容 志 趙昊放

(1.武漢大學(xué)，武漢 430072 ；2.上海師范大學(xué)，上海 200233)

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

自2004年北京市東城區(qū)率先試點(diǎn)以來，基層網(wǎng)格化管理實(shí)踐已走過了近二十年的發(fā)展歷程。在此期間，網(wǎng)格化管理憑借系統(tǒng)性的簡(jiǎn)化技術(shù)[1]、“橫向拓展和復(fù)制的能力”[2]以及對(duì)于傳統(tǒng)基層治理模式中條塊分割、職能交叉等問題的改進(jìn)[3]，在全國(guó)范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散開來?？傮w來看，這個(gè)擴(kuò)散過程主要有以下三大特點(diǎn)：一是政策擴(kuò)散廣。各地都積極推進(jìn)網(wǎng)格化管理模式，且做法各具特色，形成了不同類型的網(wǎng)格化管理模式。二是覆蓋領(lǐng)域多。從城市管理延伸到社會(huì)治理，網(wǎng)格化管理不再僅僅是城市管理工具，而是運(yùn)用到社會(huì)治理中，產(chǎn)生了綜治網(wǎng)格、黨建網(wǎng)格、服務(wù)網(wǎng)格、綜合網(wǎng)格等新形態(tài)，兼具多項(xiàng)社會(huì)治理功能。三是兼具常態(tài)與非常態(tài)。除了城市的日常運(yùn)行，網(wǎng)格化管理還在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮著重要作用，一方面實(shí)現(xiàn)了宏觀層面的集中、統(tǒng)一防控；另一方面確保了微觀層面的精準(zhǔn)、精細(xì)管理[4]。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向。”黨的十九屆四中全會(huì)明確要求“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”。這表明經(jīng)過多年的探索和總結(jié)，網(wǎng)格化管理已成為中國(guó)特色社會(huì)治理特別是基層治理的重要制度和形態(tài)，發(fā)揮著越來越重要的作用。伴隨著實(shí)踐的深入發(fā)展，網(wǎng)格化管理也引起了學(xué)界的廣泛注意，形成了諸多有價(jià)值的研究，已有研究可以概括為以下三種視角：

一是技術(shù)治理論。網(wǎng)格這一概念肇始于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，指的是一種在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)資源共享的信息技術(shù)[5]。因此，早期的網(wǎng)格化管理實(shí)踐往往帶有濃厚的技術(shù)治理色彩，被視為“一種數(shù)字化城市管理模式”[6]，是現(xiàn)代城市管理理論與信息技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物[7]。通過劃分網(wǎng)格單元，整合運(yùn)用3S技術(shù)、構(gòu)件庫(kù)技術(shù)、中間件技術(shù)、地理信息編碼等多種信息技術(shù)[8]，最大程度地搜集整合相關(guān)信息，以信息流掌握人流和物流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市管理的綜合化、精細(xì)化、透明化[9]。大量研究圍繞如何對(duì)網(wǎng)格化管理所涉及的相關(guān)技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)展開，從基礎(chǔ)性的地理空間技術(shù)[10]、輔助性的信息技術(shù)[11]以及全局性的數(shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)建設(shè)[12]等多個(gè)層面進(jìn)行了技術(shù)性的探討。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中，網(wǎng)格化管理憑借對(duì)于多種信息技術(shù)的組合運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了信息收集、存儲(chǔ)和交流的清晰化，因而能夠被應(yīng)用到眾多不同領(lǐng)域[13]。

二是治理單元論。網(wǎng)格化管理與行政科層逐漸融合，通過對(duì)城市空間的進(jìn)一步細(xì)化成了“區(qū)—街—社區(qū)”結(jié)構(gòu)之下一種新的基本治理單元[14][15]。網(wǎng)格的劃分一方面能夠覆蓋過去社區(qū)無法覆蓋到的空間，擴(kuò)大了基層治理的范圍；另一方面國(guó)家權(quán)力能夠通過網(wǎng)格對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行“重新滲透與整合”[16]，“個(gè)體更加明確地被納入了社區(qū)管理的軌道中”[17]，緩和了因社會(huì)流動(dòng)加劇造成的治理困境。同時(shí)，網(wǎng)格化管理中專職網(wǎng)格員的出現(xiàn)也大大提升了基層治理的清晰化水平，使基層信息的收集從“被動(dòng)接受”轉(zhuǎn)為了“主動(dòng)收集”[18]，問題和矛盾能夠被快速發(fā)現(xiàn)和化解，強(qiáng)化源頭治理[19]，維護(hù)了基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三是科層再造論。傳統(tǒng)行政科層系統(tǒng)在實(shí)際運(yùn)行過程中往往會(huì)出現(xiàn)職責(zé)不清、條塊分割、效率低下等種種弊端[20]，網(wǎng)格化管理在一定程度上推動(dòng)了基層治理科層體系的再造。從橫向看，通過制度設(shè)計(jì)、技術(shù)運(yùn)用、職能重構(gòu)等多種手段，暢通各個(gè)橫向部門的對(duì)接渠道[21]，打破各個(gè)部門之間的界限，推動(dòng)各個(gè)部門之間的有效協(xié)作[22]。從縱向看，網(wǎng)格化管理推動(dòng)了治理重心的下沉，大量治理資源和人員下沉到網(wǎng)格之中[23]。同時(shí)還設(shè)有專門的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，“構(gòu)建貫通市—區(qū)縣—街鎮(zhèn)—社區(qū)—網(wǎng)格的綜合信息系統(tǒng)和指揮運(yùn)行體系”[24]。行政科層體系對(duì)于網(wǎng)格化管理的適應(yīng)推動(dòng)了“縱向到底，橫向到邊”治理格局的形成[25]，近年來基層管理的扁平化、綜合化和信息化變革與網(wǎng)格化管理密切相關(guān)[26]。

已有研究為我們認(rèn)知網(wǎng)格化管理提供了理論基礎(chǔ)，但相關(guān)議題仍有一定的討論空間。比如，網(wǎng)格化管理為何能夠不斷延伸，逐步嵌入治理體系之中？其穩(wěn)定性功能究竟來自何處？又如，網(wǎng)格化管理為何能夠適應(yīng)不同的治理情境，在常態(tài)和非常態(tài)情境中都能有效發(fā)揮作用？這種極強(qiáng)的彈性和適應(yīng)性究竟從何而來？這些問題需要理論上的思考和回答，網(wǎng)格化管理涉及場(chǎng)域建構(gòu)、技術(shù)迭代、結(jié)構(gòu)重塑、功能優(yōu)化等多種要素和議題，是多種要素復(fù)合集成的整體性、綜合性形態(tài)。要揭示網(wǎng)格化管理的全貌及其底層邏輯，需要對(duì)網(wǎng)格化管理進(jìn)行整體性的考量。本文的第二部分從復(fù)雜情境的角度對(duì)網(wǎng)格化管理的生成背景進(jìn)行了深入分析，為把握網(wǎng)格化管理的功能提供背景框架。第三部分分析了網(wǎng)格化管理應(yīng)對(duì)復(fù)雜情境的簡(jiǎn)明化策略，力圖揭示其功能的內(nèi)在邏輯，并辨析了簡(jiǎn)明治理與簡(jiǎn)約治理的差異。第四部分闡釋了網(wǎng)格化管理的復(fù)合邏輯，闡述其生成背景與變革歷程，并詳細(xì)論述網(wǎng)格化管理的運(yùn)行過程。第五部分討論了網(wǎng)格化管理的限度問題，指出網(wǎng)格化管理實(shí)際運(yùn)行過程中存在功能邊界。最后討論網(wǎng)格化管理的發(fā)展與前瞻，指出要從縱向科層、橫向部門以及網(wǎng)格自身三個(gè)層面對(duì)網(wǎng)格化管理進(jìn)行優(yōu)化。

二、復(fù)雜情境：網(wǎng)格化管理的生成背景

“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂和不穩(wěn)定?！盵27]經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展的同時(shí)也帶來了治理層面的諸多問題：社會(huì)傳統(tǒng)生活方式四分五裂，來自新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品和勞務(wù)形式的沖擊，國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治各方面要求變革的壓力、政府難以及時(shí)有效回應(yīng)民眾日益提升的期待[28]。許多國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，如果政府治理能力與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平?jīng)]有相匹配提升，那就會(huì)像科恩豪澤所描繪的那樣：“大批人涌進(jìn)新發(fā)展的城市地區(qū)，招致社會(huì)運(yùn)動(dòng)的興起。”[29]具體而言，要實(shí)現(xiàn)對(duì)于超大規(guī)模流動(dòng)社會(huì)的有效治理，必須對(duì)治理所面對(duì)的復(fù)雜情境有一個(gè)全面的認(rèn)知?！凹謫栴}”(wicked problem)[30]越來越多，治理的難度越來越高，這是難以規(guī)避的客觀事實(shí)。當(dāng)前社會(huì)治理所面對(duì)的復(fù)雜情境主要由來自外部的環(huán)境的復(fù)雜性、問題的復(fù)雜性和來自內(nèi)部的主體的復(fù)雜性、體系的復(fù)雜性四個(gè)方面構(gòu)成。

環(huán)境復(fù)雜。一方面，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)改變了原有靜態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，原有的戶籍制和單位制難以應(yīng)對(duì)變化日益迅速的社會(huì)環(huán)境。社會(huì)流動(dòng)性的持續(xù)提升，造成基層管理人和事不斷模糊，對(duì)動(dòng)態(tài)性的地緣治理提出了新的要求。另一方面，社會(huì)治理所面臨的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)不斷疊加的趨勢(shì)。在相對(duì)靜態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政府需要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)主要來自自然災(zāi)害和社會(huì)治安兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)不僅改變著社會(huì)結(jié)構(gòu)，也帶來了更大的風(fēng)險(xiǎn)。一是工業(yè)生產(chǎn)方式不斷進(jìn)步，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，將造成大規(guī)模的影響?，F(xiàn)代城市人口密集，工業(yè)區(qū)和生活區(qū)之間往往沒有明確的界限，政府必須時(shí)刻警惕來自工業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。二是數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步也增加了政府管理的難度。數(shù)據(jù)治理環(huán)境和數(shù)字生態(tài)帶來便利的同時(shí)，也面臨著由此帶來的復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，數(shù)字技術(shù)大規(guī)模普及，打破了時(shí)間和空間的界限，基層政府若無法對(duì)部分問題進(jìn)行及時(shí)有效的處理，很可能引發(fā)全國(guó)性的關(guān)注，導(dǎo)致自身公信力的損失。

問題復(fù)雜。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基層治理對(duì)象和治理環(huán)境發(fā)生了深刻復(fù)雜的變化，基層權(quán)力看似微小，實(shí)則關(guān)系到人民群眾的切身利益。但在現(xiàn)實(shí)層面，基層治理所面對(duì)的問題有不斷復(fù)雜化的傾向，這給基層治理的功能發(fā)揮帶來了一定的阻礙。一方面，問題處理的難度不斷升級(jí)?，F(xiàn)代社會(huì)分工在一定程度上推動(dòng)了社會(huì)的原子化趨勢(shì)，民眾對(duì)于政府工作的配合程度隨之下降，基層政府不得不花費(fèi)更多的時(shí)間和成本去解決相關(guān)問題。同時(shí)，問題的專業(yè)性不斷增強(qiáng)，現(xiàn)代化進(jìn)程中會(huì)產(chǎn)生法律問題、經(jīng)濟(jì)糾紛、環(huán)境治理等專業(yè)性較強(qiáng)的問題，傳統(tǒng)基層治理模式很難有效應(yīng)對(duì)。另一方面，各類問題呈現(xiàn)相互交織的態(tài)勢(shì)。很多問題往往重疊出現(xiàn)，基層工作人員既往的工作經(jīng)驗(yàn)很難有效應(yīng)對(duì)這類問題，問題所涉及的各類主體往往有著不同的利益訴求且難以調(diào)和，不同主體對(duì)于不同問題的治理期待有著較大的差異。如何在各類主體中取得平衡，讓問題所涉主體都能滿意政府對(duì)于相關(guān)問題的處理結(jié)果，是一項(xiàng)細(xì)致且難度較高的工作。

主體復(fù)雜。正是由于環(huán)境的復(fù)雜性和問題的復(fù)雜性，已經(jīng)到了一個(gè)沒有哪個(gè)單一的主體能有必要的專業(yè)知識(shí)、權(quán)力和資源來單獨(dú)應(yīng)對(duì)它們的水平[31]，必須依托多元的治理主體承擔(dān)社會(huì)治理的責(zé)任。社會(huì)、市場(chǎng)和政府多元主體之間互動(dòng)構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)，在解決某些基層問題時(shí)能夠發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，但與此同時(shí)其治理模式也呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣性。并且多主體之間如何有效協(xié)作本來就是一個(gè)復(fù)雜的治理問題。具體而言，一是傳統(tǒng)行政科層系統(tǒng)存在條塊分割、各自為政等問題，缺乏靈活有效的合作機(jī)制，往往需要上級(jí)部門的安排調(diào)配才能夠進(jìn)行合作，增加了處置相關(guān)問題的時(shí)間成本，也存在因?yàn)橥涎邮沟脝栴}進(jìn)一步擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。二是長(zhǎng)期以來政府大包大攬的工作方式在部分地區(qū)仍未得到轉(zhuǎn)變，基層政府習(xí)慣于獨(dú)自解決問題，而非與其他主體進(jìn)行合作。在多主體協(xié)作過程中，部分地區(qū)存在政府主導(dǎo)性過強(qiáng)，進(jìn)而削弱其他主體自主性積極性的問題。同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的制度支撐，政府與其他主體之間的合作關(guān)系往往需要花費(fèi)大量的時(shí)間去調(diào)適。

體系復(fù)雜。在復(fù)雜的環(huán)境和問題背景下，復(fù)雜的多主體協(xié)作所形成的穩(wěn)定關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就構(gòu)成了一個(gè)體系，表現(xiàn)為橫向和縱向兩個(gè)維度相互交織。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)和分工日益細(xì)化、專業(yè)化不斷深入，通過不斷新增機(jī)構(gòu)和組織以應(yīng)對(duì)新的治理問題，會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員越來越臃腫，機(jī)構(gòu)和組織之間的關(guān)系越發(fā)復(fù)雜。因此，基層治理長(zhǎng)期面臨著“千條線”與“千把刀”的緊張局面，大量的治理任務(wù)下壓到基層，基層政府負(fù)擔(dān)過重。同時(shí)基層治理也存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的尷尬情形，基層政府相比其他層級(jí)政府而言與社會(huì)的關(guān)系最為密切，往往最先發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，但由于自身層級(jí)不高、缺乏相應(yīng)的治理資源等因素，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題無力解決。而更高層次的政府部門有解決問題的能力，但卻難以及時(shí)察覺到相關(guān)問題的存在?；鶎诱块T臨時(shí)性任務(wù)多，其工作內(nèi)容缺乏自主性。注重臺(tái)賬記錄和痕跡管理，在治理過程中也加重了基層治理的負(fù)擔(dān)。除此之外，基層處于政府和社會(huì)的交接點(diǎn)，既要面對(duì)理性的科層結(jié)構(gòu)，又要面對(duì)實(shí)質(zhì)性的個(gè)體，是一個(gè)復(fù)雜的治理場(chǎng)域，如何在日益復(fù)雜的科層系統(tǒng)和逐漸分化的社會(huì)個(gè)體之間取得平衡，需要基層治理能力的不斷提升。

治理情境的復(fù)雜性往往會(huì)導(dǎo)致或進(jìn)一步加深基層治理矛盾，諸如邊界模糊、責(zé)任不清、信息不對(duì)稱、傳統(tǒng)治理手段失靈等問題。一是專業(yè)失調(diào)?；鶎邮菄?guó)家社會(huì)治理的“末梢”，面臨著大量細(xì)小瑣碎的、臨時(shí)性的、邊界模糊的、難以分類定性的，或者緊急性的公共事務(wù)。當(dāng)條線部門處于強(qiáng)勢(shì)地位，基層政府則難以發(fā)揮綜合統(tǒng)籌的作用，進(jìn)一步加深了職責(zé)的分割、模糊和失調(diào)。二是信息失真。個(gè)體流動(dòng)性大，條條間、條塊間、政社間存在治理場(chǎng)域的分割，其直接的后果就是信息的不對(duì)稱性，出現(xiàn)大量的“信息煙囪”和信息壁壘，致使無法實(shí)現(xiàn)綜合的、整體性的治理。三是治理失靈。強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和形式理性的傳統(tǒng)治理模式，在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)面前往往出現(xiàn)部門林立、疊床架屋、以鄰為壑、封閉排斥等現(xiàn)實(shí)問題，難以適應(yīng)超大規(guī)模流動(dòng)社會(huì)的現(xiàn)代治理要求?！氨疚恢髁x”往往阻礙了治理的公共性，在諸如應(yīng)急協(xié)同、聯(lián)合審批、綜合執(zhí)法、生態(tài)治理等事務(wù)上導(dǎo)致治理失靈，表現(xiàn)出體系空轉(zhuǎn)、相互推諉和形式主義等弊端。

三、簡(jiǎn)明化：網(wǎng)格化管理的底層邏輯與運(yùn)行功能

那么，如何應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜的治理環(huán)境，如何構(gòu)建更具適應(yīng)性和韌性的治理體系？復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)及其“混沌邊緣”狀態(tài)研究能夠?yàn)槲覀兲峁┮恍┯幸娴膯⑹綶32]。事實(shí)上，混沌系統(tǒng)并非一種混亂的系統(tǒng)，而是一種確定的系統(tǒng)中出現(xiàn)無規(guī)則運(yùn)動(dòng)的系統(tǒng)，這些系統(tǒng)對(duì)初值具有敏感性、回饋性和行為不可預(yù)見性[33]。混沌狀態(tài)則是一種從原有不合時(shí)宜的系統(tǒng)演進(jìn)到新的秩序系統(tǒng)的中間狀態(tài)[34]。因此，在混沌理論研究中，“敏感性”是其核心屬性，這與始終剛性的系統(tǒng)不同，需要通過敏感與回饋醞釀新的變化[35]。而不可預(yù)見的復(fù)雜性則指向了社會(huì)發(fā)展過程中的復(fù)雜性問題[36]。可以說，基層治理同樣呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的、不斷變化的、異質(zhì)性大的，甚至是急劇變化、無序或難以預(yù)測(cè)的特征，表現(xiàn)出明顯的混沌態(tài)。當(dāng)面臨專業(yè)失調(diào)、信息失真和治理失靈等問題時(shí)，這些力量在敏感性的觸發(fā)下，將促使系統(tǒng)突破原有形態(tài)達(dá)到新的秩序形態(tài)。因此，系統(tǒng)如何能夠從主體的交互作用中回應(yīng)其他主體和環(huán)境給出的反饋以及迅速應(yīng)對(duì)這些變化是一個(gè)重要關(guān)鍵點(diǎn)。為了保證系統(tǒng)擁有足夠的敏感性、回饋性和適應(yīng)性，一種可能的方式是將超大型、復(fù)雜化的系統(tǒng)進(jìn)行細(xì)分簡(jiǎn)化。Siggelkow和Levinthal就發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境復(fù)雜和變化的同時(shí)作用下，先暫時(shí)以分權(quán)的方式運(yùn)行，再轉(zhuǎn)變?yōu)楦械慕Y(jié)構(gòu)的組織會(huì)表現(xiàn)得更好[37]。也就是說，環(huán)境越復(fù)雜，制度成本越高，現(xiàn)實(shí)中的最優(yōu)制度反而應(yīng)該越簡(jiǎn)單，因?yàn)椤昂?jiǎn)單”所節(jié)約的成本更高[38]，而且權(quán)力責(zé)任關(guān)系越簡(jiǎn)單明了且易于執(zhí)行，越符合現(xiàn)代行政的本質(zhì)[39]。

其實(shí)，中國(guó)治理有著類似的智慧。一方面，中國(guó)歷史傳統(tǒng)中就有“化難為易”“刪繁就簡(jiǎn)”“以不變應(yīng)萬變”等智慧；另一方面，唯物辯證法提出抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，既要全面分析，也要主次分明。因此，本文提出了“簡(jiǎn)明化治理”這一概念?！昂?jiǎn)明”就是簡(jiǎn)單、清楚、明晰和精準(zhǔn)的意思。簡(jiǎn)明化治理就是指在復(fù)雜情境中保持治理對(duì)象、治理要素、治理主體、治理過程的簡(jiǎn)單、清晰、明確、精準(zhǔn)，以此提高解決復(fù)雜問題的能力。在應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境和復(fù)雜體系的治理活動(dòng)中，國(guó)家和社會(huì)是兩個(gè)主要的出發(fā)點(diǎn)。因此，需要實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的雙向簡(jiǎn)明化：一方面，對(duì)治理對(duì)象(人、事、物)的位置、性質(zhì)、行為和過程保持清晰了解和動(dòng)態(tài)掌握；另一方面，治理主體、部門之間的關(guān)系、結(jié)構(gòu)、權(quán)力、責(zé)任等都要清晰、明確。

簡(jiǎn)明化作為一種策略，需要依托特定的組織模式，而網(wǎng)格化正好能夠適應(yīng)社會(huì)治理的簡(jiǎn)明化變革。網(wǎng)格化最初的形態(tài)就是將計(jì)算機(jī)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運(yùn)用到基層治理，以信息為主軸化繁為簡(jiǎn)地將傳統(tǒng)的治理項(xiàng)目編排進(jìn)平臺(tái)，分界、分級(jí)、分類梳理工作內(nèi)容，逐漸明確基層治理模式。具體而言，在復(fù)雜性背景下，網(wǎng)格化管理從空間、流程和機(jī)制三個(gè)維度實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)明化，并通過空間分解、模塊運(yùn)行和關(guān)系明晰實(shí)現(xiàn)了治理的簡(jiǎn)明化。

第一，空間分解。首先是物理空間全覆蓋。新中國(guó)社會(huì)的組織形式經(jīng)歷了單位制到社區(qū)制再到網(wǎng)格制的轉(zhuǎn)變，分別以生產(chǎn)、戶籍和空間為基礎(chǔ)，是一個(gè)視界不斷擴(kuò)大的過程。以空間為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化管理，運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)，將所轄區(qū)域劃分為若干單元網(wǎng)格作為最小的服務(wù)和管理單位，其區(qū)別于單位和居住空間，是一種地域全覆蓋的分割與整合模式。其次是邊界清晰。邊界清晰既是全覆蓋的物理空間劃分的結(jié)果，也是合理化權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。邊界清晰的結(jié)果是對(duì)象、主體、要素的明晰化。一個(gè)網(wǎng)格范圍的確定，同時(shí)網(wǎng)格所管轄的人口、房屋、城市部件、城市事件等都隨之明確，治理活動(dòng)也隨著對(duì)象的明晰化實(shí)現(xiàn)了分類分級(jí)。在常態(tài)化下，邊界僅僅是一種虛擬的存在，目的是更好地劃歸治理范圍和要素；在非常態(tài)下，則可以轉(zhuǎn)化成實(shí)體的邊界，比如，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中實(shí)行網(wǎng)格靜態(tài)管理，發(fā)揮了物理防護(hù)的有效作用。最后是要素可視。以明晰的物理空間為基礎(chǔ)，在所轄范圍內(nèi)將具體的生活場(chǎng)景抽離出來，代之以符號(hào)表示，呈現(xiàn)出在場(chǎng)事物同象征符號(hào)匹配并實(shí)時(shí)可視化。比如，每個(gè)網(wǎng)格都有專屬的代碼，每個(gè)部件都有“身份信息”，每個(gè)事件從發(fā)生到處理再到完結(jié)都有明確的“時(shí)間戳”，可以實(shí)現(xiàn)人口、房屋、部件、事件、主體的一一對(duì)應(yīng)，并以簡(jiǎn)明的符號(hào)進(jìn)行演算和存儲(chǔ)。

第二，模塊運(yùn)行。國(guó)家機(jī)構(gòu)作為最重要的治理主體，打破部門、層級(jí)邊界一直都是實(shí)現(xiàn)治理精簡(jiǎn)化的努力方向，近年來無論是體系革新還是機(jī)構(gòu)改革，都在尋求一種簡(jiǎn)明化變革，而網(wǎng)格化管理正是一種以模塊化管理來實(shí)現(xiàn)復(fù)雜關(guān)系簡(jiǎn)明化的治理實(shí)踐。其內(nèi)在邏輯是通過結(jié)構(gòu)和程序重塑，將復(fù)雜的治理過程和主體劃分為前中后三個(gè)模塊，即前臺(tái)、中臺(tái)和后臺(tái)[40]，實(shí)現(xiàn)治理的扁平化和簡(jiǎn)明化。前臺(tái)主要是指網(wǎng)格員及其所處環(huán)境，這一模塊往往只能發(fā)現(xiàn)問題和處理一些簡(jiǎn)單的事務(wù)，其作用就是在第一時(shí)間識(shí)別、收集和上傳信息。中臺(tái)則是具有執(zhí)法和行政權(quán)限的業(yè)務(wù)部門，當(dāng)前臺(tái)發(fā)現(xiàn)信息后，通過信息平臺(tái)上傳信息，根據(jù)問題事項(xiàng)轉(zhuǎn)交相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門。后臺(tái)則發(fā)揮信息運(yùn)輸、變換、傳遞、分析、檢索、存儲(chǔ)的功能。將體系模塊化后具有明晰需求、扼要問題、精煉組織三個(gè)優(yōu)勢(shì)。開放的前臺(tái)讓社會(huì)、市場(chǎng)和政府共同參與，需求得到了更明確的提煉和回應(yīng)；前臺(tái)網(wǎng)格員以發(fā)現(xiàn)問題為出發(fā)點(diǎn)，中臺(tái)業(yè)務(wù)部門以解決問題為主責(zé)，后臺(tái)以分析問題為紐帶，可以簡(jiǎn)明扼要地處理各種事務(wù)。“三臺(tái)一體”的網(wǎng)格化運(yùn)行，打破了條線部門擠入基層的傳統(tǒng)治理模式，實(shí)現(xiàn)了因需下沉、按需執(zhí)法，部門組織不斷精煉化。

第三，結(jié)構(gòu)明晰。治理的復(fù)雜性往往顯性地體現(xiàn)在治理主體關(guān)系的繁雜上。關(guān)系的簡(jiǎn)化要實(shí)現(xiàn)人員權(quán)責(zé)的簡(jiǎn)明化和考評(píng)的簡(jiǎn)明化。一方面，網(wǎng)格化管理以明晰的清單實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰化，并根據(jù)詳細(xì)的模塊化和程序化的服務(wù)管理事項(xiàng)清單，以物定事、以事分責(zé)、以責(zé)評(píng)績(jī)。清單化與傳統(tǒng)的職責(zé)劃分相比，具有更明晰的治理目標(biāo)、更明確的職責(zé)邊界、更清晰的協(xié)同合作、更具體的時(shí)序步驟、更精簡(jiǎn)的治理結(jié)構(gòu)和更精準(zhǔn)的事項(xiàng)說明。另一方面，網(wǎng)格化管理通過簡(jiǎn)明化的考評(píng)表格實(shí)現(xiàn)了考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)化。任何治理行為和治理過程都需要依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)，要求治理過程程序化、治理模式制度化、治理行為法治化、考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化。換句話說，網(wǎng)格化管理通過網(wǎng)格員工作手冊(cè)，將問題在哪兒、問題由誰(shuí)解決、什么時(shí)候解決、怎么解決、解決程度等進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理。

需要說明的是，作為一種治理策略，簡(jiǎn)明治理與簡(jiǎn)約治理、清晰化治理有所不同。黃宗智較早基于“無為而治”的治理理念和傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理實(shí)踐，提出了“簡(jiǎn)約治理”，這是一種主要依靠“準(zhǔn)官員”進(jìn)行的半正式治理模式[41]。歐陽(yáng)靜的“簡(jiǎn)約治理”則強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“積極有為”的治理，并利用好鄉(xiāng)村社會(huì)的非正式治理資源，以提升基層治理能力[42]。清晰化治理則是基于精確和完整的信息化來實(shí)現(xiàn)有效治理，依靠精準(zhǔn)的測(cè)量技術(shù)和城市數(shù)字化的現(xiàn)代進(jìn)程[43]，著重強(qiáng)調(diào)治理行為過程和結(jié)果的清晰。簡(jiǎn)明治理主要強(qiáng)調(diào)對(duì)復(fù)雜性事務(wù)應(yīng)當(dāng)理清頭緒、刪繁就簡(jiǎn)，分清國(guó)家與社會(huì)之間的界限，將復(fù)雜事務(wù)治理進(jìn)行拆分組合，從過程著手實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)明化，既發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、也發(fā)揮人民的主體作用，同時(shí)兼顧技術(shù)的支撐作用，可以實(shí)現(xiàn)調(diào)適和再平衡。

四、復(fù)合化：簡(jiǎn)明化基礎(chǔ)上的系統(tǒng)集成與功能提升

簡(jiǎn)明化機(jī)制是網(wǎng)格化管理頑強(qiáng)生命力的關(guān)鍵，也是適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境和應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理事務(wù)的基礎(chǔ)。但僅僅簡(jiǎn)明化基層治理場(chǎng)域還不能完全滿足日益多樣的治理需求，需要在簡(jiǎn)明的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)復(fù)合化。簡(jiǎn)明化和復(fù)合化是兩種基本的策略，一方面要將基層治理從繁雜的情景中抽離出來，以簡(jiǎn)明的模塊清晰化厘清各類治理要素和治理程序；另一方面要根據(jù)治理需求，運(yùn)用復(fù)合化工具實(shí)現(xiàn)整合、動(dòng)員和融通。

1.整合。整合性策略作為整體性治理的一種解決方式，目的在于破除治理的碎片化，即部門各自為政、目標(biāo)沖突、相互推諉等治理問題。一般來說，整合的程度越高，凝聚力就越大，各自為政就越少，連接就越緊密[44]。網(wǎng)格化管理正是基于解決條塊分割的問題而興起的，通過整合數(shù)據(jù)、隊(duì)伍和服務(wù)，一定程度上破除了管理碎片化的困境。

這里包括了三個(gè)方面的整合：一是信息整合。信息是網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)整合的重要技術(shù)支撐。信息整合將零散的數(shù)據(jù)加工成具有預(yù)測(cè)、分析、研判、處理的智慧系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)整體智治。比如，作為網(wǎng)格“大腦”的綜合指揮中心，可實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)格區(qū)域”一屏監(jiān)測(cè)，每一個(gè)網(wǎng)格單元及其要素均可實(shí)時(shí)查看，并可隨時(shí)與對(duì)應(yīng)的網(wǎng)格員取得聯(lián)系。信息整合的邏輯在于讓數(shù)據(jù)“跑路”、減少人工流轉(zhuǎn)、扁平化業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)共享、工作聯(lián)動(dòng)。比如，在疫情防控期間，將疫情信息和人員流動(dòng)的信息加以整合，并實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)共享至相關(guān)網(wǎng)格，為基層開展疫情防控工作精確了數(shù)據(jù)信息，減輕了工作負(fù)擔(dān)。二是人員整合。網(wǎng)格化管理打破了主體分割的局面，往往按照定人、定崗、定責(zé)的原則，將多個(gè)部門和執(zhí)法主體納入網(wǎng)格，“條”上力量下沉網(wǎng)格，由“塊”統(tǒng)攬轄區(qū)全部社區(qū)事務(wù)。比如，將民政、公安、司法、人社、城管等部門力量整合優(yōu)化，形成治理合力。除此之外，不少地區(qū)還將鄉(xiāng)賢請(qǐng)進(jìn)網(wǎng)格，構(gòu)建出新型的矛盾化解機(jī)制。在疫情防控期間，不少網(wǎng)格以社工、社區(qū)醫(yī)務(wù)人員和社區(qū)民警“三人組”的形式展開情況摸排和數(shù)據(jù)收集，發(fā)揮出了網(wǎng)格化管理對(duì)人員整合的實(shí)效。三是服務(wù)整合。正是由于網(wǎng)格化管理把隊(duì)伍整合進(jìn)了網(wǎng)格，使得網(wǎng)格化管理在服務(wù)資源和服務(wù)流程上的整合卓有成效。大到社會(huì)治安、民事糾紛、安全生產(chǎn)，小到社區(qū)服務(wù)、鄰里互動(dòng)，都可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)予以解決?！熬W(wǎng)格+服務(wù)”的模式，就是在簡(jiǎn)明化的基礎(chǔ)上做“加法”，凡涉及民生、高頻類事項(xiàng)服務(wù)都“下沉”到網(wǎng)格，發(fā)揮網(wǎng)格全覆蓋、邊界清、關(guān)系明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)，并提供電話預(yù)約、上門辦理等精細(xì)化服務(wù)。

2.動(dòng)員。網(wǎng)格化的動(dòng)員通常以兩種形式實(shí)現(xiàn)：一是凝聚。以網(wǎng)格為單位，營(yíng)造網(wǎng)格共同體，實(shí)現(xiàn)了抽象“共同體”到中觀甚至微觀的具體的治理“共同體”的轉(zhuǎn)變。通過設(shè)立人民代表網(wǎng)格聯(lián)系站，網(wǎng)格員通過每日巡查、定期上門走訪、重大情況通報(bào)、入戶宣傳等方式密切聯(lián)系群眾，形成最大共識(shí)；開展對(duì)話協(xié)商，建立網(wǎng)格議事制度，討論共同關(guān)注的話題，解決基層矛盾糾紛，尊重和提煉人民群眾的意見和建議，形成最大公約數(shù)。比如，在新冠肺炎疫情防控中，以網(wǎng)格為單元，成立鄰里互助性質(zhì)的網(wǎng)格自管團(tuán)隊(duì)，以最快速度凝聚和組織現(xiàn)有網(wǎng)格中的群眾自治力量。二是參與。人民參與是人民民主實(shí)踐的最直接形式[45]，也是動(dòng)員的首要目標(biāo)。一方面是行政參與，主要有參與決策、咨詢和監(jiān)督三個(gè)渠道。居民可通過網(wǎng)格平臺(tái)參與決策、咨詢和監(jiān)督，提升行政滿意度。另一方面是社會(huì)參與。在明晰的空間內(nèi)，范圍越小，往往參與越頻繁，關(guān)系也更緊密，能夠形成持續(xù)的參與活動(dòng)[46]。不僅如此，這種活動(dòng)明確的小范圍社會(huì)參與還能實(shí)現(xiàn)多樣化轉(zhuǎn)換。在常態(tài)化下，人人都可以是網(wǎng)格員，可通過網(wǎng)格移動(dòng)端平臺(tái)隨時(shí)上傳身邊的社會(huì)治理問題，還可實(shí)現(xiàn)居民“點(diǎn)單”、網(wǎng)格“下單”、社會(huì)組織“接單”的參與模式。在疫情防控的非常態(tài)下，又能夠充分引導(dǎo)退休干部、老黨員、熱心居民等參與群防群控、聯(lián)防聯(lián)治，落實(shí)對(duì)出入車輛、人員進(jìn)行測(cè)溫、驗(yàn)碼、查行程、督促戴口罩等管控措施。

3.融通。所謂“融通”，就是融合、融入、貫通、打通的意思，但融通并不等同于協(xié)同合作，后者強(qiáng)調(diào)組織和機(jī)構(gòu)的關(guān)系，而融通除此之外還更關(guān)注整個(gè)體系結(jié)構(gòu)性功能的獲取及其實(shí)現(xiàn)[47]。整合與動(dòng)員是實(shí)現(xiàn)融通的基礎(chǔ)和能力。面對(duì)復(fù)雜的基層治理環(huán)境，網(wǎng)格化管理發(fā)揮出巨大的治理效能就在于其強(qiáng)大的適應(yīng)性，也就是在整個(gè)治理結(jié)構(gòu)中的貫通和轉(zhuǎn)換能力。一方面要適應(yīng)日常的網(wǎng)格治理服務(wù)，網(wǎng)格中的個(gè)體具有極強(qiáng)的異質(zhì)性，不同網(wǎng)格之間也差異明顯。在服務(wù)、資源下沉的前提下，這一活動(dòng)必然涉及各類主體和各種部門，需要通過結(jié)構(gòu)性的調(diào)適與再平衡，在主體上實(shí)現(xiàn)城管、交通、民政等部門的調(diào)適，在活動(dòng)上實(shí)現(xiàn)工作、生活、社交、服務(wù)、管理的再平衡。

另一方面，要適應(yīng)常態(tài)管理與非常態(tài)應(yīng)急之間的平滑轉(zhuǎn)換。比如，治理目標(biāo)的切換。在非常態(tài)下能夠迅速實(shí)現(xiàn)單元屬地治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)在于隊(duì)伍的整合，可以滿足不同治理資源的迅速聚集和打通。常態(tài)下的人口監(jiān)測(cè)是為了治安和精細(xì)化服務(wù)，但在疫情下則可以實(shí)現(xiàn)迅速篩查，能夠做到幾小時(shí)內(nèi)完成網(wǎng)格所有居民的情況摸排，快速有序完成核酸檢測(cè)。再如，治理責(zé)任的切換。以事為主的清單化治理模式和精簡(jiǎn)的網(wǎng)格隊(duì)伍，可以實(shí)現(xiàn)責(zé)任的統(tǒng)籌與轉(zhuǎn)換。上下互通的治理邏輯，既允許一對(duì)多，也允許多對(duì)一，落實(shí)主責(zé)的情況下能夠更好地實(shí)現(xiàn)任務(wù)的分散和資源的調(diào)配，責(zé)隨事轉(zhuǎn)的同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)權(quán)隨責(zé)轉(zhuǎn)。比如，在疫情防控期間，基層其實(shí)并沒有與疫情防控直接相關(guān)的對(duì)口科室和社工人員，但是依托網(wǎng)格化管理，按照定格、定人、定責(zé)、定向的基本原則，通過設(shè)立網(wǎng)格疫情防控專班、臨時(shí)黨支部、對(duì)口支援等方式，形成了一個(gè)從衛(wèi)健委到街道再到網(wǎng)格的垂直體系和不同網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)的橫向體系，將責(zé)任分解和壓實(shí)到了基層治理的最末梢。

總之，環(huán)境是復(fù)雜多變的，現(xiàn)代社會(huì)治理需要因勢(shì)利導(dǎo)，不斷革新治理模式、治理工具和治理方式，形成新的具有適應(yīng)性的治理格局。網(wǎng)格化管理正是在面對(duì)混沌復(fù)雜系統(tǒng)下的一種實(shí)踐探索，其基本邏輯就是簡(jiǎn)明化與復(fù)合化。具體而言，在復(fù)雜性背景下，網(wǎng)格化管理從空間、結(jié)構(gòu)和要素著手，以空間分解、模塊運(yùn)行和關(guān)系明晰實(shí)現(xiàn)了治理的簡(jiǎn)明化，又以整合、動(dòng)員和融通實(shí)現(xiàn)了重組與調(diào)適，通過這兩種策略應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理環(huán)境(見圖1)。網(wǎng)格化管理同時(shí)運(yùn)用了簡(jiǎn)明化和復(fù)合化兩種治理工具，通過空間、結(jié)構(gòu)、關(guān)系的重塑，產(chǎn)生出了復(fù)合性、精細(xì)性、適應(yīng)性的強(qiáng)大功能。

圖1 網(wǎng)格化管理的兩種策略：簡(jiǎn)明化與復(fù)合化

網(wǎng)格化管理“簡(jiǎn)明—復(fù)合”的工作流程具有極強(qiáng)的適應(yīng)性和復(fù)雜問題應(yīng)對(duì)能力，從而使其成為基層治理中不可或缺的一部分，被賦予了越來越多的管理內(nèi)容。然而，作為一種管理方式，網(wǎng)格化管理并非萬能的，不可能包攬所有問題。要充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理的功效，必須明晰網(wǎng)格化管理的功能邊界和限度，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中使網(wǎng)格化管理在自身的優(yōu)勢(shì)區(qū)間內(nèi)發(fā)揮作用，以提升基層治理能力。

(一)網(wǎng)格化管理對(duì)行政科層體系的依賴性強(qiáng)

由于網(wǎng)格化管理并非對(duì)公共部門科層結(jié)構(gòu)的整體性重塑和再造，因此其自身功能的發(fā)揮不可能離開現(xiàn)有的專業(yè)化、層級(jí)化的科層組織。受限于網(wǎng)格自身和行政科層系統(tǒng)本身的缺陷，在缺乏上下聯(lián)動(dòng)、專業(yè)支撐的情境下，網(wǎng)格化管理的效能就會(huì)受到影響和制約，在應(yīng)對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)或是涉及部門較多的問題上很難發(fā)揮預(yù)想的作用。具體而言，網(wǎng)格化管理之所以難以獨(dú)自發(fā)揮作用，主要由以下三點(diǎn)原因?qū)е隆?/p>

一是管理流程設(shè)計(jì)的行政性。一方面，網(wǎng)格自身的工作內(nèi)容由政府決定，大多數(shù)地區(qū)的網(wǎng)格化管理尚“停留在網(wǎng)格管理員報(bào)送信息—治理主體予以回應(yīng)的低層次狀態(tài)中”[48]，基層網(wǎng)格自主性弱且在政府決策過程中缺少話語(yǔ)權(quán)。另一方面，在實(shí)際工作中，網(wǎng)格扮演的角色大多是信息的轉(zhuǎn)述者而非是問題的解決者，相關(guān)問題由網(wǎng)格上報(bào)后仍需要行政科層系統(tǒng)去解決。管理流程設(shè)計(jì)上的行政性，限制了網(wǎng)格的自主性，使得網(wǎng)格難以獨(dú)自發(fā)揮作用去解決問題，必須依靠行政科層系統(tǒng)的力量。從現(xiàn)實(shí)層面看，對(duì)于網(wǎng)格工作行政性的強(qiáng)調(diào)確實(shí)有助于提升基層治理的效率，對(duì)部分現(xiàn)實(shí)問題能夠快速反應(yīng)、快速解決。但基層治理具有復(fù)雜性，在處理社會(huì)治安、公共服務(wù)以及衛(wèi)生健康等治理周期長(zhǎng)、見效慢的現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，對(duì)于行政性的過度強(qiáng)調(diào)反而限制了網(wǎng)格自身解決問題的能力。

二是網(wǎng)格自身資源的有限性。網(wǎng)格作為目前國(guó)家治理體系中的最小治理單元，能夠掌握的治理資源較為有限。一方面，網(wǎng)格是對(duì)原有基層治理單元的進(jìn)一步細(xì)分，面積一般在一萬平方米左右，其規(guī)模限制了網(wǎng)格自身所擁有的物質(zhì)資源數(shù)量。同時(shí)，網(wǎng)格的大小也限制了其人力資源的規(guī)模，網(wǎng)格之中一般配備3—5名專職網(wǎng)格員，其規(guī)模決定基層網(wǎng)格難以承載更多的專職管理人員。另一方面，作為行政科層系統(tǒng)的末端，網(wǎng)格本就面臨多頭指揮的困境，即使在有些時(shí)候發(fā)現(xiàn)了問題，但沒有足夠的權(quán)限調(diào)配解決問題所需的資源，而是需要上報(bào)政府部門之后由政府進(jìn)行協(xié)助，調(diào)配相關(guān)的資源。資源的有限性限制了網(wǎng)格獨(dú)自解決相關(guān)問題的能力，使其必須依賴行政科層系統(tǒng)方能開展有效的行動(dòng)，通過政府調(diào)配治理所需的人、財(cái)、物來解決相關(guān)問題。資源調(diào)配的過程在一定程度上降低了基層治理的效率，同時(shí)也可能導(dǎo)致問題進(jìn)一步發(fā)展，增加治理的成本與難度。

三是網(wǎng)格管理內(nèi)容的綜合性。部分地區(qū)地方政府賦予了網(wǎng)格化管理非常多的管理內(nèi)容，涵蓋了政策宣傳、信息收集、社會(huì)治安、應(yīng)急管理、重點(diǎn)人群管理等工作。盡管網(wǎng)格化管理能夠?qū)?fù)雜的治理問題、治理流程簡(jiǎn)明化，但最終相關(guān)問題仍需要行政科層體系中的對(duì)口部門去解決。網(wǎng)格所具備的綜合性和行政科層系統(tǒng)的專業(yè)性是相輔相成的，二者共同發(fā)揮作用。行政科層系統(tǒng)需要依靠網(wǎng)格的綜合性發(fā)現(xiàn)問題，網(wǎng)格需要通過行政系統(tǒng)的專業(yè)性解決問題。網(wǎng)格的數(shù)量和規(guī)模決定很難在每個(gè)網(wǎng)格之中都培育相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)人員去應(yīng)對(duì)不同的問題，但現(xiàn)實(shí)又要求網(wǎng)格化管理具備綜合性的處置問題的能力，因此網(wǎng)格需要與行政科層系統(tǒng)密切配合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，以保證基層治理工作的有效開展。

(二)網(wǎng)格化管理適應(yīng)性強(qiáng)但多任務(wù)處理能力弱

網(wǎng)格自身的限度與行政科層系統(tǒng)的壓力制約了網(wǎng)格化管理多任務(wù)同時(shí)處理能力的發(fā)揮。從網(wǎng)格自身的角度看，一方面，網(wǎng)格要面臨治理資源與治理任務(wù)不匹配的困境。大量的基層事務(wù)需要通過網(wǎng)格去解決，但網(wǎng)格之中的人員配置、物資儲(chǔ)備都較為有限，無法支持網(wǎng)格進(jìn)行多任務(wù)的同時(shí)處理，只能按照優(yōu)先級(jí)逐一解決相關(guān)問題。另一方面，基層治理相關(guān)問題的難度也在不斷提升。社會(huì)層面流動(dòng)性趨勢(shì)不斷加強(qiáng)、城市居住密度不斷提高，社會(huì)矛盾多樣多發(fā)，網(wǎng)格面臨的問題日益復(fù)雜，加劇了基層治理的難度。網(wǎng)格員在從事調(diào)解矛盾、風(fēng)險(xiǎn)排查、安全巡視等工作時(shí)必須專心應(yīng)對(duì)，而難以同時(shí)處理多個(gè)問題。

從科層系統(tǒng)的角度看，來自行政科層系統(tǒng)的壓力也制約了網(wǎng)格化管理多任務(wù)處理能力的發(fā)揮。一方面，部分地區(qū)的基層政府在實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)了網(wǎng)格化管理對(duì)于復(fù)雜問題的適應(yīng)性，產(chǎn)生了對(duì)于網(wǎng)格的依賴，把大量的問題都劃入網(wǎng)格化管理的管理內(nèi)容之中，這些問題多而雜，涉及多個(gè)不同的專業(yè)領(lǐng)域，使得網(wǎng)格難以兼顧，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面，政府注意力的配置也是導(dǎo)致網(wǎng)格化管理多任務(wù)處理能力弱的因素之一。作為目前政府基層治理的重要工具，當(dāng)面對(duì)復(fù)雜問題時(shí)，地方政府往往傾向于通過網(wǎng)格化管理去解決。因而很多時(shí)候的網(wǎng)格化管理帶有運(yùn)動(dòng)式治理的部分特征，網(wǎng)格某一階段的工作重點(diǎn)取決于政府的注意力配置。比如在新冠疫情防控、衛(wèi)生文明城市評(píng)比等政府部門非常關(guān)注的事務(wù)上，為了盡快取得預(yù)想的效果，政府會(huì)調(diào)整網(wǎng)格的工作重點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)集中資源去解決相關(guān)問題，網(wǎng)格自身其他功能的發(fā)揮難免會(huì)受到影響。

(三)網(wǎng)格化管理敏于感知但短于處置

從橫向角度看，由于網(wǎng)格化管理整體涉及區(qū)域廣大，不同網(wǎng)格的資源分配難以做到均衡。這就導(dǎo)致在一個(gè)網(wǎng)格中能夠解決的問題，在另一個(gè)網(wǎng)格中可能缺乏足夠的資源去解決，即使發(fā)現(xiàn)了相關(guān)問題也只能暫時(shí)擱置。比如，在同一城市中，核心城區(qū)的網(wǎng)格相比城市郊區(qū)的網(wǎng)格而言能夠掌握更多的治理資源，前者在處理問題上就更具優(yōu)勢(shì)，后者往往只能等待基層政府的援助；另一方面，不同的網(wǎng)格之間缺乏有效的合作機(jī)制?；鶎又卫淼膹?fù)雜性決定，很多問題無法通過單一網(wǎng)格去解決，比如，大氣、河流污染治理、城市噪聲防治等涉及多個(gè)網(wǎng)格的負(fù)外部性問題。在面對(duì)這些問題時(shí)，單一網(wǎng)格往往處于有心無力的狀態(tài)。

從縱向角度看，網(wǎng)格化管理長(zhǎng)于感知短于處置的局限也受到了行政科層系統(tǒng)的影響。一方面，網(wǎng)格化管理功能的有效發(fā)揮，需要足夠的治理資源作為支撐。而部分地區(qū)治理重心下移程度不夠，未能有效整合相關(guān)資源真正下沉到網(wǎng)格之中。相關(guān)下沉人員也可能對(duì)于網(wǎng)格的實(shí)際情況掌握不足，難以開展工作。這導(dǎo)致網(wǎng)格面臨資源上的約束。另一方面，行政科層系統(tǒng)自身的局限性也限制了網(wǎng)格化管理解決問題的效率。正如前文所述，網(wǎng)格化管理的綜合性與行政科層系統(tǒng)的專業(yè)性二者是相互補(bǔ)充的關(guān)系，部分專業(yè)性較強(qiáng)的問題網(wǎng)格缺少相關(guān)的專業(yè)人員、設(shè)備去解決，只能上報(bào)給行政科層系統(tǒng)中的相關(guān)部門。如果行政科層系統(tǒng)自身就難以對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行及時(shí)有效的回應(yīng)，那網(wǎng)格也無法發(fā)揮作用。在應(yīng)對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的問題上，網(wǎng)格化管理所能發(fā)揮的效率直接取決于行政科層系統(tǒng)的效率。

六、結(jié)語(yǔ)

網(wǎng)格化管理發(fā)展的二十年是不斷調(diào)適優(yōu)化的二十年，最終形成了“簡(jiǎn)明化—復(fù)合化”的工作流程以適應(yīng)日趨復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境。通過網(wǎng)格化管理，基層治理能夠克服經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中夾帶的負(fù)面效應(yīng)，有效化解基層矛盾，提升基層治理效能。同時(shí)，網(wǎng)格化管理在疫情防控過程中也扮演著重要的角色。但網(wǎng)格化管理也并非萬能，不可能適用于所有的現(xiàn)實(shí)問題。部分地區(qū)存在網(wǎng)格的泛化、過度行政化等問題，不僅無法發(fā)揮網(wǎng)格化管理應(yīng)有的作用，反而會(huì)過度消耗網(wǎng)格中的治理資源，降低網(wǎng)格化管理的效率。當(dāng)前，基層網(wǎng)格不僅要處理不斷增多的社會(huì)問題，還要確保疫情的有效防控，網(wǎng)格承載了巨大的基層治理壓力。需要對(duì)網(wǎng)格化管理自身和行政科層系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)性的優(yōu)化，通過升級(jí)技術(shù)手段、培育專業(yè)人員、激發(fā)社會(huì)活力等措施強(qiáng)化“簡(jiǎn)明化”，依靠完善科層制度、治理重心下沉、推動(dòng)多方參與等方式完善“復(fù)合化”，進(jìn)而拓展網(wǎng)格化管理的功能邊界，提升網(wǎng)格化管理處理問題的能力和效率，從而提升基層治理效能。

第一，進(jìn)一步調(diào)適與縱向科層之間的關(guān)系。行政科層系統(tǒng)對(duì)于網(wǎng)格化管理的功能發(fā)揮有著重要的影響，進(jìn)一步調(diào)適網(wǎng)格與縱向科層之間的關(guān)系，有助于拓展網(wǎng)格化管理的功能邊界，進(jìn)一步提升網(wǎng)格化管理處置問題的效率。一方面需要給基層網(wǎng)格減負(fù)。明確網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢(shì)與限度，制定網(wǎng)格化管理職責(zé)清單，確定網(wǎng)格員的職責(zé)范圍，避免網(wǎng)格的泛化。另一方面要給基層網(wǎng)格賦能。通過持續(xù)性地推動(dòng)基層治理重心下移工作，加大對(duì)于網(wǎng)格的投入，落實(shí)人員下沉、資源下沉，解決網(wǎng)格治理資源不足的問題。同時(shí)增強(qiáng)政府的統(tǒng)籌能力，通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)網(wǎng)格與行政科層之間的關(guān)系，破解基層治理的碎片化問題，形成基層治理的合力。

第二，進(jìn)一步強(qiáng)化與橫向結(jié)構(gòu)之間的協(xié)作?，F(xiàn)實(shí)問題的復(fù)雜性要求網(wǎng)格與橫向?qū)I(yè)部門、網(wǎng)格與網(wǎng)格之間能夠開展有效合作，共同解決相關(guān)復(fù)雜問題，因此需要進(jìn)一步強(qiáng)化網(wǎng)格與橫向結(jié)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系。必須增強(qiáng)網(wǎng)格與橫向部門的聯(lián)系，充分利用網(wǎng)格的綜合性與橫向部門的專業(yè)性，提升解決問題的整體效率。同時(shí)，構(gòu)建網(wǎng)格之間的合作機(jī)制，通過合作，一方面能夠形成網(wǎng)格之間的合力，提升網(wǎng)格化管理解決復(fù)雜問題的能力；另一方面能夠充分利用網(wǎng)格的閑置資源，提升治理效率的同時(shí)減少治理成本。

第三，進(jìn)一步完善網(wǎng)格內(nèi)部結(jié)構(gòu)。一是提升人員專業(yè)性。為更好地與行政科層系統(tǒng)銜接、提升網(wǎng)格處理問題的能力，需要依據(jù)管理內(nèi)容加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)格中工作人員的培訓(xùn)，提升工作人員對(duì)相關(guān)工作的了解，進(jìn)而提升網(wǎng)格整體的運(yùn)行效率。二是培育網(wǎng)格社會(huì)性。充分挖掘網(wǎng)格中的社會(huì)力量，推動(dòng)基層黨組織、社會(huì)組織、居民群體等參與到網(wǎng)格化管理之中，緩解網(wǎng)格的基層治理壓力。三是增強(qiáng)治理有效性。一方面，進(jìn)一步提升網(wǎng)格化管理的精細(xì)化水平，在網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢(shì)區(qū)間內(nèi)拓展管理內(nèi)容，精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)居民需求；另一方面，強(qiáng)化網(wǎng)格化管理的時(shí)效性，通過強(qiáng)化技術(shù)手段、增強(qiáng)溝通機(jī)制、完善績(jī)效評(píng)估等方式提升網(wǎng)格化發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的速度。