王彥木

一、問題的提出

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政協(xié)議應運而生。行政協(xié)議與民事合同一樣在合同的履行過程中也可能因某種原因而變更、解除或者終止。但因為行政協(xié)議具有“行政性”和“合同性”的雙重屬性，其雖與民間契約相對存在一定共性，但在法律適用上有其特殊性——有賴于“公共利益”之合同目的加持。行政機關(guān)在行政協(xié)議中的地位先天具有優(yōu)勢，其可為公共利益之考量單方解除或變更行政協(xié)議。依法行政原則要求對這種行政優(yōu)益權(quán)的行使尋求相關(guān)的法律依據(jù)，而民事領域的情勢變更制度在某些情況下為此提供了成文法依據(jù)。以民事情勢變更制度為依據(jù)主張變更或解除行政協(xié)議的情況已在實踐中存在，但是在理論上和司法實踐中法院對相類似案情下對民事情勢變更制度的適用卻存在不同意見。如何將民事情勢變更制度有效地運用在行政協(xié)議方面，既保護公共利益，又能使公權(quán)力與私權(quán)益之間取得平衡、保障相對人的合法利益，需要理性思考和實踐探析。

二、情勢變更制度在行政協(xié)議領域中的實踐應用性

(一)“民法典時代”下，公私法規(guī)范共同治理是建設法治政府的必然要求

傳統(tǒng)公私法二分理論主張政府機構(gòu)作為國家公權(quán)力主體，其政府活動必須以行政法為基礎，而民事法律制度不能作為政府依法行政的基礎。不過，隨著《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)的施行，政府依法行政的依據(jù)已不再限于公法制度。而且“行政協(xié)議”的出現(xiàn)與發(fā)展本身便是“合同”，這一法律工具從私法關(guān)系領域進入到公法領域，成為一種重要行政行為方式?！睹穹ǖ洹芬?guī)定行政機關(guān)作為機關(guān)法人可以成為民事主體，其在這種身份下可以參與民事活動，所訂立的民事合同屬于合同法的調(diào)整范圍。但由于行政協(xié)議的性質(zhì)并非民事契約，且行政協(xié)議中各方當事人的法律地位也不是完全平等，因此政府主要在公共利益方面具有行政優(yōu)益權(quán)。由于雙方的法律地位已由早期的“命令—服從”模式向雙方法律地位逐漸均衡的現(xiàn)代模式發(fā)展，民法的有關(guān)學說與制度在行政協(xié)議中的運用已變?yōu)榭赡堋?/p>

民間契約的合同具有相對性，除特殊情況外不能突破合同的相對性，而使合同的權(quán)利義務緊緊圍繞合同各方主體進行，且要求“契約嚴守”。情勢變更制度作為民法合同嚴守原則的例外，在民事合同和行政協(xié)議中的適用卻不盡相同。行政協(xié)議的情勢變更通常與“公共利益”相關(guān)。行政協(xié)議產(chǎn)生的先天驅(qū)動因素和合同目的即為“公共利益”，它為達成政府的控制、服務等政策目標而產(chǎn)生。行政協(xié)議中的權(quán)利義務并不僅限定協(xié)議雙方，從合同目的的角度看更多地是涉及合同主體之外的第三方公眾的群體利益。這也就確定了政府機構(gòu)基于公共利益的考量，可以未經(jīng)與相對方協(xié)商一致而變更解除行政協(xié)議的特權(quán)。為避免行政機關(guān)在行政協(xié)議中濫用自身優(yōu)勢地位而損害行政相對人的權(quán)益，通過民法相關(guān)制度和規(guī)定控制公權(quán)力，將民法領域的自治制度與行政法上的管理制度有機結(jié)合，確保不偏離法治軌道。

(二)民法原則在行政協(xié)議領域參照援用，使情勢變更制度的應用成為可能

1.法律層面有依據(jù)

行政協(xié)議，是隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展而逐步擴大對公法建設領域影響的必然產(chǎn)物，其已成為了一項獨特的政府管理活動。與行政命令、行政許可、行政確認、行政處罰等相比，既具有“行政性”，又具有“合同性”，是政府職能由管理型向服務型轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十七條第二款為情勢變更制度在行政協(xié)議中的應用提供了法律依據(jù)。

2.實踐層面有嘗試

情勢變更制度在行政協(xié)議中的應用已有案例，但結(jié)合目前在我國裁判文書網(wǎng)上披露的法律文書情形來看，數(shù)量并不多，且一般是由政府機構(gòu)主動運用情勢變更制度的情形，小部分的糾紛則是由相對人主張以情勢變更為由提起訴訟主張解除或變更協(xié)議的。例如，在甘肅盛達集團股份有限公司(以下簡稱“甘肅盛達”)訴安徽省自然資源廳探礦權(quán)糾紛一案中，甘肅盛達即以情勢變更為由請求法院判令解除《安徽省蕭縣旗桿樓鐵礦詳查探礦權(quán)出讓合同》。該案一審法院經(jīng)審理認為，協(xié)議成立的基礎條件發(fā)生了重大的變化，構(gòu)成情勢變更，并支持了原告甘肅盛達解除合同的訴訟請求。雖然在二審階段該案進行了改判，最高人民法院認為本案情勢變更情況客觀不成立而駁回了甘肅盛達的訴請，但這并不代表民法情勢變更制度不能在行政協(xié)議領域適用，反而恰恰是民法情勢變更制度在行政協(xié)議案件中被嘗試適用的具體體現(xiàn)。

三、關(guān)于情勢變更制度在行政協(xié)議領域中應用的一些建議

當我們提及民事合同的各方當事人之間是平等的法律地位，并不局限于表現(xiàn)在合同對價上的對等，而更為根本的是要求任何一方不得將一己意愿強加于對方，從合同的磋商、訂立、履行、后合同義務等全方面均必須是在平等協(xié)商之下達成合意的意思自治。民事合同將各方主體經(jīng)意思自治取得的合意結(jié)果作為最高準則，而行政協(xié)議以調(diào)動市場的力量更好地為公共利益服務為主要目的，所以其在選擇合作對象或協(xié)議相對方時并非基于平等協(xié)商，且在協(xié)議的磋商訂立過程中亦很難與相對方真正就合同權(quán)利、義務做平等的協(xié)商，更多地是要以公共利益為首要服務目標。在行政協(xié)議的范疇，意思自治僅具有工具價值，是實現(xiàn)公共利益之手段。

政府機構(gòu)在行政協(xié)議領域的主體地位具有天然優(yōu)越性，其適用情勢變更制度單方變更或解除行政協(xié)議即為一種具象。盡管上文中我們已經(jīng)談到了民法原理在行政協(xié)議領域的可應用性，但鑒于當事人在行政協(xié)議與普通民事契約中地位事實上的不平等狀態(tài)，在行政協(xié)議中適用情勢變更制度應嚴格把握“權(quán)利與權(quán)力”的平衡點。

綜觀情勢變更制度在行政協(xié)議中應用的情況，多數(shù)為政府單位在實施優(yōu)益權(quán)單方終止或改變行政協(xié)議時的一種具體理由。適用情勢變更制度解除或變更行政協(xié)議的具體情形有如法律或政策的變更、區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整、物價水平的波動等涉及“公共利益”的情形。由于與公共福祉、公共事務活動相關(guān)，所以與一般的民事契約的變更、解除不同，行政協(xié)議中行政機關(guān)具有單方變更、解除權(quán)，無須經(jīng)由司法手段來獲得變更或解除行政協(xié)議的法律效果。誠然，在公共利益面前，行政協(xié)議的相對人必須做出退讓，但如何平衡相對人的信賴利益與行政優(yōu)益權(quán)，防止情勢變更制度的濫用，也是建設法治政府、誠信政府亟須思考的問題。由此筆者認為，情勢變更制度在行政協(xié)議中的適用應當厘清權(quán)力邊界，做好“權(quán)利與權(quán)力”的平衡。具體有以下幾點建議。

(一)加強行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范行使

行政優(yōu)益權(quán)的行使必須限定于制度的牢籠，以確保法律規(guī)則的穩(wěn)定性和行政行為的可預期性及可信賴性。除了加強行政機關(guān)自身規(guī)范意識并付諸行動之外，加強行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范行使也需要由外而內(nèi)進行的監(jiān)督制約。比如，面對行政協(xié)議糾紛案件，法院可以不限于原告訴訟請求的范圍，對行政機關(guān)適用情勢變更制度而解除或變更行政協(xié)議的行為進行合法性審查。重點關(guān)注作出該行為的行政機關(guān)是否越權(quán)、是否濫用職權(quán)、是否正確適用法律、是否正確認定事實、是否遵守法定程序、是否必要及合理。與此同時，對于行政機關(guān)錯誤解除或變更行政協(xié)議的行為，相對人有權(quán)在訴訟請求中主張相應的經(jīng)濟賠償。以這種從外向內(nèi)倒逼制度的方式，可以促使政府機構(gòu)本身在實施行政優(yōu)益權(quán)上必須嚴謹。

(二)必須嚴格把握是否符合法定的適用條件

為保護行政相對人的信賴利益，防止濫用行政權(quán)力剝奪、限制公民權(quán)利，在行政協(xié)議中適用情勢變更制度必須對是否符合法定條件嚴格審查。

根據(jù)《中華人民共和國民法典》第五百三十三條，適用情勢變更的法定的標準為合同賴以成立的基本重要條件發(fā)生變化，繼續(xù)履行合同則會對相關(guān)當事人方面顯失公平。在行政協(xié)議領域，這種合同的基礎條件發(fā)生重大變化必須與“公共利益”緊密聯(lián)系方可適用。誠實守信原則并不僅是民事領域的帝王原則，也是行政法的根本準則之一，是建設誠信政府的題中之義。所以，在行政機關(guān)適用情勢變更制度變更或解除行政協(xié)議時必須做到理由充分，不得濫用自身優(yōu)勢地位隨意變更或解除行政協(xié)議。而人民法院在審判過程中，必須嚴格把握適用情勢變更的條件，除非必要，應當盡量維持合同的效力，盡可能使行政協(xié)議得到全面履行。

值得思考的是，行政協(xié)議的目的是為了“公共利益”，而其基礎條件的重大變化往往與政策的變化有關(guān)。政策通常并不是以“政策”的名稱出現(xiàn)，而體現(xiàn)為意見、規(guī)定、通知、會議紀要、指導意見、辦法、綱要等名稱。一般而言，行政機關(guān)在適用政策時很少或者根本不會對政策予以審查和選擇，這是由于行政官僚體制“下級服從上級”的要求所致。但是，這些政策并不是行政糾紛裁判的法律淵源，在民法總則施行之后也不再是法院民事裁判的法律淵源。所以，法院在審理行政協(xié)議糾紛案件中有權(quán)對導致行政協(xié)議基礎重大調(diào)劑變更的政策的合法性予以審查。而就法律實踐情況來說，過去極少有地方法院主動或因申請而對政府的政策性文件作出審查，對于被告行政機關(guān)舉證的政策文件，在原告相對人未提出質(zhì)疑的情況下，往往不予審查而直接作為證據(jù)。這要求法官可以在具體的案件中審查行政機關(guān)所援用的政策，并尤其要注意行政機關(guān)是否過于僵化地理解和適用了政策，從而導致個案有失公允的情況。

(三)注重再交涉義務的履行等程序

行政機關(guān)因情勢變更而需要變更或解除行政協(xié)議，必須依照既有規(guī)定的權(quán)力和程序?qū)嵤?，在要求行政效率的同時也應注意行政程序的合法性。《民法典》中情勢變更制度規(guī)定了“再交涉義務”，受不利影響的當事人可以與對方再行磋商，在合理期限內(nèi)交涉無果時可訴諸司法。若行政機關(guān)因情勢變更而出于公共利益的考量，擬變更或解除行政協(xié)議，將對行政相對人一方的權(quán)利產(chǎn)生重大影響，所以對于是否構(gòu)成情勢變更的情形、以及是否對行政協(xié)議進行變更或者解除，筆者認為可以參照行政處罰聽證程序召開聽證會，或者以組織召開專家論證會的方式杜絕行政機關(guān)在適用情勢變更制度中的隨意性。在充分征詢了相對人和專家學者等意見的條件下做出判斷，在一定意義上能夠使情勢變更制度的適用結(jié)果實現(xiàn)法制效應和社會效益的結(jié)合。

(四)加強行政機關(guān)在訴訟途徑中的證據(jù)意識

因為行政機關(guān)具有行政優(yōu)益權(quán)，所以其能夠單方變更或解除協(xié)議而無需通過起訴的方式請求司法機關(guān)判令變更或解除，這就確定了行政機關(guān)在訴訟中的法律地位一般為被告的狀態(tài)。

行政協(xié)議糾紛大致分為兩種：一種是由相對人提出的請求判令變更或解除行政協(xié)議的案件，一種是相對人不服行政機關(guān)解除或變更行政協(xié)議而提起的訴訟案件。由相對人提出的請求變更或解除行政協(xié)議的案件遵循“誰主張、誰舉證”的證據(jù)規(guī)則，舉證責任主要在相對人一方；由相對人不服行政機關(guān)解除或變更行政協(xié)議而發(fā)起的訴訟案件，必須由作為被告的行政機關(guān)就其適用情勢變更制度對行政協(xié)議進行變更或者解除符合事實和法律依據(jù)提供證據(jù)加以證明。這就要求行政機關(guān)必須加強證據(jù)意識，在工作中注重證據(jù)的形成以及收集、保存工作。

筆者認為，行政機關(guān)的舉證義務不僅要圍繞對出現(xiàn)的、導致行政協(xié)議基礎喪失的客觀情況加以證明，如政策法規(guī)的變化、區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整、征遷土地價格上漲等。同時，由于行政協(xié)議的“行政性”，除了關(guān)注合法性之外，還應注重對采取解除或變更協(xié)議措施的合理性進行證明。可以通過開展并收集有如聽證會結(jié)論或?qū)＜艺撟C結(jié)論、民意調(diào)查報告等證據(jù)予以證明。

(五)對相對人可適當作出合理補償或安排

實踐中行政優(yōu)益權(quán)存在形式不規(guī)范的情況，有些行政機關(guān)為了行使行政優(yōu)益權(quán)而人為創(chuàng)設公共利益，甚至虛擬公共利益。這對行政承諾的穩(wěn)定性以及建設誠信政府產(chǎn)生負面影響，嚴重侵害了對相對人的信賴利益。為創(chuàng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預見的良好營商環(huán)境，行政機關(guān)因情勢變更而變更或解除行政協(xié)議的，應依法對市場主體由此遭受的經(jīng)濟損失進行補償。通過進行正確、合理的安排、補償?shù)刃问浇o予行政相對人以安撫，不僅與建設誠信政府、以政府誠信帶動社會信用建設的現(xiàn)實需求相符合，也是“權(quán)利與權(quán)力”圍繞如何更好地實現(xiàn)公共利益這一目的可以達到的一種“結(jié)構(gòu)性均衡”所追求的效果。一定程度上使公共利益與私權(quán)利之間達到平衡，彰顯誠信政府的可信賴性。

結(jié)語

在行政職能的轉(zhuǎn)變和相關(guān)學術(shù)理論更新的背景下，民事情勢變更制度在行政協(xié)議領域的適用，在法律和事實層面上均有依據(jù)，在實踐案例中也有將民事情勢變更制度作為法律依據(jù)的嘗試。筆者認為，行政機關(guān)在行政協(xié)議領域適用民事情勢變更制度時，應進一步加強行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范行使，嚴格把握是否符合法定的適用條件；并在適用程序上加強再交涉義務的前置程序，通過專家論證會或聽證會等方式充分論證適用情勢變更制度以變更或解除行政協(xié)議的必要性和合理性；加強行政機關(guān)的證據(jù)意識，并向權(quán)益或期待利益受影響的相對人進行必要、合理的經(jīng)濟補償。通過以上幾點建議以期可使行政機關(guān)在行政協(xié)議依據(jù)民事情勢變更制度進行變更或解除時更加規(guī)范，公私利益更加平衡。

①情勢變更制度：情勢變更，是指合同成立并生效以后，因不可預見或不可歸責于合同雙方當事人的事情發(fā)生，導致合同的基礎動搖或者喪失，若繼續(xù)履行合同將導致顯失公平，從而允許當事人變更或者解除合同的一項救濟手段。究其根本，該項制度是為了消除合同因情勢變更所導致的不公平結(jié)果，如一方獲得較大利益或/且另一方遭受較大損失。

②行政協(xié)議：是行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理和公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務內(nèi)容的協(xié)議。典型的行政協(xié)議有：政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議、礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議、政府投資的保障性住房的租賃或買賣等協(xié)議、政府和社會資本合作協(xié)議、稅收遵從協(xié)議等。

③行政優(yōu)益權(quán)：是指公私合作中行政機關(guān)基于公共利益相對于相對人的一種“超越性”權(quán)力，具體包括合作相對人的選擇權(quán)、單方終止權(quán)、強制接管權(quán)等。

④截至2022年6月30日，以“行政案件”為案件類型、“行政案由”為案由、“情勢變更”為裁判理由、“行政協(xié)議”為全文，進行檢索，僅檢索到333篇法律文書。

⑤(2019)最高法民終1639號。

⑥《中華人民共和國民法典》第五百三十三條規(guī)定：“合同成立后，合同的基礎條件發(fā)生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業(yè)風險的重大變化，繼續(xù)履行合同對于當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構(gòu)變更或者解除合同。人民法院或者仲裁機構(gòu)應當結(jié)合案件的實際情況，根據(jù)公平原則變更或者解除合同?！?/p>

⑦詳見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(國務院令第722號)第三十一條。