盛朝迅 劉中顯

作者單位：盛朝迅，中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員；劉中顯，國家發(fā)展和改革委員會學術(shù)委員會秘書長、中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員

近年來，我國安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定向好，但仍存在一定的安全生產(chǎn)隱患。特別是化工、建筑等部分領(lǐng)域安全生產(chǎn)進入事故多發(fā)期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地安全生產(chǎn)風險上升，安全生產(chǎn)事故引發(fā)社會風險的可能性增加。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，既和我國經(jīng)濟發(fā)展階段、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段相關(guān)，也與“重監(jiān)管、輕預防”的安全監(jiān)管工作模式和思路有關(guān)，安全生產(chǎn)相關(guān)責任方安全意識淡薄，管理不到位也導致安全生產(chǎn)事故隱患巨大，人才和技術(shù)等安全生產(chǎn)保障能力也有待提升。為深入探討未來一段時期我國安全生產(chǎn)面臨的形勢、重大趨勢、可能的風險及對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，本文進行研討。

一、我國安全生產(chǎn)形勢現(xiàn)狀

安全生產(chǎn)事故規(guī)律有隱蔽性、反復性、突發(fā)性和長期性。2019年以來，全國危險化學品安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定，應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)顯示，2021年全國共發(fā)生化工事故122起、死亡150人，同比減少22起、28人，分別下降了15.3%和15.7%，比2019年減少了42起、124人，分別下降了25.6%和45.3%，較大事故起數(shù)首次降至個位數(shù)，已經(jīng)連續(xù)30多個月沒有發(fā)生重特大事故，創(chuàng)造了有統(tǒng)計記錄以來的最長間隔期。總體而言，我國安全生產(chǎn)事故總體呈下降趨勢，但仍處于事故易發(fā)期、多發(fā)期，在事故下降階段會有高位波動，安全生產(chǎn)面臨的形勢仍然較為嚴峻。

（一）化工、建筑等部分領(lǐng)域安全生產(chǎn)進入事故多發(fā)期

我國化工行業(yè)從2000年開始加快發(fā)展，目前已成為世界第一化工大國，化工行業(yè)產(chǎn)值占全球比重超過40%，正處于加快發(fā)展階段。化工企業(yè)特別是小企業(yè)數(shù)量眾多、入園率偏低、發(fā)展質(zhì)量和管理水平不高，導致近幾年化工事故多發(fā)頻發(fā)。未來一段時期，要重點關(guān)注化工園區(qū)重特大事故風險和學?；瘜W品事故風險管控以及非受控危險化學品事故風險，有關(guān)部門也應(yīng)引起高度關(guān)注。

一是建筑安全事故呈增長趨勢。一方面，建筑過程中容易發(fā)生腳手架坍塌等安全事故，非受控建筑材料開采、尾礦廢壩治理工作等帶來的邊坡災害風險出現(xiàn)增長趨勢。另一方面，我國房屋建筑過程中存在的偷工減料、房屋建造質(zhì)量把關(guān)不嚴等問題導致住房安全隱患巨大，部分房屋在使用20—30年后出現(xiàn)安全事故的概率大幅上升。二是新技術(shù)應(yīng)用引發(fā)重大安全隱患。由于技術(shù)本身并不完善、存在安全漏洞，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、機器人、無人駕駛汽車、新能源汽車等新技術(shù)引用可能引發(fā)重大安全事故的事例正在增加。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地安全生產(chǎn)風險上升

目前，危險化學品項目正由江蘇、浙江等東部沿海地區(qū)加速向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移。根據(jù)應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)，在中西部和東北地區(qū)承接轉(zhuǎn)移項目的主要省份中，2019年以來新增轉(zhuǎn)移項目632個，按照危險化學品項目2—3年的建設(shè)周期，今年預計有470多個項目集中投產(chǎn)，如果風險管控不到位，很可能進入事故多發(fā)易發(fā)期。據(jù)公開報道，僅2019年10月11—15日，全國范圍內(nèi)接連發(fā)生了3起涉及危險化學品的較大事故，造成13人死亡，突顯了化工和危險化學品極其嚴峻復雜的安全生產(chǎn)形勢。2021年，黑龍江凱倫達科技有限公司“4·21”較大中毒窒息事故、湖北十堰艷湖社區(qū)集貿(mào)市場“6·13”重大燃氣爆炸事故、青海海北州西海煤炭開發(fā)有限責任公司柴達爾煤礦“8·14”頂板抽冒導致潰砂潰泥重大事故等能源和化工領(lǐng)域安全生產(chǎn)事故引發(fā)的人員傷亡較大，需要引起高度重視。

（三）安全生產(chǎn)事故引發(fā)社會風險的可能性增加

當前，我國安全生產(chǎn)事故風險具有累積性、復合性、結(jié)構(gòu)性、非均衡性、復雜性等基本特征。長期經(jīng)濟快速發(fā)展，特別是高能耗、高污染、低生產(chǎn)率的發(fā)展模式累積了大量的安全生產(chǎn)隱患，導致安全事故“踩雷”的可能性大大增加。隨著人們對美好生活向往追求的日益迫切，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和信息傳播的便利，人們對生命財產(chǎn)等重視程度日益提升，對安全事故的容忍度不斷降低，安全生產(chǎn)事故容易引發(fā)社會事件。

二、我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在重大風險隱患的原因分析

導致安全生產(chǎn)事故發(fā)生的原因是多方面的，從微觀角度看，主要包括四個方面：人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、作業(yè)的不安全環(huán)境及管理的缺失。從宏觀角度看，我國安全事故頻發(fā)多發(fā)還與經(jīng)濟發(fā)展階段、安全監(jiān)管模式與制度、技術(shù)裝備水平等因素息息相關(guān)。

（一）我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段決定安全事故進入高發(fā)期

國際經(jīng)驗表明，安全事故的發(fā)生與經(jīng)濟社會發(fā)展階段息息相關(guān)。城鎮(zhèn)化率在30%—70%之間時安全生產(chǎn)事故加速發(fā)展，屬于事故高發(fā)期。當前，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展也對安全生產(chǎn)提出了新的更高要求。一是經(jīng)濟發(fā)展換擋減速帶來不穩(wěn)定不確定因素。二是區(qū)域發(fā)展差異將長期存在并有可能進一步擴大，局部重特大安全事故發(fā)生的風險將增加。三是人口增速趨緩導致勞動力的短缺將長期存在，安全風險較大的相關(guān)工作崗位將越來越難以得到優(yōu)質(zhì)勞動力供應(yīng)，人員素質(zhì)和能力的下降將加大安全生產(chǎn)的風險。四是部分高危行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)逐漸向縣以下城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，勞動密集型加工業(yè)向縣以下城鎮(zhèn)乃至村鎮(zhèn)集聚，對安全生產(chǎn)的挑戰(zhàn)加大等。

（二）“重監(jiān)管、輕預防”的工作模式和思路存在偏差

“好了傷疤忘了痛”是國內(nèi)安全生產(chǎn)工作久治不愈的頑癥，出現(xiàn)這種現(xiàn)象，和我國長期以來形成的安全監(jiān)管工作思路和模式是息息相關(guān)的。首先，“亡羊補牢”式的事后問責模式不利于消除安全生產(chǎn)隱患。其次，安全管理與應(yīng)急管理融合過程中出現(xiàn)重“應(yīng)急”輕“安全”苗頭，安全監(jiān)管工作缺乏長期性、連續(xù)性和“一抓到底”的務(wù)實作風。最后，安全監(jiān)管工作中存在形式主義和走過場等問題。在實際安全監(jiān)管中，經(jīng)常安排行政干部、機關(guān)干部負責開展安全生產(chǎn)檢查活動，但這些行政干部并非安全生產(chǎn)專業(yè)人士，缺乏對于發(fā)現(xiàn)安全隱患、指導安全工作專業(yè)意見。

（三）安全生產(chǎn)相關(guān)責任方安全意識淡薄，管理不到位導致安全生產(chǎn)事故隱患大

人是安全生產(chǎn)的決定性因素，也是最大、最根本的隱患。主要問題有：一是部分地方領(lǐng)導干部的短期行為和急功近利思想導致規(guī)劃、審批、許可置安全生產(chǎn)于不顧，埋下安全隱患的種子。二是企業(yè)負責人重效益輕安全，安全投入（人、財、物）不到位，僥幸心理、經(jīng)驗主義導致企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實不到位。三是一線工人習慣性違反勞動紀律、操作規(guī)程，導致安全生產(chǎn)事故發(fā)生。此外，面向公眾的安全教育和培訓體驗等發(fā)展不足，公眾的安全意識和素養(yǎng)有待提高。

（四）人才和技術(shù)等安全生產(chǎn)重要保障能力不足

首先，安監(jiān)管理隊伍水平有待提升。安全監(jiān)管工作是專業(yè)性、技術(shù)性、學術(shù)性非常強的特殊的行政管理工作。芬蘭和丹麥等國家經(jīng)驗表明，進入質(zhì)量安全監(jiān)管部門工作必須擁有五年以上企業(yè)工作經(jīng)驗和工程專業(yè)背景。而我國目前缺乏專業(yè)的安全監(jiān)管人員隊伍， 安監(jiān)隊伍專業(yè)知識、業(yè)務(wù)水平參差不齊，與安全生產(chǎn)管理的要求差距很大。其次，安全技術(shù)和裝備水平有待提升。安全技術(shù)和產(chǎn)品的應(yīng)用是減少安全事故隱患的重要途徑，然而，目前我國安全技術(shù)和產(chǎn)業(yè)研發(fā)得不到應(yīng)有的重視，安全生產(chǎn)研發(fā)投入水平偏低，技術(shù)和裝備水平與發(fā)達國家相比存在很大差距。

三、對策建議

（一）安全為本，將安全強國上升為國家戰(zhàn)略

安全生產(chǎn)是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標志，是黨和政府對人民利益高度負責的要求。為應(yīng)對未來一段時期可能上升的安全生產(chǎn)風險，建議樹立安全強國理念，堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”方針，通過“科技興安，管理強安，素質(zhì)保安”，充分發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和經(jīng)濟科技后發(fā)優(yōu)勢，用比西方國家更短的時間度過事故易發(fā)期，實現(xiàn)安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)和根本好轉(zhuǎn)，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標提供安全穩(wěn)定的環(huán)境。

（二）規(guī)范制度，全面建立以預防為主的安全監(jiān)管新模式

一是建立執(zhí)法手冊制度。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，邀請行業(yè)內(nèi)專家和一線生產(chǎn)工人一起制定規(guī)范安全生產(chǎn)內(nèi)容和流程的執(zhí)法手冊，充分排查可能的風險點和事故隱患點，形成“防為上，治為輔，救為下”的工作機制。二是建立專業(yè)的安監(jiān)員隊伍。在高等院校和職業(yè)院校開設(shè)安全生產(chǎn)相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)復合型專業(yè)管理人員。從企業(yè)安全生產(chǎn)一線抽調(diào)安全生產(chǎn)管理人員和工程師乃至工人進入國家和各級地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，建立一支懂業(yè)務(wù)、忠誠可靠的安監(jiān)員隊伍。三是建立健全企業(yè)自我約束機制。強化企業(yè)安全生產(chǎn)法定責任，促進建立健全企業(yè)自我約束、持續(xù)改進的安全生產(chǎn)內(nèi)生機制，切實做到安全責任、管理、投入、培訓和應(yīng)急救援“五到位”。四是強化面向基層的安全生產(chǎn)風險普查。轉(zhuǎn)變安全生產(chǎn)監(jiān)管工作重點，變事后應(yīng)急管理為事前預防，盡早開展全國安全生產(chǎn)風險大普查，在此基礎(chǔ)上建立完善全國安全生產(chǎn)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提高安全生產(chǎn)風險預防、測評和實時監(jiān)控水平。

（三）突出重點，強化重點領(lǐng)域安全生產(chǎn)投入

堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，推動建設(shè)災害風險調(diào)查和重點隱患排查、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復等九大重點工程建設(shè)。同時，瞄準未來安全事故的易發(fā)地帶，加大重要風險點投入，特別是加大?；钒踩a(chǎn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程、安全應(yīng)急信息化工程、增強安全生產(chǎn)持續(xù)創(chuàng)新能力、安全生產(chǎn)基地和創(chuàng)新實驗室、安全應(yīng)急社會化警示培育教育基地等方面的投入。

（四）試點先行，加快建設(shè)一批國家安全發(fā)展示范城市

加快落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》和《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》文件要求，加快建設(shè)一批國家安全發(fā)展示范城市，建立以安全生產(chǎn)為基礎(chǔ)的綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系，全面提高城市安全保障水平。

（五）夯實基礎(chǔ)，大力發(fā)展安全產(chǎn)業(yè)

大力發(fā)展安全產(chǎn)業(yè)，為安全生產(chǎn)提供技術(shù)和裝備支撐，提升全社會本質(zhì)安全水平。一是要將大力發(fā)展安全產(chǎn)業(yè)納入到國家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)“十四五”規(guī)劃，將安全產(chǎn)業(yè)打造成為新興的經(jīng)濟增長點。二是加強對安全領(lǐng)域創(chuàng)新的支持力度，加大安全生產(chǎn)重大科技項目攻關(guān)支持力度，激發(fā)安全設(shè)備研發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力。三是提升化工行業(yè)、危險化學品運輸、道路交通等行業(yè)安全生產(chǎn)標準，推動相關(guān)行業(yè)企業(yè)主動應(yīng)用先進的技術(shù)和產(chǎn)品，擴大安全產(chǎn)業(yè)新技術(shù)、新產(chǎn)品市場需求。四是大力發(fā)展安全服務(wù)業(yè)，穩(wěn)步發(fā)展安全檢測認證服務(wù)，大力發(fā)展基于人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算新型的智慧安全云服務(wù)，積極發(fā)展安全教育培訓體驗等新業(yè)態(tài)。