□ 鄭廣永

2022年3月11日，十三屆全國人民代表大會第五次會議表決通過了新修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。新修改的地方組織法第十一條第三項規(guī)定，縣級以上地方人大“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目”，第五十條第四項規(guī)定縣級以上人大常委會同樣“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目”。相比2015年的地方組織法，關(guān)于地方人大及其常委會重大事項決定權(quán)的規(guī)定“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項”，新地方組織法所列具體事項由原來的九項修改為十二項，其中“環(huán)境和資源保護(hù)”修改為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源”，還多出了兩項，分別為“城鄉(xiāng)建設(shè)”和“社會保障”，特別是新修改的地方組織法的規(guī)定多出“項目”兩個字。新規(guī)定增加的“項目”兩個字，被普遍認(rèn)為是一大亮點，是地方人大及其常委會在行使重大事項決定權(quán)由程序性向?qū)嶓w性轉(zhuǎn)變的契機(jī)。本文就如何認(rèn)識和理解新地方組織法這項內(nèi)容修改的意義做一簡要探討。

修改完善地方組織法中關(guān)于地方各級人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的有關(guān)規(guī)定，是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想和關(guān)于人民代表大會制度重要論述精神，以及實踐全過程人民民主的必然要求和具體體現(xiàn)，是一個水到渠成的結(jié)果，表征著人民代表大會制度的發(fā)展和完善，也必將推動地方各級人民代表大會及其常委會更好地行使重大事項決定權(quán)。

一、新規(guī)定帶來的直接效果

雖然新規(guī)定只是增加了幾個字，但是內(nèi)容豐富具體，必將有助于進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)地方各級人大及其常委會更好地行使重大事項決定權(quán)。進(jìn)一步說，就是與時俱進(jìn)地豐富了地方各級人大及其常委會重大事項決定權(quán)的內(nèi)容，使得地方各級人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)時有了更多的抓手，有助于改變以往一定程度上存在的地方人大及其常委會不敢、不愿、不會行使重大事項決定權(quán)的狀況，提升地方人大及其常委會所作重大事項決定的質(zhì)量和數(shù)量。

第一，新規(guī)定中把原來的“環(huán)境和資源保護(hù)”事項修改為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源”兩個方面。改革開放以來，伴隨著我國工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展，我國的生態(tài)環(huán)境和自然資源承受著越來越大的壓力。這種壓力一方面體現(xiàn)在對環(huán)境的破壞和資源的巨大消耗上，另一方面體現(xiàn)在對人民群眾身心健康的傷害。這種狀況說明，原先那種高消耗、高污染的發(fā)展道路難以為繼，因為從直觀上看是環(huán)境資源的不可承受，深層上看則是違背了以人民為中心的發(fā)展目的，與社會主義的本質(zhì)產(chǎn)生了沖突，所以只有改變這種狀況，才能適應(yīng)新時代的社會主義生態(tài)文明建設(shè)。改革開放以來，地方是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主推手，因此地方在改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源方面也必須承擔(dān)起自己的責(zé)任。通過修改地方組織法中的相關(guān)規(guī)定，以更加明確的法律規(guī)定讓地方人大及其常委會承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

第二，新規(guī)定在原規(guī)定中的“民政”事項后增加了“社會保障”，體現(xiàn)了更大的社會覆蓋面和更多的民生保障內(nèi)容。原來規(guī)定中的“民政”雖然也有社會保障的含義，但其覆蓋面和內(nèi)涵都不足以滿足現(xiàn)代社會發(fā)展中對民生保障的需要。原來的民政通常是在狹義上理解，主要包括民間組織管理、優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)、行政區(qū)劃、地名和邊界管理、社會福利和社會事務(wù)等，具體還有如婚姻登記、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、擁政愛民、區(qū)劃地名、老齡工作、低保、福利、慈善、殯葬、救助等社會事務(wù)。盡管這些內(nèi)容是社會所必需的，但是其覆蓋面不足，已經(jīng)不能完全滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下人民群眾更加廣泛的社會保障需求，所以新地方組織法在“民政”事項后增加了“社會保障”?，F(xiàn)代的社會保障指的是以國家或政府為主體，依據(jù)法律，通過國民收入的再分配，對公民在暫時或永久喪失勞動能力以及由于各種原因而導(dǎo)致生活困難時給予物質(zhì)幫助，以保障其基本生活的制度，本質(zhì)是追求公平，責(zé)任主體是國家或政府，目標(biāo)是滿足公民基本生活水平的需要，同時必須以立法或法律為依據(jù)。中國社會保障制度主要包括社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利等內(nèi)容。這極大地擴(kuò)展了原來狹義的“民政”內(nèi)涵。把“社會保障”事項納入新的規(guī)定之中，實際上覆蓋了全體居民。由地方各級人大及其常委會結(jié)合本地實際情況作出一些重大決定，不僅體現(xiàn)了地方各級人大及其常委會的法律責(zé)任，也更好地體現(xiàn)了人大及其常委會代表全體人民的特點，更符合人大的本質(zhì)。

第三，新規(guī)定增加了“城鄉(xiāng)建設(shè)”事項，符合我國城鄉(xiāng)大規(guī)模建設(shè)的現(xiàn)實需求，體現(xiàn)了地方各級人大及其常委會在城鄉(xiāng)建設(shè)中的地位、作用和責(zé)任。改革開放以來，我國始終堅持發(fā)展是硬道理，把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。大規(guī)模的城鄉(xiāng)建設(shè)是我國發(fā)展的一個重要方面。通過大規(guī)模的城鄉(xiāng)建設(shè)，增加了就業(yè)，改善了民生。城鄉(xiāng)建設(shè)不僅涉及規(guī)劃投資，在一定意義上還關(guān)系到社會發(fā)展福利的分配。承擔(dān)起與城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)的重大事項的法律職責(zé)是地方各級人大及其常委會的分內(nèi)之事。實際上在新地方組織法頒布之前，許多地方人大及其常委會制定的重大事項決定的實施辦法中就已經(jīng)作出了相應(yīng)的規(guī)定。這次新地方組織法增加修改的相關(guān)規(guī)定，一方面是順應(yīng)了時代的需求，另一方面是把各地成熟的做法在國家法律層面給予了固定，從而使地方各級人大及其常委會在城鄉(xiāng)建設(shè)事項上不缺席。

第四，規(guī)定把原先表述的“重大事項”修改為“重大事項和項目”，使得地方各級人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)有了更加具體的抓手，也有助于加強(qiáng)人大對“一府一委兩院”的監(jiān)督，被一些同志認(rèn)為是這次修改相關(guān)規(guī)定的最大亮點。長期以來，在地方人大及其常委會的四項權(quán)力中，重大事項決定權(quán)一直被認(rèn)為行使得不夠理想，其中一個重要原因就是人們普遍認(rèn)為“重大事項”不好界定，過于抽象，不容易把握，不像其他三項權(quán)力界定得那樣清楚，容易把握和執(zhí)行。這次新的規(guī)定加上“項目”的表述，讓原來的規(guī)定具體化了，有了明確具體的抓手，地方各級人大在行使重大事項決定權(quán)時不再糾結(jié)于到底什么才算是“重大事項”，執(zhí)行對象明確具體，也就更加理直氣壯。除此之外，通過“項目”這個抓手，還可以加強(qiáng)對“一府一委兩院”的監(jiān)督。因為項目的實施需要具體的單位和部門來落實，檢查項目的實施狀況，就等于加強(qiáng)了對實施單位和部門的監(jiān)督，這實際上通過行使重大事項決定權(quán)帶動了人大及其常委會的監(jiān)督工作。另外，增加了“項目”規(guī)定，可以在一定程度上防止一些地方時常出現(xiàn)的因為主要領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整致使原先已經(jīng)開始實施的項目半途而廢的現(xiàn)象。由人大及其常委會通過行使重大事項決定權(quán)決定實施的重大項目，不論是誰擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，都不會新官不理舊賬，隨便廢止原來的項目，即使有些領(lǐng)導(dǎo)干部想廢止，也需要考慮到違法的后果和代價，這就保證了建設(shè)的連續(xù)性，同時還維護(hù)了黨委、政府和人大的威信和形象。

二、推動落實好新規(guī)定需要注意的幾個問題

如上所述，新地方組織法對地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的修改和完善，必將有力推動地方人大比以往更加積極行使重大事項決定權(quán)，更加積極地推動地方人大工作和其他各項事業(yè)的發(fā)展。但是我們也必須清醒認(rèn)識到，新規(guī)定的實施還會面臨一些問題，這些問題有的是以往就存在的，也就是說以往影響地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的因素并沒有完全消失。另外，在實施過程中，肯定還會出現(xiàn)一些未曾遇到過的新問題。只有解決好這些問題，新規(guī)定才會真正落到實處。

第一，地方人大及其常委會能否行使好重大事項決定權(quán)，并不單單取決于地方人大及其常委會自身，必須有本級黨委和政府的有力支持和積極配合。人們談起影響地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)時，都會首先提到認(rèn)識不到位。這個認(rèn)識絕對不只是人大工作的實際工作者，還包括黨委和政府，尤其是黨委和政府的主要負(fù)責(zé)同志。所以，需要黨委、人大、政府各個機(jī)關(guān)部門，尤其是黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)和貫徹新地方組織法有關(guān)規(guī)定，改變以往那種黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督的工作慣性。黨委要善于通過地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的方式，把黨的決策轉(zhuǎn)化為國家意志。政府要自覺執(zhí)行人大及其常委會對重大事項作出的決定，并接受人大及其常委會的監(jiān)督。

第二，各地方人大及其常委會結(jié)合新地方組織法的相關(guān)規(guī)定，制定的本地人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的地方法律法規(guī)或辦法，能否突破以往相關(guān)的地方法律法規(guī)或辦法的模式有待觀察。一般來看，新的地方組織法實施后，各地方人大及其常委會都要修改和完善，或者重新制定行使重大事項決定權(quán)的地方性法規(guī)或辦法。新修改完善的地方組織法同以往一樣，也只是對地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的內(nèi)容給予了規(guī)定，并沒有規(guī)定如何行使此項權(quán)力，其他國家層面的法律也沒有規(guī)定，因此仍然需要各級地方人大及其常委會自己制定相關(guān)的地方性法規(guī)或辦法予以落實。實際上，自從1980年初開始頒布實行地方組織法以來，許多地方人大及其常委會就制定了本地行使重大事項決定權(quán)的地方性法規(guī)或辦法，有些地方甚至結(jié)合地方組織法的修改，對本地制定的相關(guān)法規(guī)或辦法也修改完善了多次。這些地方法規(guī)或辦法各有特色，或簡或繁，對推動本地人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)所起作用不盡相同。涉及實質(zhì)性的問題就是到底怎樣界定什么是重大事項，多大的項目需要本地人大及其常委會來作出決定，這肯定是一個如同過去一樣具有很大爭議的問題。還有涉及程序性的問題，就是地方人大及其常委會在作出決定之前，黨委、政府、人大如何在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商。類似這些問題若不解決好，地方人大及其常委會仍然難以行使好重大事項決定權(quán)。

第三，必須發(fā)揮好代表的作用，推動地方人大及其常委會行使好重大事項決定權(quán)。代表多數(shù)情況下只是進(jìn)行例行性表決，比如對“一府兩院”的工作報告、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃、財政預(yù)決算報告等進(jìn)行例行性的表決。此時固然體現(xiàn)出了人大代表在以集體行權(quán)的方式發(fā)揮地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的作用，但是由于這些表決行為都是程序性的規(guī)定動作，不足以顯示出代表的作用。今后，各地人大及其常委會是否應(yīng)該考慮代表在常規(guī)性程序性的履職活動之外，在重大事項或項目方面通過聯(lián)署的方式提請需要地方人大及其常委會作出決定權(quán)的有關(guān)規(guī)定。這也是發(fā)揮代表履職積極性的需要。

總之，新地方組織法對地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的相關(guān)內(nèi)容的修改完善，一定會推動各地人大及其常委會積極行使此項權(quán)力。但是同時我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，以往曾經(jīng)遇到的各種問題并不會因此次地方組織法的修改完善就一掃而光，還需要黨委、政府、人大等各個部門共同努力來推進(jìn)相關(guān)規(guī)定的落實。