。

（三）實(shí)行合理的水價(jià)政策

從運(yùn)營成本的角度來看，山東膠東調(diào)水工程存在較高的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，要想保障供水工程的持續(xù)良性運(yùn)行，在水價(jià)政策方面可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考量。第一，降低工程投資的貸款比例。目前膠東調(diào)水工程貸款比例較高，對(duì)工程運(yùn)營已經(jīng)產(chǎn)生了較大壓力。在這種情況下，如果完全按照工程成本對(duì)水價(jià)進(jìn)行核算，水價(jià)定價(jià)將會(huì)進(jìn)一步上升。因此建議政府通過增加財(cái)政投入的方式，降低貸款比例，從而平衡工程成本和供水水價(jià)。第二，建立工程調(diào)水基金，主要用于調(diào)水工程的運(yùn)營管理、供水價(jià)格補(bǔ)貼。尤其是基礎(chǔ)水費(fèi)部分，通過基金補(bǔ)貼的方式，降低用戶負(fù)擔(dān)，同時(shí)彌補(bǔ)供水單位部分損失，推進(jìn)調(diào)水工程的持續(xù)發(fā)展。第三，進(jìn)一步加大優(yōu)惠政策力度。政府可以從稅費(fèi)減免、電價(jià)補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼等方面，對(duì)供水單位進(jìn)行一定程度的補(bǔ)貼與優(yōu)惠，從而減輕其經(jīng)濟(jì)壓力，不斷提高運(yùn)營管理水平，提高工程建設(shè)與管理能力，從工程成本的角度進(jìn)一步降低水價(jià)。

（四）統(tǒng)籌考慮影響水價(jià)的多種因素

兩部制水價(jià)作為一種新型的工程水價(jià)定價(jià)模式，雖然國家在20 世紀(jì)80 年代就已經(jīng)在相關(guān)管理辦法中提出了計(jì)量水費(fèi)和基本水價(jià)的構(gòu)想，但直到近年來供水價(jià)格管理辦法正式實(shí)施之后，兩部制水價(jià)才作為具體的水價(jià)定價(jià)方式在各地區(qū)陸續(xù)開始試點(diǎn)和實(shí)施。要想進(jìn)一步貫徹實(shí)施這一水價(jià)模式，充分發(fā)揮其在資源配置、水價(jià)調(diào)節(jié)中的有效作用，各部門還有很多工作需要進(jìn)一步完善。第一，相關(guān)部門仍應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)法制建設(shè)，根據(jù)跨流域調(diào)水工程的實(shí)際情況，不斷建立和健全供水價(jià)格定價(jià)規(guī)范與水費(fèi)收費(fèi)管理制度，從制度和規(guī)范的角度，對(duì)水價(jià)政策、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)為兼顧供水方與用水方雙方的利益，相關(guān)部門在制定供水價(jià)格定價(jià)規(guī)范時(shí)，也應(yīng)對(duì)供水單位的利潤空間進(jìn)行核算與考量，通過政策性補(bǔ)償、投資補(bǔ)貼或水價(jià)補(bǔ)貼等方式，保障水利工程的合理利益，推動(dòng)其良性發(fā)展。另外，國家還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)兩部制水價(jià)的宣傳工作，向用戶強(qiáng)調(diào)這種定價(jià)方式的科學(xué)性、有效性，并號(hào)召用戶自覺繳納水費(fèi)、節(jié)約水資源，推進(jìn)用戶與供水單位的相互理解。第二，提高水處理能力，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)水資源的可持續(xù)性。水資源可持續(xù)性是指地區(qū)內(nèi)水資源的可使用量能夠在較長一段時(shí)間內(nèi)滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需求。為保障地區(qū)內(nèi)水資源的可持續(xù)性，地方相關(guān)部門在積極開展調(diào)水工程的同時(shí)，還要從水資源節(jié)約、污染治理、水資源儲(chǔ)存監(jiān)管等多個(gè)方面，通過加強(qiáng)公眾對(duì)水資源以及其他資源的節(jié)約意識(shí)，在整個(gè)區(qū)域內(nèi)構(gòu)建完整化、系統(tǒng)性的水資源管理體系，使水資源可持續(xù)發(fā)展的觀念深入人心，從而推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展。

五、結(jié)語

水價(jià)中包含有資源水價(jià)、工程水價(jià)、污水處理等多種費(fèi)用，其中核心部分是工程水價(jià)，工程水價(jià)會(huì)對(duì)水價(jià)產(chǎn)生決定性影響。目前水利工程對(duì)工程水價(jià)定價(jià)一般遵從以下原則：工程水價(jià)采用有償供水，用水費(fèi)用覆蓋工程運(yùn)營成本、稅金、貸款與相應(yīng)利潤。目前針對(duì)工程水價(jià)的爭論主要集中在兩部制定價(jià)方面，但在具體解釋方面仍存在一些不一致。兩部制水價(jià)模式，應(yīng)采用計(jì)量水價(jià)與容量水價(jià)相結(jié)合定價(jià)，還是采用計(jì)量水價(jià)與基本水價(jià)相結(jié)合，以及其中稅收的稅種安排、稅率核定等都需要進(jìn)一步論證和分析。影響兩部制水價(jià)模式的另一問題是對(duì)調(diào)水工程的定性以及國家投資政策下合理利潤與稅收標(biāo)準(zhǔn)的確定，這些方面會(huì)對(duì)工程水價(jià)的基本成本和利潤占比產(chǎn)生影響，進(jìn)而對(duì)水價(jià)定價(jià)原則產(chǎn)生影響。在這方面，仍需要國家與水資源管理相關(guān)部門通過在全國更大范圍內(nèi)開展數(shù)據(jù)收集與分析，對(duì)調(diào)水工程的成本核算與管理、工程水價(jià)界定方法與模式等進(jìn)行進(jìn)一步分析和測算，為跨流域調(diào)水工程水價(jià)問題的分析提供更加科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和理論依據(jù)。水資源的特殊性與重要性都導(dǎo)致國家在水價(jià)計(jì)算時(shí)格外慎重，這不僅關(guān)系到調(diào)水工程的經(jīng)濟(jì)效益，更關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民社會(huì)生活。未來一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)水資源價(jià)值的深入分析和對(duì)資源水價(jià)、工程水價(jià)的科學(xué)核算仍是相關(guān)專業(yè)與部門的研究重點(diǎn)。