文/許軒 龐士高 王宇 編輯/章蔓菁

97草案明確了基金組織對國際資本流動的管轄范圍和管理原則，列出了允許成員國實施限制措施的主要情形，從而勾畫出基金組織對資本項目可兌換的大體框架。

布雷頓森林體系崩潰后，支持國際資本流動自由化的思潮逐步高漲并獲得廣泛認可。自20世紀80年代起，發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家相繼推行金融自由化和資本項目開放。經(jīng)合組織（OECD）也對《資本流動自由化通則》進行修改，使之覆蓋所有的國際資本流動，同時要求經(jīng)合組織的新成員在加入時必須開放資本項目。受此影響，國際貨幣基金組織（下稱“基金組織”）支持資本管制的傳統(tǒng)態(tài)度開始調(diào)整。1997年，基金組織對資本項目開放的支持達到高潮，在這一年的香港年會上，基金組織發(fā)布了著名的《香港宣言》，并提出擬修訂《基金組織協(xié)定》，以賦予基金組織對資本項目的管轄權，及向基金組織成員國施加履行資本項目開放的普遍性義務。這版修訂方案——《修正草案下的資本交易—國際資本流動和限制的概念》（下稱“97草案”）勾畫出了基金組織對資本項目可兌換的大體框架。

97草案對國際資本流動的管轄范圍

97草案中，基金組織對國際資本流動的管轄權主要涵蓋兩方面：一是國際資本交易；二是支付和轉移，包括流出和流入兩個方向。

國際資本交易主要指基礎交易。資本交易是對“資本性資產(chǎn)”進行的交易（見附表），僅當資本交易為“國際”交易的時候，基金組織才進行管理?；鸾M織認為，判斷交易是否屬于國際資本交易最核心的標準是“交易雙方的國籍”以及“交易資產(chǎn)所在地”。只要交易為居民和非居民之間的交易，或者居民之間交易境外資產(chǎn)，均劃入國際資本交易范疇。值得注意的是，由于各國政府經(jīng)常因為“宏觀經(jīng)濟和國際收支管理以外的原因”對外商直接投資（FDI）進行限制，因此97草案未將FDI納入管轄范圍。

支付和轉移主要指居民和非居民之間資金的流動，包括流入和流出兩個方向，涵蓋有交易背景的支付和轉移與沒有交易背景的支付和轉移。有交易背景的支付轉移，主要是指完成國際資本交易后資金的支付和流動；沒有交易背景的支付和轉移主要包括個人將資本由境內(nèi)轉移到境外同名賬戶，遺產(chǎn)繼承引起的資本流動等，此外匯兌環(huán)節(jié)也包含在支付和轉移中。

值得注意的是，基金組織在97草案中對成員國資本項目開放的要求和對成員國經(jīng)常項目可兌換的要求并不盡相同。一是資本項目可兌換既包括取消交易環(huán)節(jié)的限制，也包括取消對支付和轉移環(huán)節(jié)的限制；而經(jīng)常項下基礎交易的管理權主要在世界貿(mào)易組織（WTO），不在基金組織，經(jīng)常項目可兌換只要求取消支付和轉移限制，如果一國對經(jīng)常項目交易環(huán)節(jié)（如進口配額）進行限制，則不構成違背第八條款。二是資本項目可兌換包括取消對流入和流出兩個方向的限制，而經(jīng)常項目可兌換只要求取消對經(jīng)常性國際交易流出方向的支付和轉移限制，并不管理流入方向的支付和轉移。

97草案對國際資本流動的管理原則

對于“國際資本交易”和“支付和轉移”，基金組織分別制定了不同的管理原則。對于基礎的“國際資本交易”，重點是要堅持非歧視性原則；在“支付和轉移”環(huán)節(jié)，對于有交易背景的支付和轉移，要結合交易背景進行考慮，對于沒有交易背景的支付和轉移，要堅持國民待遇和地域非歧視原則。此外，基金組織還要求一國的資本項目開放“不可后退”。

對國際資本交易的管理原則

基金組織認為，一國不能對國際資本交易實施歧視，任何使國際交易比國內(nèi)交易更加不利的規(guī)定都構成歧視。歧視包括兩種形式：對交易方身份的歧視及對資產(chǎn)所在地域的歧視?；鸾M織認為，如果居民間可以交易，則居民、非居民之間也可以交易；如果居民與居民之間可以交易境內(nèi)資產(chǎn)，則也可以交易境外資產(chǎn)。

在判斷某成員國是否實施了針對交易方身份的歧視性限制措施時，基金組織主要從成員國的規(guī)章制度和監(jiān)管實踐入手。

一是規(guī)章制度中存在的歧視。構成規(guī)章制度歧視的情形主要包括三種：

作為資本交易標的的“資本性資產(chǎn)”種類

顯性歧視、當局歧視及隱性歧視。顯性歧視方面，基金組織認為，如果一個成員國規(guī)章制度中相關條款對居民、非居民間交易和居民間交易有明顯的區(qū)別對待，而該條款并非為了保護居民之間的交易，且對居民、非居民間交易更加不利，帶來額外的交易成本、延遲和負擔，則構成歧視。當局歧視方面，如果成員國授權相關機構審批特定交易流程，卻沒有制定相關的標準，這種授權的運用可能會造成相關機構在實際操作中對非居民的歧視?；鸾M織提出，如果規(guī)章制度中沒有充分地對當局制定措施，相關當局就要制定詳細的非歧視性標準清單或公開表示其不會執(zhí)行歧視性決策。隱性歧視方面，隱性歧視是指除顯性歧視及當局歧視之外的其他歧視，即相關法規(guī)對非居民造成了更重的負擔。例如，一項法規(guī)明確了在國內(nèi)發(fā)行證券要滿足一些條件，盡管表面上不存在歧視，但實際上對于非居民企業(yè)而言，有些條件很難滿足，這些條件可能會對非居民造成“不利待遇”?；鸾M織認為，在判斷隱性歧視時，要評估相關法規(guī)在實際中是否確實對非居民造成了更重的負擔，其管理原則和OECD采取的原則是一致的。

二是成員國監(jiān)管實踐中存在的歧視?；鸾M織認為，成員國的具體監(jiān)管實踐狀況也要納入基金組織管轄權范圍。例如，為居民企業(yè)提供經(jīng)常性國際支付的外匯兌換之前，成員國可能要求居民提供文件來證明其交易背景的真實性，基金組織會核查這些證明文件是否造成了成員國在經(jīng)常性國際支付上的不當延遲。再如，如果成員國出于獲取非居民發(fā)行者更多的信息以及適用監(jiān)管標準的目的，對在其國內(nèi)市場發(fā)行證券的非居民企業(yè)實施特殊的準入程序，基金組織應該監(jiān)督這些程序的實施，以判斷是否造成了不當延誤。

對支付和轉移的管理原則

對有交易背景的支付和轉移的管理——交易環(huán)節(jié)自由則支付轉移環(huán)節(jié)也自由?；鸾M織認為，如果成員國允許其居民與非居民開展國際資本交易，則不能限制對應的支付環(huán)節(jié)；如果居民或非居民無法購買必要的外匯來進行上述支付或轉移，則將被認定為是對支付轉移環(huán)節(jié)的限制；如果成員國禁止某些資本交易，則同樣可以禁止相應的支付或轉移，例如違法交易的支付和轉移不被允許。需要注意的是，成員國可以對資本交易進行真實性審核，但不得造成不當拖延，否則將被視為限制措施。該原則和經(jīng)常項下相關原則保持一致。

對無交易背景的支付和轉移的管理原則——國民待遇和地域非歧視。基金組織認為，由于此類轉移無基礎交易，因此基礎交易相關的支付和轉移管理原則“交易環(huán)節(jié)自由則支付轉移環(huán)節(jié)也自由”不在此處適用。對于此類轉移，應堅持國民待遇和地域非歧視的原則，如果允許居民或非居民進行國內(nèi)轉移，就不能限制其進行國際轉移，也不能對國際轉移的匯兌環(huán)節(jié)施加限制。

資本項目開放“不可后退”原則

除非經(jīng)過基金組織批準，成員國不得在其現(xiàn)有的限制措施外再實施新的限制措施?；鸾M織認為，“過渡期安排和批準政策的設計應體現(xiàn)不可后退原則，并清晰表明成員國實現(xiàn)資本流動自由化的承諾和批準性政策的靈活性”，“過渡期安排使得成員國可以保留在修正案生效時存在的限制性措施，但不得對草案生效前不受限制的交易實施限制”，即不得后退。

97草案允許成員國實施限制措施的主要情形

97草案規(guī)定，在基金組織管轄權范圍內(nèi)，如果一國違反了上述管理原則，則將被判定對國際資本流動實施了限制。但有幾種例外情形，包括：成員國政府對其主權賬戶（例如國債）實施的針對非居民的歧視性行為不被視為限制措施；政府對公共機構實施的歧視性措施也是被允許的，因為這些措施在某種程度上是出于政府對主權利益的考量而實施的，不適用一般性義務的規(guī)定；成員國政府的證券可以限制對非居民的發(fā)行。

比較重要的一類例外，是成員國可以在獲得基金組織批準后實施相關限制措施，而不被視為違反《基金組織協(xié)定》。基金組織在97草案中列出了四類措施：一是出于國際收支平衡和宏觀經(jīng)濟管理目的；二是出于市場和機構發(fā)展考慮；三是出于審慎考慮；四是出于國內(nèi)和國際安全原因。

一是出于國際收支平衡和宏觀經(jīng)濟管理的目的?；鸾M織認為，成員國面臨資本流出和流入壓力時，可以向基金組織申請“批準政策”以采取限制措施。限制政策的批準應該基于相關判斷，比如限制措施是否為了國際收支目的，在成員國之間是否存在歧視，限制措施是否為暫時性措施等。

二是出于市場和機構發(fā)展考慮?；鸾M織認為，如果成員國的國內(nèi)金融體系初步建立，仍較為脆弱，可以出于市場和機構發(fā)展的考慮，向基金組織申請“批準政策”以采取限制措施。此類限制措施獲批標準應隨著市場與機構發(fā)展不斷調(diào)整，且旨在保護金融市場“雛形”。例如，成員國限制非居民資金大量流入所導致的大規(guī)模市場波動，原因是該成員國沒有能力采取可被國際接受的其他非限制性措施。考慮到成員國金融體系的發(fā)展階段，成員國需要采取該限制措施，而且從長期看，這些限制措施有利于促進資本流動自由化。

在97草案中，此類限制措施僅適用于過渡期安排的成員國?；鸾M織認為，應只批準那些繼續(xù)利用過渡期安排的成員國采取此類限制性措施，這類措施配合著過渡期安排，使起點不同的成員國根據(jù)其金融市場和機構發(fā)展情況，適當?shù)匕才刨Y本流動自由化的順序。

三是審慎考慮。成員國可以出于審慎考慮，向基金組織申請“批準政策”以采取限制措施?；鸾M織認為，大部分審慎政策不會構成限制，對構成限制的審慎政策，基金組織要在批準之前對該政策進行考察，以確定該政策具有審慎的實質(zhì)，而不是只有審慎的形式。審慎管理政策是否造成限制，關鍵在于政策設計以及多大程度上堅持了非歧視性原則。例如，為防止外匯風險暴露，中央銀行通常會限制金融機構的外匯敞口頭寸。按照隱性歧視的原則，如果滿足以下條件，該審慎政策將具有“限制”性質(zhì)：第一，此政策給國際交易造成的負擔大于國內(nèi)交易；第二，鑒于總體目的，這一政策并無必要。

四是國內(nèi)和國際安全原因?；鸾M織認為“成員國因國內(nèi)和國際安全原因采取的限制措施，也在基金組織的管轄權范圍內(nèi)”，因此出于國內(nèi)和國際安全原因采取的相關措施也要經(jīng)過基金組織的批準。