□文/孟志華 秦偉琪

（蘭州財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 甘肅·蘭州）

[提要］加強金融領(lǐng)域重大風(fēng)險的防范始終是國家治理的重要內(nèi)容。十三屆全國人民代表大會第三次會議提出防范化解重大風(fēng)險是三大攻堅戰(zhàn)之首，并且會議明確重點是防控金融風(fēng)險，而地方政府性債務(wù)長期存在且規(guī)模逐步加大，應(yīng)當成為風(fēng)險防范的重點工作。政府審計作為國家治理系統(tǒng)的子系統(tǒng)，具有預(yù)警、監(jiān)督和建議作用，能夠有效地維護經(jīng)濟秩序和保障經(jīng)濟健康發(fā)展。本文以構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制為切入點，運用AHP層次分析法，對地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制進行構(gòu)建，以評價地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，最終通過對地方政府性債務(wù)的風(fēng)險管理來加強審計治理。

《2020年政府工作報告》在“今年發(fā)展主要目標和下一階段工作總體部署”指出，加強金融等領(lǐng)域重大風(fēng)險防控，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。不難看出，防風(fēng)險仍是當前攻堅戰(zhàn)之一。伴隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的日益完善，政府負債規(guī)模日益擴大，規(guī)模的擴大，往往伴隨著風(fēng)險的增加。近年來，隨著《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》以及新《預(yù)算法》等一系列規(guī)范性文件的頒布，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理并進行規(guī)?？刂疲扇⊥晟苽鶆?wù)報告和公開報告制度、考核問責(zé)機制等配套措施，我國地方政府性債務(wù)運行逐漸規(guī)范，風(fēng)險隱患不斷降低，呈現(xiàn)出政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控的態(tài)勢，但地方債務(wù)風(fēng)險所帶來的危害是深遠且嚴重的。

國家審計是國家治理的重要基石之一，作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”，對國家經(jīng)濟發(fā)展及社會穩(wěn)定起著保駕護航的重要作用。2014年，國務(wù)院在《關(guān)于加強審計工作意見》（國發(fā)[2014］48號）中提出，要發(fā)揮審計在推動國家重大決策部署落實過程中的保障作用。審計署積極部署工作，于2015年5月發(fā)布了《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，明確了政策跟蹤審計工作的流程和細節(jié)問題，為政策跟蹤落實審計提供了工作指南和制度保障。審計治理作為對地方政府性債務(wù)風(fēng)險防控的重要治理手段之一，審計在地方政府性債務(wù)治理過程中的作用發(fā)揮主要從以下兩個方面體現(xiàn)：一是通過審計活動提升了地方政府性債務(wù)信息的透明度，政府審計通過年度財政財務(wù)收支以及專項金融審計活動，對地方政府性債務(wù)的債務(wù)規(guī)模、增長趨勢以及債務(wù)資金的使用情況進行審查，確保信息的可靠性，從而為決策者的決策行為保駕護航；二是發(fā)揮審計的治理功效，通過向社會公開發(fā)布審計結(jié)果以及審計查出突出問題的整改情況進行報告，對于違規(guī)舉債行為啟用問責(zé)機制，將相關(guān)責(zé)任人依法移送并追究相關(guān)人員的責(zé)任，部分審計機關(guān)還通過公開通報部分金融機構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保的典型案例，以起到警示作用。

基于此，本文從債務(wù)規(guī)模、經(jīng)濟狀況和償債能力三個方面對地方政府性債務(wù)風(fēng)險的形成機制進行分析，運用AHP層次分析法，依據(jù)債務(wù)規(guī)模、經(jīng)濟狀況和償債能力構(gòu)建出地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價機制，以識別地方政府性債務(wù)風(fēng)險，并提出相應(yīng)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險審計治理措施。

一、文獻回顧

地方政府性債務(wù)的預(yù)警機制與審計治理的研究始終是理論研究的熱點，已有的文獻主要對地方政府性債務(wù)的成因、風(fēng)險預(yù)警機制的構(gòu)建以及地方政府性債務(wù)的審計治理進行了研究。

（一）地方政府性債務(wù)風(fēng)險成因。孫蕾（2019）、王霞（2017）均認為現(xiàn)階段地方政府性債務(wù)風(fēng)險主要來源于三個方面：其一，資金融資渠道單一，融資方式具有不可控性；其二，資金投、融資管控機制不健全，增加了債務(wù)風(fēng)險的防控難度；其三，地方政府性債務(wù)的監(jiān)督問責(zé)機制缺位，債務(wù)償還能力欠缺。李淑芳、熊傲然（2020）融入主觀因素，即業(yè)務(wù)素養(yǎng)不高及風(fēng)險意識不強導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險，從技術(shù)、主觀和制度三個層面分析了地方政府性債務(wù)的形成原因，其中包括債務(wù)管理水平不高、分稅制改革削弱了地方政府財力等。

（二）地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價。目前，我國學(xué)術(shù)界對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警評價機制的研究成果頗豐，債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的研究內(nèi)容主要包括確定風(fēng)險指標、指標賦值分析、設(shè)置參考風(fēng)險值等。趙欣（2020）從地方政府性債務(wù)風(fēng)險的分類入手，把地方政府性債務(wù)風(fēng)險分為債務(wù)風(fēng)險與財政運行風(fēng)險，從這兩方面對地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價指標進行選取。關(guān)于風(fēng)險評價方法或者預(yù)警方法，學(xué)者們主要采用以下方法進行研究：多數(shù)采用層次分析法，如黃茜、安廣實、姚群（2020），趙欣（2020）；一部分學(xué)者運用更為客觀的熵權(quán)法對風(fēng)險進行評價，如靳偉鳳、張海星（2020），孟志華、余瀚（2020）；少部分學(xué)者運用模糊綜合評判法將定性評價轉(zhuǎn)換成定量評價，進而更客觀的評價風(fēng)險，如許爭、戚新（2013）等；還有一些學(xué)者運用實證研究的方法來對風(fēng)險進行評價和預(yù)警，龔海芳（2017）在實證層面通過定性和定量相結(jié)合的方法，設(shè)計構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模式或模型，選取某地區(qū)的債務(wù)數(shù)據(jù)進行實證層面的檢驗。

（三）地方政府性債務(wù)審計治理問題。劉小怡、葉亭君（2020）提出在防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險時應(yīng)發(fā)揮多種審計方式的協(xié)同效應(yīng)，重點關(guān)注轉(zhuǎn)移支付以及專項資金的使用，加強大數(shù)據(jù)的運用和審計人員的學(xué)習(xí)，政府審計應(yīng)當充分合理地配置審計資源，應(yīng)當抓重點，提高審計的效率和效果。李園、龍媛媛（2019）通過研究認為可以通過整合審計資源、創(chuàng)新審計技術(shù)、健全審計制度和強化審計執(zhí)行來實現(xiàn)風(fēng)險長效治理。

綜上所述，雖然已有研究表明許多學(xué)者已經(jīng)完成了對地方政府性債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警機制構(gòu)建，但大多都是對于地方政府的債務(wù)規(guī)模以及償債能力的預(yù)警，忽略了地方政府財政收入狀況對風(fēng)險的重要影響，而且在完成預(yù)警機制的構(gòu)建后并未根據(jù)風(fēng)險預(yù)警情況提出相應(yīng)的審計治理措施。基于此，本文在債務(wù)規(guī)模和償債能力的基礎(chǔ)上加入財政收入狀況來構(gòu)建地方政府性債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警機制，并根據(jù)地方政府性債務(wù)存在的風(fēng)險提出相關(guān)的審計治理措施。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制構(gòu)建

（一）現(xiàn)有預(yù)警機制概述?，F(xiàn)有的地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警大多從地方政府性債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險與償債風(fēng)險方面進行預(yù)警機制的構(gòu)建，指出政府債務(wù)規(guī)模過大、償債能力欠缺等所帶來的風(fēng)險并提出相關(guān)建議，以達到控制風(fēng)險的目的。這種預(yù)警機制存在一定的缺陷，忽略了政府財政收入狀況對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險的影響。地方政府性債務(wù)是起源于稅收制度的改革削弱了地方政府的財政收入，地方政府為了推動地方經(jīng)濟發(fā)展而實施的手段。因此，本文在規(guī)模風(fēng)險和償債風(fēng)險的基礎(chǔ)上引入了政府財政收入狀況風(fēng)險對地方政府性債務(wù)風(fēng)險進行預(yù)警，從而加強地方政府財政收入的風(fēng)險管理，希望能夠從根源上降低地方政府性債務(wù)發(fā)生重大風(fēng)險的可能性。

（二）重構(gòu)風(fēng)險預(yù)警機制運行流程?；诂F(xiàn)有預(yù)警機制，本文對預(yù)警機制進行重構(gòu)，通過指標的選取進行數(shù)據(jù)分析，根據(jù)分析所得出的結(jié)果與預(yù)警線進行比較來對風(fēng)險進行識別和判斷，最后將得出的信息反饋給風(fēng)險監(jiān)測部門，根據(jù)不同風(fēng)險等級做出不同的風(fēng)險應(yīng)對措施。重構(gòu)后的運行流程如圖1所示。（圖1）

圖1 風(fēng)險評價機制運行流程圖

（三）構(gòu)建風(fēng)險評價機制指標體系

1、風(fēng)險評價指標的分類。通過對地方政府性債務(wù)風(fēng)險的形成機制進行分析，對風(fēng)險進行分類，大致可以分為三類：債務(wù)規(guī)模風(fēng)險、政府經(jīng)濟狀況風(fēng)險和償債能力風(fēng)險。具體指標選取以及相關(guān)含義見表1。（表1）

表1 地方政府性債務(wù)風(fēng)險指標一覽表

2、對評價指標的測算。此處主要運用層次分析法（AHP）對各風(fēng)險層次進行權(quán)重計算。將債務(wù)規(guī)模風(fēng)險、償債能力風(fēng)險、經(jīng)濟狀況風(fēng)險分別設(shè)為A1、A2、A3。各具體風(fēng)險指標依次設(shè)為B1～B10。

本文確定經(jīng)濟狀況相對于債務(wù)規(guī)模與償債能力來說對于地方債務(wù)風(fēng)險的影響最重要，根據(jù)層次分析法對其重要性進行賦值。本文先通過層次建模，再構(gòu)建相對重要性判斷矩陣，在要素之間進行兩兩相對重要性取值，對債務(wù)規(guī)模、政府經(jīng)濟狀況以及償債能力進行權(quán)重計算。把三個風(fēng)險層中的不同指標兩兩比較，并按其重要性程度進行評級。Aij為要素i與要素j重要性比較結(jié)果，表2列出兩兩比較的重要性等級及其賦值。（表2）

表2 比例標度表

各指標權(quán)重賦值判斷矩陣如下：

（1）地方政府性債務(wù)風(fēng)險判斷矩陣（表3）

表3 風(fēng)險層指標判斷矩陣

（2）各具體風(fēng)險指標判斷矩陣（表4、表5、表6）

表4 債務(wù)規(guī)模風(fēng)險指標判斷矩陣

表5 經(jīng)濟狀況風(fēng)險指標判斷矩陣

表6 償債能力風(fēng)險指標判斷矩陣

（3）風(fēng)險判斷矩陣一致性檢驗（表7）

表7 一致性檢驗結(jié)果匯總表

通過檢驗，各判斷矩陣CR皆＜0.1，符合一致性檢驗要求。

（4）小結(jié)（表8）

表8 風(fēng)險指標權(quán)重排序表

3、根據(jù)評價指標確定預(yù)警線。根據(jù)測算出的各風(fēng)險指標權(quán)重得知其對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險的影響程度。依據(jù)國際標準以及現(xiàn)有研究的結(jié)論，對各評價指標進行預(yù)警線的確定，具體情況如表9所示。（表9）

表9 風(fēng)險指標預(yù)警線匯總表

上文完成了對地方債風(fēng)險評價機制的構(gòu)建，通過此評價機制的運行可以有效地識別出在地方政府性債務(wù)規(guī)模、經(jīng)濟狀況及償債能力中可能會發(fā)生的風(fēng)險并對其進行預(yù)警，地方政府審計機關(guān)及部門在接收到預(yù)警信息后應(yīng)當及時地對可能存在的風(fēng)險進行治理。審計治理是風(fēng)險治理的重要機制之一，因此可以通過審計治理來達到風(fēng)險防控的目的。

三、地方政府性債務(wù)風(fēng)險審計治理措施

（一）優(yōu)化風(fēng)險評價與預(yù)警環(huán)境

1、增強地方審計部門人員風(fēng)險意識。很多地方審計部門人員其實對地方政府性債務(wù)的危害認識不足，認為舉債對于地方政府的影響不大，卻沒有意識到隨著債務(wù)的增加，風(fēng)險也在增加，一旦風(fēng)險發(fā)生將會給地方政府財政帶來巨大的損害，從而妨礙地方的進步與發(fā)展。所以，應(yīng)當合理地采取一些措施，比如發(fā)放風(fēng)險防范手冊、開辦講座和繼續(xù)教育等方式，來幫助地方審計部門人員提高地方政府性債務(wù)風(fēng)險的防范意識。

2、增強審計人員專業(yè)勝任能力。審計人員的勝任能力對于地方政府性債務(wù)的風(fēng)險管理來說尤為重要，想要把地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制在合理范圍內(nèi)，必須要注重地方政府審計人員專業(yè)能力的培養(yǎng)，其能力的提高能更好地防控風(fēng)險。政府部門應(yīng)該每年按時組織審計部門的人員進行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，補充和更新其專業(yè)知識以提高其專業(yè)勝任能力。審計人員只有通過不斷提高能力，才有可能運用專業(yè)知識及時地發(fā)現(xiàn)未知風(fēng)險并對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險提出有效的建議。

（二）加強政府審計力度。政府審計部門要加強對政府資金的審計力度。一是財務(wù)審計與業(yè)務(wù)審計相結(jié)合，只有將賬面和實物進行綜合分析，才能全面了解其構(gòu)成和走向；二是資金審計與項目審計相結(jié)合。對直接安排用于項目的資金，在審計時要結(jié)合項目資料、項目開展情況進行，查深查透資金的真實情況和使用情況；三是上級審計與下級審計相結(jié)合，根據(jù)審計項目的大小、涉及的范圍，合理確定審計組織方式，采取“分層審”“上下審”“聯(lián)合審”等審計模式，只要組織恰當、管理到位、步調(diào)一致，就能取得良好的效果。

（三）加強信息與溝通。在地方政府性債務(wù)治理的過程中，充分透明的債務(wù)管理信息是進行債務(wù)治理的前提條件。我們在資料收集的過程中發(fā)現(xiàn)，地方政府性債務(wù)信息大部分來源于統(tǒng)計年鑒，并且能夠通過公開渠道查詢到的信息大部分是較為籠統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如年度債務(wù)舉借規(guī)模和總體債務(wù)規(guī)模，而對債務(wù)舉借的決策及債務(wù)投向和債務(wù)效益都沒有相關(guān)信息。這對于展開全覆蓋的審計治理監(jiān)督而言，信息體量明顯不足。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制的完美運行離不開完備的信息支持和完善的溝通機制。審計部門、地方政府和銀行等第三方融資平臺之間的信息傳遞與相互之間的溝通應(yīng)貫穿于整個地方政府性債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警機制之中。此外，也應(yīng)加強與第三方融資平臺監(jiān)管主體之間的溝通，如銀監(jiān)會等，通過相互之間的溝通可以更高效地了解到所需要的信息。同時，各部門在收集信息、傳遞信息以及進行相互溝通時必須注意信息的完整性、公開性、及時性和準確性，因為信息的交流與溝通直接關(guān)系到風(fēng)險預(yù)警機制的運行與完善。

（四）持續(xù)監(jiān)督。持續(xù)監(jiān)督活動應(yīng)當貫穿于政府資金與債務(wù)管理全過程，不僅包括地方審計部門的監(jiān)督，而且也包括地方人大、政府職能部門等部門的監(jiān)督。審計部門的監(jiān)督是在政府內(nèi)部通過審計工作對政府各項目的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，保證執(zhí)行中沒有違規(guī)操作以及監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題及時得到解決的過程。在我國，地方政府性債務(wù)資金往往具有使用期限長、規(guī)模大、影響廣泛等特點，因此監(jiān)督應(yīng)當包括資金相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)督體系，對資金以及相關(guān)領(lǐng)域進行經(jīng)常性監(jiān)督和定期監(jiān)督，對具體事項進行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。

另外，地方政府人大及其常委會的監(jiān)督要重視對地方政府舉債的合法性、合理性的監(jiān)督，督促地方政府將其債務(wù)納入政府預(yù)算管理，加強對地方政府性債務(wù)的良好管控。地方政府財政等職能部門要重視對地方政府性債務(wù)控制管理的日常監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制中存在的缺陷，并提出合理的整改措施以促進地方政府對債務(wù)風(fēng)險的控制。

四、結(jié)論及展望

本文通過對地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價機制的構(gòu)建，確定了導(dǎo)致地方政府性債務(wù)風(fēng)險的因素所占的權(quán)重，其中權(quán)重最高的是經(jīng)濟狀況，地方的經(jīng)濟狀況與其風(fēng)險發(fā)生的可能性成負相關(guān)，即經(jīng)濟狀況越好，風(fēng)險發(fā)生的可能性越??；并提出一些審計治理措施來進一步降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險。但本文未根據(jù)該風(fēng)險指標評價體系進行實踐，在未來進一步的研究中可依據(jù)文章構(gòu)建的風(fēng)險預(yù)警體系對現(xiàn)實情況下的某一地方政府性債務(wù)風(fēng)險進行預(yù)警，并根據(jù)提出的審計治理措施控制風(fēng)險，最后根據(jù)其實施的效果來繼續(xù)完善風(fēng)險預(yù)警體系以及提出更切合實際的審計治理措施。