李海旺 李麗華

一、跨行政區(qū)劃司法制度改革的源起及現(xiàn)狀

近些年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得很大發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問(wèn)題日益凸顯，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。環(huán)境問(wèn)題往往具有地域范圍廣、跨行政區(qū)劃等顯著特征，加上環(huán)境污染防治面臨著諸如地方主義干擾、需要全流域治理等特殊問(wèn)題，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的與行政區(qū)劃一致的司法管轄制度面臨著挑戰(zhàn)。2013年，《民事訴訟法》正式確立了環(huán)境公益訴訟制度，并明確賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格。與行政區(qū)劃一致的檢察機(jī)關(guān)是否能適應(yīng)環(huán)境公益訴訟制度和法律監(jiān)督的特點(diǎn)，也面臨著社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)。

2013年、2014年，黨的十八屆三中、四中全會(huì)先后通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“改革司法管理體制……探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”和“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》)，提出在北京、上海兩地進(jìn)行跨行政區(qū)劃改革試點(diǎn)。自此，我國(guó)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法制度改革大幕徐徐拉開(kāi)。目前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的跨行政區(qū)劃司法改革取得了階段性成果，試點(diǎn)區(qū)域完成了一些組織建構(gòu)，法院系統(tǒng)成立了環(huán)境資源審判庭、環(huán)境資源巡回法庭等，檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)也有一定的創(chuàng)新，例如成立了北京市人民檢察院第四分院、上海市人民檢察院第三分院等。

二、構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的理論可行性

(一)我國(guó)司法管轄區(qū)域和行政區(qū)劃適當(dāng)分離的歷史淵源

我國(guó)古代的國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置就存在著司法管轄區(qū)域和行政區(qū)劃適當(dāng)分離的歷史淵源。以唐、宋、元時(shí)期為例，唐朝在安史之亂前實(shí)行“道”制作為地方監(jiān)察區(qū)的劃分，每“道”負(fù)責(zé)若干不同行政區(qū)劃的監(jiān)察事項(xiàng)，如江南道就負(fù)責(zé)監(jiān)察常、蘇、湖、杭等數(shù)十州府的官員，相當(dāng)于如今的浙、閩、贛、湘和蘇、皖、川、黔等廣大地域；宋朝實(shí)行“路”制，其性質(zhì)與唐代的“道”制相似；元朝設(shè)立御史臺(tái)作為其最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)立兩個(gè)行御史臺(tái)作為御史臺(tái)的派出機(jī)構(gòu)，這兩個(gè)行御史臺(tái)各領(lǐng)全國(guó)一半行政區(qū)域，一個(gè)是監(jiān)察東南諸省的江南諸道行御史臺(tái)，一個(gè)是監(jiān)察陜、甘、滇、蜀地區(qū)的陜西諸道行御史臺(tái)。

(二)基于自然地理和生態(tài)環(huán)境的自然空間與人文空間的結(jié)合

我國(guó)是世界上自然生態(tài)系統(tǒng)和地理分布最具有多樣性的國(guó)家之一，有著明顯的地理三級(jí)階梯和獨(dú)特的氣候格局，各類(lèi)自然生態(tài)星羅棋布。在我國(guó)傳統(tǒng)的跨行政區(qū)劃?rùn)C(jī)構(gòu)設(shè)置中，通常是以地理概念作為劃分基礎(chǔ)。對(duì)于中央之下、省級(jí)區(qū)劃之上的地理概念，基于相似的語(yǔ)言文化、風(fēng)土人情等，我國(guó)一般分為西北、西南、東北、華北、華中、華南、華東這七大地理區(qū)域。與之相適應(yīng)，生態(tài)環(huán)境部設(shè)立了除華中外的共六個(gè)環(huán)保區(qū)域督察局，包括華北、華東、華南、西北、西南、東北督察局。但這種劃分方法并未充分綜合考慮自然生態(tài)和地貌地物的相對(duì)統(tǒng)一性、地域自然環(huán)境的差異以及發(fā)源、流域、影響等概念和延伸地理區(qū)域。

以青藏高原地區(qū)為例，因其海拔和地理位置特殊，整個(gè)地區(qū)的地理、生態(tài)和人文都具有顯著的一致性，將其作為獨(dú)特完整的地理單元和統(tǒng)一的地理自然生態(tài)區(qū)域應(yīng)是毋庸置疑。但如果直接按照傳統(tǒng)七大地理區(qū)域的劃分方法，青藏高原地區(qū)將會(huì)被人為分屬為西南的云貴川藏、西北的甘青等區(qū)劃，對(duì)自然生態(tài)的割裂顯而易見(jiàn)，并不利于該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此，在確定跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的時(shí)候，不應(yīng)直接照搬七大地理區(qū)域，而應(yīng)圍繞跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的設(shè)立初衷，基于生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，著眼自然生態(tài)和地貌地物的相對(duì)統(tǒng)一性。有學(xué)者認(rèn)為，自然區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)結(jié)合地域之間自然環(huán)境的關(guān)聯(lián)，特別是可以把水系的格局作為自然區(qū)劃的重要因素來(lái)考慮，這種思路也可以為我們所借鑒。

三、跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的法律地位

(一)關(guān)于跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)法律地位的爭(zhēng)議

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的法律地位，是指跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在整個(gè)檢察機(jī)關(guān)組織體系中的位置，即與最高人民檢察院和省市縣(區(qū))三級(jí)人民檢察院的橫向縱向關(guān)系。我國(guó)《憲法》自1982年以來(lái)就確定了最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專(zhuān)門(mén)人民檢察院的檢察機(jī)關(guān)體系。《人民檢察院組織法》第十條、第十二條均表述了類(lèi)似的內(nèi)容。因此，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)組織體系目前只有最高人民檢察院、地方檢察院和專(zhuān)門(mén)檢察院三種基本類(lèi)型。這導(dǎo)致了跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的法律地位一直存在比較激烈的爭(zhēng)論，主要有如下三種代表性的觀點(diǎn)：第一，認(rèn)為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院是獨(dú)立類(lèi)型的檢察院。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院本來(lái)就是為了擺脫地方干擾而提出的，且其管轄的案件具有多樣性，因而既不是地方檢察院也不是專(zhuān)門(mén)檢察院。第二，認(rèn)為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院應(yīng)當(dāng)定位為專(zhuān)門(mén)檢察院。這種觀點(diǎn)主要從法律修訂的角度出發(fā)考慮，認(rèn)為將跨行政區(qū)劃?rùn)z察院定位為專(zhuān)門(mén)檢察院的修法成本最小。第三，認(rèn)為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院應(yīng)當(dāng)定位為派出檢察院。因?yàn)椋度嗣駲z察院組織法》第十六條明確省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院可以設(shè)立派出檢察院，目前已設(shè)立的北京市人民檢察院第四分院、上海市人民檢察院第三分院即基于這一制度基礎(chǔ)。

(二)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)法律地位的明確

基于前文的分析，在現(xiàn)行立法框架下，跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)作為新型、獨(dú)立的檢察院缺乏制度基礎(chǔ)。同時(shí)，基于跨行政區(qū)劃的檢察院本身是為了擺脫司法地方化而設(shè)，且脫鉤于行政區(qū)劃，因而也不應(yīng)該作為地方檢察院。如此，只剩下專(zhuān)門(mén)檢察院和派出檢察院兩種選擇。從我國(guó)設(shè)立的軍事檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察院、林區(qū)檢察院等專(zhuān)門(mén)檢察院來(lái)看，專(zhuān)門(mén)檢察院管轄特定領(lǐng)域或特定主體案件，其司法管轄權(quán)的范圍具有較大的局限性、專(zhuān)門(mén)性和專(zhuān)屬管轄屬性。基于環(huán)境公益訴訟視角下構(gòu)建的跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系，從構(gòu)建成本的角度來(lái)說(shuō)，并不意味著其只管轄環(huán)境資源類(lèi)公益訴訟案件，而是以環(huán)境資源類(lèi)案件為主體，包含多種公益訴訟案件類(lèi)型，其管轄范圍是綜合性、多元性及具有一定彈性的。從這個(gè)意義上講，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院并非專(zhuān)門(mén)檢察院。

鑒于此，把跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)歸類(lèi)于派出檢察院，是目前最符合憲法要求、最具實(shí)踐價(jià)值的選擇，既能確保檢察組織體制和體系基本不變，符合司法區(qū)劃和行政區(qū)劃適當(dāng)分離并未完全分離的改革要求，同時(shí)又極大地降低了《憲法》和《人民檢察院組織法》的修法成本?？梢钥紤]對(duì)《人民檢察院組織法》第十六條的規(guī)定加以完善，將可以設(shè)立派出檢察院的主體由原有的省級(jí)人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院兩類(lèi)擴(kuò)展至三類(lèi)，即增加最高人民檢察院，并將跨行政區(qū)劃?rùn)z察院屬于派出檢察院的地位予以明確即可。

四、跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的層級(jí)結(jié)構(gòu)

(一)層級(jí)結(jié)構(gòu)設(shè)想

跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)組織體系如何設(shè)計(jì)，其層級(jí)結(jié)構(gòu)是首先需要明確的問(wèn)題?；谇拔膶⒖缧姓^(qū)劃?rùn)z察院的法律定位歸類(lèi)于派出檢察院的思路，考慮到派出院的層級(jí)分別為最高院、省級(jí)院和地市級(jí)院三類(lèi)，現(xiàn)有的研究成果中將跨行政區(qū)劃?rùn)z察院分為跨省域、跨地市域和跨區(qū)縣域三級(jí)。具體有三種結(jié)構(gòu)類(lèi)型：

第一，“一元”結(jié)構(gòu)類(lèi)型。即在跨區(qū)縣域檢察院、跨地市域檢察院或跨省域檢察院中選擇一種設(shè)置。若只設(shè)置跨區(qū)縣域檢察院，考慮到區(qū)縣層級(jí)較低，熟人社會(huì)的羈絆和地方主義干擾依然存在，難以達(dá)到設(shè)立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的初衷；若只設(shè)置跨地市域檢察院，從北京人民檢察院第四分院、上海人民檢察院第三分院的試點(diǎn)改革情況來(lái)看，盡管辦理各類(lèi)公益訴訟案件的機(jī)制越來(lái)越成熟，但其無(wú)法處理跨省域案件的弊端十分明顯；若只設(shè)置跨省域檢察院，則所產(chǎn)生的所有上訴、抗訴案件將全部由最高人民檢察院辦理，這無(wú)疑增加了最高檢的辦案壓力，也影響其宏觀職能的發(fā)揮。

第二，“二元”結(jié)構(gòu)類(lèi)型。即在跨省域、跨地市域、跨區(qū)縣域檢察院中間選擇兩種組合設(shè)置，具體有三種排列組合方式：跨省域加上跨地市域檢察院、跨省域加跨區(qū)縣域檢察院或者跨地市域加跨區(qū)縣域檢察院，這樣的組合要么需要增加大量國(guó)家機(jī)構(gòu)和公務(wù)員編制，與中央精簡(jiǎn)控編的精神不符，要么是無(wú)法解決跨省域的案件處理。

第三，“三元”結(jié)構(gòu)類(lèi)型。即建立跨省市縣三層級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系。也就是跨省域檢察院分別管轄?zhēng)讉€(gè)省級(jí)行政區(qū)，跨地市域檢察院分別管轄省域內(nèi)幾個(gè)地市級(jí)行政區(qū)，跨區(qū)縣域檢察院分別管轄省域內(nèi)幾個(gè)縣區(qū)級(jí)行政區(qū)，這樣的層級(jí)結(jié)構(gòu)看起來(lái)有上有下、比較完整，但同樣存在前文論證中提及的機(jī)構(gòu)編制精簡(jiǎn)、市域內(nèi)省域內(nèi)地方干擾難以避免等問(wèn)題，而且存在在現(xiàn)有檢察系統(tǒng)體制外再重新建立一個(gè)龐大的跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系的疑慮。

(二)以鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)為依托

考慮到我國(guó)審判領(lǐng)域兩審終審制的審級(jí)制度，三個(gè)層級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)組織體系應(yīng)是必要，這樣便于環(huán)境資源等公益訴訟案件從一審到二審，全程都在跨行政區(qū)劃?rùn)z察體系中流轉(zhuǎn)、辦理，同時(shí)也可以做到跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄全覆蓋、案件不能回流地方。鑒于跨區(qū)縣域檢察院層級(jí)較低，無(wú)法完成制度的設(shè)計(jì)初衷，可以考慮設(shè)置全國(guó)性的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，形成全國(guó)性的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院、跨省域檢察院和跨地市域檢察院三層級(jí)體系。

從人員、編制、機(jī)構(gòu)等改革成本考慮出發(fā)，立足現(xiàn)有條件，改造現(xiàn)存的專(zhuān)業(yè)檢察院最為合理。鐵路運(yùn)輸檢察院具有先天的跨行政區(qū)劃優(yōu)勢(shì)，每個(gè)鐵檢分院和鐵檢基層院的管轄范圍都涉及多省或者多個(gè)地市。因此，可以依托現(xiàn)有的鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)體系，將其改造為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，具有很強(qiáng)的操作性和可行性。可以考慮將鐵路運(yùn)輸檢察分院改為跨省域檢察院，鐵路運(yùn)輸基層院改為跨地市域檢察院，全國(guó)性的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院再另行設(shè)立。除了鐵路運(yùn)輸檢察院，現(xiàn)在各省市還有部分監(jiān)所、農(nóng)場(chǎng)、林區(qū)等檢察院，在鐵路運(yùn)輸檢察院不夠的情況下，也可以考慮對(duì)其進(jìn)行改造。

五、跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)與其他相關(guān)機(jī)關(guān)的制度銜接

(一)與現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)管理體制的銜接

根據(jù)《憲法》《人民檢察院組織法》，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方檢察院和專(zhuān)門(mén)檢察院，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。全國(guó)性的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院應(yīng)當(dāng)是跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的最高管理機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)跨省域、跨地市域檢察院，跨省域檢察院領(lǐng)導(dǎo)跨地市域檢察院。同時(shí)，由于上述三級(jí)院都是作為派出機(jī)構(gòu)，則全國(guó)性的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院和跨省域檢察院是最高人民檢察院的派出院，直接接受最高人民檢察院管理和領(lǐng)導(dǎo)?？绲厥杏驒z察院由省級(jí)人民檢察院派出，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，接受省級(jí)人民檢察院和所在省的跨省域檢察院領(lǐng)導(dǎo)。

(二)與其他相關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接

我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)直接由人大產(chǎn)生，同屬“一府兩院一委”中的國(guó)家機(jī)關(guān)，因而在構(gòu)建三層級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)組織體系時(shí)，必然要考慮檢察機(jī)關(guān)與其他司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，特別是在辦理環(huán)境公益訴訟時(shí)的工作銜接問(wèn)題。

一是與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接。公安機(jī)關(guān)絕大多數(shù)都是按行政區(qū)劃設(shè)置，傳統(tǒng)的對(duì)接方式是同級(jí)對(duì)接、同級(jí)移送?？缧姓^(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件可能會(huì)涉及少則數(shù)家、多則數(shù)十個(gè)跨區(qū)劃的縣、市公安機(jī)關(guān)，辦案中涉及相當(dāng)多的實(shí)際問(wèn)題。新建立的跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)缺乏可以對(duì)應(yīng)的公安機(jī)關(guān)，可以考慮增加鐵路公安局管轄的案件范圍，將跨行政區(qū)劃刑事案件納入其中，從而探索與跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的銜接關(guān)系。

二是與跨行政區(qū)劃法院的協(xié)調(diào)銜接。這里主要是涉及與最高人民法院巡回法庭的關(guān)系，跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)可以統(tǒng)籌考慮與若干個(gè)最高人民法院巡回法庭建立訴訟關(guān)系，同時(shí)依法履行對(duì)最高人民法院巡回法庭的審批監(jiān)督職能。

三是與人大的協(xié)調(diào)銜接。由于三層級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)由最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院分別派出，所以相關(guān)工作一般應(yīng)由最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院向所在的人大及其常委會(huì)報(bào)告。檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)專(zhuān)職委員、檢委會(huì)委員、檢察官的法律職務(wù)由最高人民檢察院(或省級(jí)人民檢察院)提請(qǐng)全國(guó)(或省級(jí))人大常委會(huì)任免。

六、結(jié)語(yǔ)

綜合本文的分析和研究，跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)歸類(lèi)為派出檢察院，其組織體系在構(gòu)建時(shí)可以依托現(xiàn)有的鐵路運(yùn)輸檢察院進(jìn)行改造。參照2015年環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)科學(xué)院根據(jù)全國(guó)生態(tài)環(huán)境十年變化(2000—2010年)調(diào)查與評(píng)估為基礎(chǔ)發(fā)布的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》來(lái)考慮自然地理系統(tǒng)。在具體的數(shù)量設(shè)置和分布方面，可以參考著名地理學(xué)家趙松喬提出的方案，以我國(guó)主要河流流域?yàn)閱挝蛔鳛樽匀粎^(qū)劃的劃分參考重要因素，由最高人民檢察院設(shè)置7個(gè)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，分別為青藏、西北、東北、華北遼南、長(zhǎng)江中下游、西南、華南。全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置60個(gè)左右的省域內(nèi)跨地市域檢察院，確保每個(gè)省級(jí)行政區(qū)有1～3家跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，管轄范圍為省域內(nèi)若干個(gè)地市級(jí)行政區(qū)域，分別由所在省級(jí)人民檢察院派出。最終構(gòu)建由全國(guó)性的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院、跨省域檢察院、跨地市域檢察院組成的三層級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)組織體系。

①《人民檢察院組織法》第十六條：省級(jí)人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，經(jīng)最高人民檢察院和省級(jí)有關(guān)部門(mén)同意，并提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設(shè)立人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。

②《憲法》第一百三十七條：最高人民檢察院是最高檢察機(jī)關(guān)。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。

③《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》：新修編的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》包括3大類(lèi)、9個(gè)類(lèi)型和242個(gè)生態(tài)功能區(qū)。確定63個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)，覆蓋我國(guó)陸地國(guó)土面積的49.4%。