文/黎黎 常寧市文化旅游發(fā)展有限公司

隨著地方投融資平臺規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)防控成為備受矚目的話題。2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保財(cái)政可持續(xù)。2022年4月，中央政治局會議再次指出，要促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，完成平臺經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)整改，實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管，出臺支持平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的具體措施。

基于此，地方政府投融資公司紛紛探索如何扛牢社會責(zé)任、守住金融底線、轉(zhuǎn)變運(yùn)營模式、激活創(chuàng)新動能。

一家地方政府投融資平臺面臨的風(fēng)險(xiǎn)

常寧市文化旅游發(fā)展有限公司位于湖南省中南部地區(qū)，前身為常寧市交通旅游建設(shè)投資有限公司。公司創(chuàng)立初期定位于政府主導(dǎo)的交通旅游投資及經(jīng)營開發(fā)、公路橋梁與交通旅游基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)。

原常寧市交通旅游建設(shè)投資有限公司市場主體地位薄弱，主要經(jīng)營政府為主導(dǎo)的社會公共利益服務(wù)項(xiàng)目，企業(yè)經(jīng)營性業(yè)務(wù)項(xiàng)目數(shù)為零。公司收入結(jié)構(gòu)單一，無法構(gòu)建多元化、市場化的收入結(jié)構(gòu)；盈利模式單一，項(xiàng)目過度依賴政府補(bǔ)貼，回報(bào)機(jī)制尚無法確立。

成立初期，常寧市政府為了滿足人民群眾日益增長的對公益性基礎(chǔ)設(shè)施的需求，將原交通旅游建設(shè)投資有限公司作為政府融資媒介，公司在項(xiàng)目投資、收益保障、后期管理等方面均聽命于常寧市政府，自主選擇和裁量的空間非常有限。原公司組織架構(gòu)和人員配置均脫胎于常寧市政府，行政化傾向嚴(yán)重，創(chuàng)新型人才引進(jìn)與市場脫鉤，公司人才隊(duì)伍建設(shè)和內(nèi)部組織建設(shè)滯后。

原常寧市交通旅游建設(shè)投資有限公司所投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多屬于社會公益類，項(xiàng)目周期偏長、資金回籠較慢，而公司為相關(guān)項(xiàng)目募集的銀行貸款以中短期為主。2017年前后，公司步入資金集中償還周期，短期償債壓力增大，新的項(xiàng)目無法布局，導(dǎo)致部分未完工項(xiàng)目面臨“爛尾”風(fēng)險(xiǎn)。

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，常寧市地方政府財(cái)政收支開始收緊，依靠常寧市注入土地資產(chǎn)的方式化解政府隱性債務(wù)的可能性降低，公司原有發(fā)展模式已無發(fā)展?jié)摿Γ饺朕D(zhuǎn)型升級的十字路口。

系列“組合拳”使公司財(cái)務(wù)狀況得到改善

2019年，原常寧市交通旅游建設(shè)投資有限公司啟動市場化轉(zhuǎn)型，改制重組為常寧市文化旅游發(fā)展有限公司，實(shí)現(xiàn)了由交通旅游基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)商到文化旅游類服務(wù)提供商的蛻變。

常寧市文化旅游發(fā)展有限公司完全退出公益類項(xiàng)目，只負(fù)責(zé)經(jīng)營性項(xiàng)目。通過政府注入旅游資源特許經(jīng)營權(quán)，公司主業(yè)轉(zhuǎn)向文旅資源的經(jīng)營運(yùn)作。2022年公司打造的四個(gè)優(yōu)質(zhì)旅游項(xiàng)目開始盈利，實(shí)現(xiàn)了從“單向輸血”到“自主造血”的蛻變，在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)也徹底激活了常寧市文旅事業(yè)的“一池春水”。

目前常寧市文化旅游發(fā)展有限公司主營業(yè)務(wù)涵蓋了旅游項(xiàng)目開發(fā)、旅游研學(xué)基地及研學(xué)業(yè)務(wù)對接、土特產(chǎn)及文創(chuàng)產(chǎn)品營銷、資本運(yùn)作四大板塊，初步構(gòu)建了可持續(xù)且穩(wěn)定的盈利模式。

通過實(shí)體業(yè)務(wù)的不斷拓展，2019年以來，公司投入約2億元資金全面加大對常寧市核心優(yōu)勢旅游資源的整合提升。通過運(yùn)營模式的創(chuàng)新，與中青旅等行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)達(dá)成戰(zhàn)略合作，對全市旅游資源進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)。

重組改制后，常寧市文化旅游發(fā)展有限公司由常寧市國資100%控股。常寧市政府將全市國有旅游資源的特許經(jīng)營權(quán)賦予常寧市文化旅游發(fā)展有限公司，國有文旅項(xiàng)目決策、融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營全部交由常寧市文化旅游發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)。公司通過充分去除行政干預(yù)、推進(jìn)市場化運(yùn)作明晰了政企權(quán)責(zé)邊界等一系列歷史遺留問題，使得組織架構(gòu)煥然一新。

重組改制后，公司治理從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)變。組織架構(gòu)層面，建立了以董事會、監(jiān)事會、高級管理層等為主體的組織架構(gòu)。集團(tuán)管控層面，以常寧市文化旅游發(fā)展有限公司為母公司，重點(diǎn)負(fù)責(zé)項(xiàng)目決策、資源配置和風(fēng)險(xiǎn)防控等宏觀層面的調(diào)控；按照景區(qū)和具體業(yè)務(wù)劃分，創(chuàng)立了7大子公司，其中資產(chǎn)管理子公司1個(gè)，研學(xué)業(yè)務(wù)子公司1個(gè)，各景區(qū)子公司5個(gè)，均實(shí)行扁平化管理。

重組改制后，在化解、轉(zhuǎn)化債務(wù)方面，公司通過一系列“組合拳”使財(cái)務(wù)狀況得到根本改善。

一是合理劃轉(zhuǎn)，徹底剝離公益性債務(wù)。常寧市政府、常寧市政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)組辦公室組織專班對平臺債務(wù)進(jìn)行了全面清理和甄別，將常寧市交通旅游建設(shè)投資有限公司公益性債務(wù)劃轉(zhuǎn)至常寧市城鄉(xiāng)控股集團(tuán)有限公司，剩余經(jīng)營性債務(wù)由常寧市文化旅游發(fā)展有限公司承擔(dān)償還責(zé)任。

二是適度展期，全力償還存量債務(wù)。公司按照“企業(yè)轉(zhuǎn)型、收入轉(zhuǎn)性、債務(wù)轉(zhuǎn)類”的總體思路，在保持債務(wù)規(guī)模總量不增加的前提下，采取適當(dāng)展期，變短期貸款為中長期貸款，為公司發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)爭取了寶貴的時(shí)間與空間。認(rèn)真編制了債務(wù)償還計(jì)劃和方案，想方設(shè)法充實(shí)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，盤活存量資源，通過資產(chǎn)變現(xiàn)以逐步償還債務(wù)。

三是穩(wěn)步盈利，全面覆蓋經(jīng)營性債務(wù)。隨著常寧市文化旅游發(fā)展有限公司旗下各大景區(qū)優(yōu)質(zhì)旅游資源充分盤活，公司造血能力穩(wěn)步提升，在投資打造景區(qū)過程中產(chǎn)生的經(jīng)營性債務(wù)全部由公司經(jīng)營性利潤償還。公司財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)得到徹底優(yōu)化，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以化解，公司發(fā)展步入良性循環(huán)。

地方投融資平臺如何防控風(fēng)險(xiǎn)

健全償債機(jī)制，優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量。地方投融資平臺必須提高融資決策能力和管理能力，建立良性的舉債和償還機(jī)制。

首先要合理分配償債資金。公司決策層要充分了解地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況，結(jié)合當(dāng)前資金狀況合理規(guī)劃融資方案，提高融資規(guī)劃的效率，健全以財(cái)政資金和城市資源作為保障的長效機(jī)制。

其次是完善債務(wù)分擔(dān)體系。針對相關(guān)公益項(xiàng)目投資出現(xiàn)的債務(wù)，可與相關(guān)部門制定協(xié)議，利用資產(chǎn)置換、公益性債務(wù)剝離等方式緩解債務(wù)壓力。針對新的公益項(xiàng)目投資，可以利用配置等額補(bǔ)償資源等方式，確保獲取的經(jīng)濟(jì)效益能夠有效補(bǔ)償債務(wù)。

三是推動各部門間的協(xié)調(diào)配合。相關(guān)政府部門要正確發(fā)揮其主導(dǎo)作用，推動部門間的相互配合，共同解決融資過程中出現(xiàn)的問題。

厘清發(fā)展邊界，調(diào)整社會職能。地方投融資平臺要重新明確定位，通過擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍使自己在社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的功能和作用變得更加多元。

第一，地方投融資平臺要明晰投資邊界和范圍，逐步從純公益性項(xiàng)目或非經(jīng)營性項(xiàng)目中剝離。對于確有必要投融資平臺公司投資參與的非經(jīng)營性項(xiàng)目，要事先制定合法合規(guī)的參與機(jī)制。

第二，地方投融資平臺要積極承接和參與資金投入不大、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的城市運(yùn)營類項(xiàng)目，有意識地向城市運(yùn)營企業(yè)轉(zhuǎn)型。

第三，地方投融資平臺要擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的社會責(zé)任。作為國有資本，地方投融資平臺要在不斷提升企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、綜合運(yùn)營能力的基礎(chǔ)上，通過政府資源引導(dǎo)、特許經(jīng)營的方式助力本地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

做優(yōu)財(cái)務(wù)管理，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。完善的會計(jì)制度和有效的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是地方投融資平臺乃至地方政府金融安全的底線。

要制定并實(shí)施相關(guān)會計(jì)制度。地方政府投融資平臺的財(cái)務(wù)部門應(yīng)制定一套完善的會計(jì)管理機(jī)制，規(guī)定會計(jì)的工作范圍和職責(zé)，鼓勵(lì)其深入學(xué)習(xí)會計(jì)技能，運(yùn)用于公司財(cái)務(wù)管理工作。

要完善并實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)制度。劃分地方政府投融資平臺的職責(zé)范圍，明確公司之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開原則，科學(xué)管理企業(yè)相關(guān)事務(wù)。

要通過開展審計(jì)監(jiān)督工作確保公司持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。地方政府投融資平臺每年都針對公司的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、自我測評，盡可能避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，地方投融資平臺為城市基礎(chǔ)建設(shè)和社會公益發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)，與此同時(shí)也積累了較大社會隱性債務(wù)。地方投融資平臺要響應(yīng)政府相關(guān)政策，通過建立符合市場化要求的管理體制和公司治理結(jié)構(gòu)，達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化市場化經(jīng)營和自我造血能力，逐步顯現(xiàn)市場競爭優(yōu)勢。商