劉越男 李雪彤

（1.中國人民大學信息資源管理學院，北京，100872；2.中國人民大學電子文件管理研究中心，北京，100872）

1 研究背景

檔案事業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)和支撐，檔案事業(yè)的發(fā)展同樣也需要社會資源的配備與保障。新修訂的《檔案法》總則第三條明確要求：“各級人民政府應(yīng)當加強檔案工作，把檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費列入政府預算，確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)”。［1］

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃是“中國最為重要的宏觀經(jīng)濟和社會管理工具”，對國家重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力布局、社會事業(yè)等進行規(guī)劃，是政府在特定時期內(nèi)配置和調(diào)動資源的重要依據(jù)。［2］《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》有3處提到檔案工作：一是在第三十五章“提高公共文化服務(wù)水平”指出要“發(fā)展檔案事業(yè)”；二是在第二十章“建立高標準市場體系”中指出要“減少人事檔案管理中的不合理限制”；三是在“專欄9 數(shù)字化應(yīng)用場景”中的第10個場景“智慧政務(wù)”中明確“推進政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，推廣應(yīng)用電子證照、電子合同、電子簽章、電子發(fā)票、電子檔案”。［3］檔案事業(yè)在規(guī)劃中的納入程度有了歷史性的突破，可以說國家的“十四五”規(guī)劃帶頭遵守了《檔案法》。

檔案事業(yè)是否納入當?shù)亍笆奈濉币?guī)劃，直接反映了“十四五”期間檔案工作在地方發(fā)展規(guī)劃中的定位，蘊含著地方?jīng)Q策部門對檔案事業(yè)的價值取向、行動趨勢與政策指南?！吨袊鴻n案報》有專門文章對地方“十四五規(guī)劃”中有關(guān)檔案工作的要點進行了簡要歸納［4］，本文擬在對地方規(guī)劃文本進行編碼的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理檔案事業(yè)在“十四五”規(guī)劃中的納入情況，從中觀察“十四五”期間檔案事業(yè)的發(fā)展動向。

2 研究方法

本研究通過地方政府網(wǎng)站、微信公眾號、學術(shù)資料庫等網(wǎng)絡(luò)公開渠道，獲取中國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市（以下簡稱“省份”）的“十四五”規(guī)劃文本，作為編碼和研究的對象。

圍繞“檔案事業(yè)”這一主題，筆者以“檔”作為關(guān)鍵字對各地“十四五”規(guī)劃文本進行檢索，得到包含“檔案”“歸檔”“建檔”等關(guān)鍵詞的文本內(nèi)容；排除“提檔升級”等無關(guān)文本，再以“電子文件”為關(guān)鍵詞對文本進行補充檢索，以保障檢索的全面性。經(jīng)過上述檢索之后，提取出本研究擬分析的規(guī)劃文本段落和語句（規(guī)劃文本提取示例如表1所示）。

表1 規(guī)劃文本提取示例

經(jīng)過預調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地“十四五”規(guī)劃的體例大致相同，大多采用篇、章、節(jié)的三級目錄結(jié)構(gòu)，部分采用二級目錄結(jié)構(gòu)。從規(guī)劃的內(nèi)容來看，各地“十四五”規(guī)劃包括“十三五成就回顧”和“十四五遠景目標規(guī)劃”兩大板塊，其中，后者是本研究的主要關(guān)注對象。經(jīng)過檢索獲取各地“十四五”規(guī)劃中有關(guān)檔案事業(yè)的文本后，結(jié)合文本所處篇章和文本的內(nèi)容進行兩級編碼。其中，一級編碼表示檔案事業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中被納入的領(lǐng)域。通過對篇章主題和文本內(nèi)容的歸納，最終獲取公共文化服務(wù)、數(shù)字政府、社會治理、民生服務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)和交流合作共6個一級編碼。二級編碼則在一級編碼之下進一步揭示具體內(nèi)容，包括事業(yè)發(fā)展、檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專題檔案資源建設(shè)、電子檔案管理、人事檔案、健康檔案等，每一個二級編碼為一個相對獨立的規(guī)劃要點。數(shù)據(jù)的編碼分析首先由兩位作者分別獨立完成，再進行對比、討論，最終形成一致的編碼結(jié)果（編碼示例如表2所示）。

表2 文本內(nèi)容編碼示例

3 各地“十四五”規(guī)劃中納入檔案事業(yè)的總體情況

3.1 九成省份將檔案事業(yè)納入“十四五”規(guī)劃

在31個省份中，除了上海、山東、云南之外的28個省份均將檔案事業(yè)納入“十四五”規(guī)劃中，納入率達到了90.3%，說明九成左右省份在地方發(fā)展規(guī)劃環(huán)節(jié)遵守了《檔案法》的相關(guān)規(guī)定。

3.2 檔案事業(yè)納入各地“十四五”規(guī)劃的內(nèi)容豐富多樣

檔案事業(yè)納入各地“十四五”規(guī)劃的內(nèi)容豐富多樣，涉及6大領(lǐng)域19個主題。

從納入領(lǐng)域來看，地方較國家“十四五”規(guī)劃有所擴展，除了公共文化服務(wù)、社會治理、數(shù)字政府之外，還涉及民生服務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)和交流合作等領(lǐng)域。其中，27個省份將檔案工作納入公共文化服務(wù)，公共文化服務(wù)因而也成為納入最廣的領(lǐng)域，涉及的規(guī)劃要點也最多，達53個，占所有規(guī)劃要點的63.6%；8個省份在人事管理、誠信建設(shè)等社會治理有關(guān)方面納入檔案工作，涉及的規(guī)劃要點有12處，占13.6%；8個省份將檔案工作納入醫(yī)療、教育等民生服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)規(guī)劃要點有9處，占10.2%；5個省份將電子檔案管理納入數(shù)字政府領(lǐng)域，相關(guān)規(guī)劃要點有7處，占8%；4個省份將檔案工作納入脫貧攻堅、經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，每個省份都提及了1個規(guī)劃要點，占4.5%；另有1個省份將檔案工作3次納入不同內(nèi)容的對外文化交流合作中，占3.4%（上述6大領(lǐng)域涉及省份的數(shù)量如圖1所示，每個領(lǐng)域所含檔案相關(guān)規(guī)劃要點數(shù)如圖2所示）。

圖1 “十四五”規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域納入檔案工作的省份數(shù)量

圖2 檔案事業(yè)納入地方“十四五”規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域的要點數(shù)量

從納入內(nèi)容來看，各省份“十四五”規(guī)劃中納入檔案事業(yè)的88個要點呈現(xiàn)主題多元化的基本特征，6大領(lǐng)域下涵蓋了19個細分主題（每個主題涉及規(guī)劃要點數(shù)如圖3所示）。

圖3 檔案事業(yè)納入地方“十四五”規(guī)劃的細分主題

3.3 各省“十四五”規(guī)劃中檔案事業(yè)納入程度存在差異

從納入規(guī)劃的領(lǐng)域看，北京和福建兩個省份“十四五”規(guī)劃檔案工作納入的領(lǐng)域有4個，納入范圍最廣，占省份總數(shù)的7%；安徽、廣西、山西和天津等4個省份的納入領(lǐng)域有3個，占省份總數(shù)的15%；11個省份的規(guī)劃涉及領(lǐng)域數(shù)量為2個，另外11個省納入領(lǐng)域則為1個，均占省份總數(shù)的39%。如果僅從納入領(lǐng)域的多少來看，平均每個省份的納入領(lǐng)域1.89個，不足2個。僅有6個省份“十四五”規(guī)劃中檔案事業(yè)納入水平略高于國家“十四五”規(guī)劃中檔案事業(yè)納入水平。

從規(guī)劃要點的數(shù)量來看，各省份檔案納入規(guī)劃要點平均3.14個。其中，7個省份涉及檔案事業(yè)的規(guī)劃要點為1處，8個省份的相關(guān)規(guī)劃要點有2處，13個省份的相關(guān)規(guī)劃要點則達到3處及以上（如表3所示）。檔案納入規(guī)劃要點最多的省份依次是福建、北京、吉林、安徽和天津，其相關(guān)規(guī)劃要點依次為8、7、6、5和5處。如果以國家“十四五”規(guī)劃檔案事業(yè)納入領(lǐng)域和規(guī)劃要點均為3作為參照體系的話，地方檔案事業(yè)納入規(guī)劃的平均廣度稍弱，深度相對較好，部分省份圍繞一個納入主題有多處表述。

表3 地方檔案事業(yè)納入規(guī)劃要點數(shù)

4 各地“十四五”規(guī)劃納入檔案事業(yè)情況的細化分析

4.1 全面深度納入公共文化服務(wù)

檔案承載著國家、民族、社群、個體的過往經(jīng)歷，是不可替代的文化財富和社會資源。［5］北京、安徽、湖南、遼寧、重慶、天津、寧夏、河南、黑龍江等9個省份采用了“加快檔案事業(yè)發(fā)展”“推進檔案事業(yè)”等概述性表述，和國家“十四五”規(guī)劃一致或類似，意味著29%的省份從整體上將推動檔案事業(yè)發(fā)展作為五年規(guī)劃任務(wù)的一部分。

檔案館作為公共文化事業(yè)單位，是公共文化服務(wù)體系的組成部分。各地“十四五”規(guī)劃中將檔案事業(yè)納入公共文化服務(wù)的其他規(guī)劃要點，皆著眼于檔案館工作，按照規(guī)劃要點數(shù)量的多少，涉及的主題依次為檔案館信息化（數(shù)字檔案館）、專題檔案資源建設(shè)、檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)。

檔案館信息化是公共文化服務(wù)領(lǐng)域中檔案事業(yè)納入最多的主題，達16處，相關(guān)省份或采用了“檔案數(shù)字化”“檔案信息化”的概述性表述，或指出了加強數(shù)字檔案館建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容，包括加強5G、VR以及大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)在數(shù)字檔案館中的應(yīng)用，開展檔案資源數(shù)字化工作等。

在資源為王的大數(shù)據(jù)時代，加強重點和特色檔案資源建設(shè)成為檔案館工作的看家本領(lǐng)。各地圍繞特定主題，促進檔案資源跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨層級整合，支撐公共文化服務(wù)，相關(guān)規(guī)劃要點有11處。其中，紅色檔案資源是鑄造紅色教育體系，講好黨史國史的重要基石，福建、江西、浙江、新疆、江蘇等5省份將紅色檔案資源的保護和利用納入地方“十四五”規(guī)劃。部分地區(qū)結(jié)合當?shù)靥厣珯n案資源和歷史文化，推動相應(yīng)專題的檔案建設(shè)，如具有僑批歷史文化積淀的廣東和福建關(guān)注僑批檔案的保護和研究開發(fā)，山西省則推動鄉(xiāng)村文化檔案建設(shè)。

檔案館基礎(chǔ)工作在規(guī)劃中也有所體現(xiàn)。甘肅、湖北等9個省份要求建設(shè)檔案館場地或推進加強檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為保護檔案信息資源、優(yōu)化檔案服務(wù)質(zhì)量提供基本保障。天津、安徽等7省份將檔案收、管、存、用等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)有關(guān)內(nèi)容納入建設(shè)公共服務(wù)體系的工作規(guī)劃，“保護”和“利用”相對突出，有的地方闡述概括性要求，如四川要求“促進檔案資源保護利用”［6］；有的地方則對特殊類型檔案的基礎(chǔ)工作予以強調(diào)，如貴州要求“做好國家重點檔案搶救、保護和開發(fā)工作”。［7］

4.2 檔案參與社會治理格局初呈

社會治理是指賦予國家、社會組織及公民不同的權(quán)力及權(quán)限，依法對社會事務(wù)及社會生活進行規(guī)范和管理，以使公共利益最大化的社會管理過程。［8］一方面，檔案作為對社會實踐的記錄，具有憑證和查考價值，是各類主體依法維護權(quán)益的重要依據(jù)；另一方面，檔案工作方式方法也需要順應(yīng)社會治理和社會改革的需要進行調(diào)整，以提升服務(wù)效能。社會治理視域下的檔案事業(yè)納入要點共有12處，是繼公共文化服務(wù)之后的第二大納入領(lǐng)域。8個省份的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容涵蓋了人事檔案、誠信檔案、勞動者檔案和社區(qū)治理等方面。

其中，北京、黑龍江、江西、青海、西藏等5省份緊跟國家“十四五”規(guī)劃的步伐，從引導勞動力要素有序流動，優(yōu)化市場發(fā)展環(huán)境的角度，要求通過深化人事制度改革，提升人事檔案管理服務(wù)質(zhì)量。人事檔案是現(xiàn)代社會公共管理事務(wù)中一種重要的信息載體，然而，在市場經(jīng)濟中卻出現(xiàn)了功能弱化甚至“棄檔”“死檔”等問題，對人才要素的流動造成阻礙。［9］這幾個省份的“十四五”規(guī)劃釋放了松綁、服務(wù)的人事檔案變革信號。

誠信檔案在地方“十四五”規(guī)劃中得到了與人事檔案同樣的關(guān)注度，旨在通過誠信檔案構(gòu)建，助推誠信社會信任機制的建立。吉林“十四五”規(guī)劃3次提及信用檔案，包括建立知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域市場主體誠信檔案制度，建立政府機構(gòu)、企業(yè)、個人、事業(yè)單位、社會組織等5類信用主體信用檔案并開展專欄工程。湖南要求“推進知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)違法檔案與征信系統(tǒng)的有效銜接”［10］；山西則將健全科研檔案保存制度作為完善科研誠信和科技倫理治理體系的具體舉措之一。

此外，山西、青海進一步延展了檔案參與社會治理的視角，包括“形成勞動者終生職業(yè)技能培訓電子檔案”［11］，將“檔案資料名目繁多”納入社區(qū)減負“一張表”改革行動中。［12］

4.3 檔案納入民生服務(wù)開始發(fā)力

在以“人民為中心”的發(fā)展思想引領(lǐng)下，各地“十四五”規(guī)劃出現(xiàn)檔案事業(yè)納入民生服務(wù)的要點，其主題雖然只有健康檔案、教育檔案和民生檔案查詢服務(wù)等三個方面，涉及9個規(guī)劃要點，但是關(guān)系到健康、教育和服務(wù)等國計民生要事，顯示出檔案納入民生服務(wù)的良好開局。

北京、重慶、江蘇3省份的“十四五”規(guī)劃都在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展任務(wù)中納入了健康檔案的建檔、利用和開放共享服務(wù)。其中，北京和江蘇的“十四五”規(guī)劃都提及電子病歷和電子健康檔案，關(guān)注健康檔案的信息化建設(shè)。《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出，到2030年，實現(xiàn)國家省市縣四級人口健康信息平臺互通共享、規(guī)范應(yīng)用，人人擁有規(guī)范化的電子健康檔案。［13］地方政府將電子健康檔案納入“十四五”規(guī)劃，是對國家政策的有效落實。

廣西“十四五”規(guī)劃要求改進學生綜合素質(zhì)檔案記錄方式，支持教育改革；天津“十四五”規(guī)劃要求建立學習者學習檔案，支持終身教育；山西“十四五”規(guī)劃要求建立農(nóng)村學校留守兒童檔案，支持教育公平?？梢姷胤秸庠谕ㄟ^教育檔案的建立、管理和優(yōu)化，提升教育質(zhì)量，促進人的全面發(fā)展。

近年來，多地普遍開展檔案異地查詢、在線出證等工作，江西、安徽兩省將相關(guān)工作寫入“十四五”規(guī)劃，基于檔案信息資源共享平臺的建設(shè)加強民生檔案查詢服務(wù)。

4.4 檔案納入數(shù)字政府尚有空間

電子文件（檔案）是政府依法行政、履行職責的重要依據(jù)，是支持政府決策的關(guān)鍵信息資源，規(guī)范電子文件歸檔和電子檔案管理，加強數(shù)字檔案資源和系統(tǒng)建設(shè)，既是電子化政務(wù)活動閉環(huán)管理的必然要求，也是提高數(shù)字政府效率的重要任務(wù)。

2019年《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國務(wù)院令第716號），第一次在電子政務(wù)的行政法規(guī)中對電子檔案及管理予以規(guī)定?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》（國發(fā)〔2022〕14號）明確要求：“深化電子文件資源開發(fā)利用，建設(shè)數(shù)字檔案資源體系，提升電子文件（檔案）管理和應(yīng)用水平”。［14］但在此背景下，只有北京、福建、海南和河北等4省份在其“十四五”規(guī)劃中納入了政府電子檔案管理的有關(guān)內(nèi)容，福建進一步強調(diào)（機關(guān)）數(shù)字檔案室建設(shè)。此外，河北和廣西2個省份要求開展電子政務(wù)集約化建設(shè)下的檔案工作，前者要統(tǒng)籌建設(shè)省級電子檔案，后者要加快檔案信息資源共享服務(wù)平臺應(yīng)用。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》，數(shù)字政府全面驅(qū)動數(shù)字化發(fā)展，在整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型中占據(jù)極為重要的位置。我國地方政府需要進一步將電子文件、數(shù)字檔案管理與應(yīng)用納入數(shù)字政府建設(shè)。

4.5 經(jīng)濟建設(shè)成為檔案納入新主題

檔案作為一種信息資源，對經(jīng)濟建設(shè)有獨特的貢獻力。［15］各地“十四五”規(guī)劃將檔案工作納入經(jīng)濟建設(shè)的著眼點主要有二：一是將檔案作為管理要素參與管理活動，有效提高經(jīng)濟發(fā)展管理的水平，如安徽“十四五”規(guī)劃將全面建立“一林一檔”信息管理制度作為林長制改革的內(nèi)容，納入發(fā)展綠色經(jīng)濟的任務(wù)；再如天津市“十四五”規(guī)劃指出要建立農(nóng)村危房檔案和信息管理平臺，支持農(nóng)村困難群眾危房排查整治和改造遷建。二是將檔案信息作為生產(chǎn)要素納入非物質(zhì)生產(chǎn)的產(chǎn)品化和產(chǎn)業(yè)化的過程。福建和江蘇兩地的“十四五”規(guī)劃都在推動紅色地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃中提到紅色檔案的保護利用和紅色文化研究，從而促進地區(qū)經(jīng)濟振興。雖然規(guī)劃要點一共只有4處，但是將檔案納入經(jīng)濟建設(shè)，是具有歷史意義的突破。

4.6 個別省份以交流合作為突破點

福建省“十四五”規(guī)劃在地區(qū)交流合作的有關(guān)任務(wù)中3次提及檔案工作，充分展現(xiàn)出對檔案交流合作工作的重視，極具特色，亦有啟發(fā)意義。一是結(jié)合當?shù)貧v史文化和特色僑批檔案資源，做好僑批檔案搶救保護、整理研究和利用推廣；二是探索海峽兩岸在文化領(lǐng)域的融合路徑，將檔案交流也作為兩岸交流新渠道；三是開展“遷臺記憶”檔案文獻整理與研究，密切祖地鄉(xiāng)情文化交流，促進身份認同。

5 地方檔案事業(yè)發(fā)展展望

5.1 多維融入

從檔案事業(yè)納入規(guī)劃的具體內(nèi)容來看，涉及公共文化服務(wù)、社會治理、數(shù)字政府等6大領(lǐng)域，涉及檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人事檔案、健康檔案等19個主題。結(jié)合前文分析，相關(guān)主題分散度較高，公共文化服務(wù)類之外14個主題涉及的規(guī)劃要點數(shù)均在6%以下，且有5個主題都只有1處規(guī)劃要點提及。檔案事業(yè)納入規(guī)劃主題的廣泛性顯示了檔案工作的泛在性和滲透性，揭示了其進入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展主戰(zhàn)場的潛力，用“多維融入”來形容并不過分。這說明在“十四五”戰(zhàn)略布局中，檔案事業(yè)已經(jīng)在一定程度上沖破了相對單一、封閉的形象，具備了一定的外向性和多面性。各地檔案部門一方面應(yīng)著眼地方經(jīng)濟社會發(fā)展大局，找準自身定位；另一方面可以互相借鑒，啟發(fā)思路，以更好地服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

5.2 數(shù)字轉(zhuǎn)型

在納入地方“十四五”規(guī)劃的要點中，“檔案館信息化”以18%獨占鰲頭。雖然檔案納入數(shù)字政府的比例不高，但若再加上此類細分主題，檔案數(shù)字轉(zhuǎn)型的規(guī)劃要點就要占到檔案納入規(guī)劃要點的26%。不僅如此，在公共文化服務(wù)、社會治理、民生服務(wù)等其他領(lǐng)域的相關(guān)檔案規(guī)劃要點中，也有一定比例以信息化為平臺或支撐，有的省份便要求通過數(shù)智技術(shù)助推檔案資源建設(shè)，如西藏要求建設(shè)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)檔案和數(shù)字資源庫。在社會整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，顯示出專項推進和全域滲透相結(jié)合、部分省份領(lǐng)銜發(fā)展其他省份跟進的基本態(tài)勢。數(shù)字化、數(shù)據(jù)化、智能化技術(shù)的應(yīng)用加速了檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程。檔案信息化正在與各項檔案事業(yè)深度融合，也與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的各領(lǐng)域廣泛銜接。

5.3 資源賦能

各地“十四五”規(guī)劃中有關(guān)專題檔案資源建設(shè)的要求達到11處，僅次于檔案館信息化的主題。而“檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)”也是圍繞檔案資源建設(shè)展開的，再加上電子政務(wù)集約化背景下數(shù)字檔案資源建設(shè)與共享這個細分主題，檔案資源建設(shè)相關(guān)的規(guī)劃要點多達23%，這也說明了檔案資源體系建設(shè)在檔案事業(yè)中的基礎(chǔ)地位在地方政府規(guī)劃中得到了一定的認可。與此同時，地方“十四五”規(guī)劃也反映了檔案部門正在通過積極的資源建構(gòu)，參與國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)過程，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展賦能，比如通過建立誠信檔案，推動誠信體系發(fā)展；通過建立教育檔案，助力教育高質(zhì)量發(fā)展；通過建立林業(yè)檔案，助推林長制改革。檔案資源價值的多面性正在地方實踐中展開，資源賦能經(jīng)濟社會的成效，也將是檢驗檔案事業(yè)發(fā)展水平的重要尺度。