劉俊超，朱兵強(qiáng)

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

一、問(wèn)題之緣起

黨的十九大報(bào)告指出,社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。充分的通風(fēng)、采光、日照乃至景觀是城市居民日益增長(zhǎng)的美好居住需求，而這些居住需求離不開(kāi)城市空間資源的規(guī)劃分配。隨著城市化進(jìn)程加快，城市空間資源隨著土地資源的減少而日趨緊張。新建筑物的落成往往會(huì)影響甚至克減相鄰建筑物享有的空間利益，進(jìn)而引發(fā)相鄰關(guān)系糾紛。在當(dāng)前的城市治理中，合理調(diào)節(jié)城市空間資源供給和需求的緊張關(guān)系成為一項(xiàng)重要工作，是有效化解社會(huì)矛盾的一項(xiàng)重要舉措。

從《民法典》對(duì)相鄰權(quán)利的有關(guān)規(guī)定而言，日照、采光等相鄰權(quán)利是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的用益延伸，是實(shí)現(xiàn)和提高不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的重要一環(huán)，在私法層面構(gòu)建了相鄰主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[1]?！稇椃ā返?0條明確規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，基于土地劃分而形成的城市空間資源所有權(quán)理應(yīng)系屬國(guó)家，城市規(guī)劃部門(mén)代表國(guó)家依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條以許可的形式進(jìn)行城市空間資源分配具有合憲性。同時(shí)“存量時(shí)代”下城市空間資源日趨緊張，由公權(quán)力進(jìn)行城市空間資源分配也具有現(xiàn)實(shí)必要性。由此，我國(guó)與德日等國(guó)類似，形成了私法相鄰關(guān)系和公法相鄰關(guān)系并存的“二元相鄰關(guān)系制度”[2]。如果說(shuō)私法相鄰關(guān)系的核心是物權(quán)利用邊界問(wèn)題，公法相鄰關(guān)系的核心則是城市空間資源的法律分配問(wèn)題；在邏輯層次上劃定物權(quán)邊界的公法相鄰關(guān)系是“因”，反射至私法層面形成的私法相鄰關(guān)系則是“果”。因此從功能主義的角度出發(fā)，行政訴訟是解決涉及城市空間資源分配的相鄰關(guān)系糾紛的最佳選擇。換言之，通過(guò)行政訴訟實(shí)質(zhì)化解相鄰關(guān)系糾紛不僅能夠節(jié)約訴訟資源、減輕當(dāng)事人訟累，而且還能保證許可機(jī)關(guān)充分參與程序、表達(dá)觀點(diǎn)，避免民事裁判與行政許可針對(duì)同一事實(shí)的處理矛盾，維護(hù)法制釋解的統(tǒng)一性。

2000年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，第13條第1項(xiàng)確定了“具體行政行為涉及其相鄰權(quán)”的主體均享有提起司法救濟(jì)的權(quán)利。2004年第11期《最高人民法院公報(bào)》刊登了“念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”(以下簡(jiǎn)稱“念泗三案”)，其確立的“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”裁判思路，不僅影響著后續(xù)的類案判決，還形塑了規(guī)劃部門(mén)對(duì)城市空間資源分配的認(rèn)識(shí)①。該案中，被告揚(yáng)州市規(guī)劃局核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》許可第三人建設(shè)住宅樓。原告35名居民認(rèn)為該許可準(zhǔn)許建造的高層住宅樓，與被告另外許可建設(shè)的樓房形成一道長(zhǎng)達(dá)170米的建筑屏障，侵犯其日照、通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)利，故請(qǐng)求撤銷該《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。二審法院認(rèn)為“此類行政訴訟的審查重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是被訴具體行政行為許可建設(shè)的建筑項(xiàng)目是否符合有關(guān)建筑管理的技術(shù)規(guī)范，是否侵犯了原告的相鄰權(quán)”①，提出了“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”①的審理思路，延伸出兩個(gè)層面的審理環(huán)節(jié)。一是基于“達(dá)標(biāo)即合法”的合法性審查。法院認(rèn)為2003076號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》案涉相鄰住宅的日照間距比符合國(guó)家和地方有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)許可建設(shè)的住宅樓并未違背《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的間距設(shè)定要求，因此被告的行政許可行為系屬合法。二是基于“合法即不侵權(quán)”的結(jié)果推論。法院認(rèn)為，由于第三人已依法提交有關(guān)證明文件并經(jīng)被告依法審查，故該許可均符合現(xiàn)行法律規(guī)定，從而不構(gòu)成對(duì)相鄰權(quán)的侵犯。綜上，法院認(rèn)為相鄰權(quán)人的權(quán)利是否值得司法救濟(jì)，關(guān)鍵在于判斷規(guī)劃許可克減的權(quán)利部分是否處于容忍限度之內(nèi)。換言之，未違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃許可與相鄰權(quán)人權(quán)利受損不存在法律上的因果關(guān)系，故而該受損相鄰權(quán)缺乏救濟(jì)必要性。

當(dāng)前我國(guó)有關(guān)相鄰關(guān)系的實(shí)體規(guī)范尚不完善，程序設(shè)計(jì)也付之闕如，經(jīng)由法律文本直接推定規(guī)劃許可與相鄰權(quán)受損之間的法律因果關(guān)系尚屬困難[3-4]?！睹穹ǖ洹返?93條在繼受《物權(quán)法》第89條“不得違反國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，將相鄰權(quán)保護(hù)范疇擴(kuò)張至“不得妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照”，說(shuō)明當(dāng)前城市空間資源的分配不再局限于滿足相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這就需要司法機(jī)關(guān)在審理思路中結(jié)合法秩序整體進(jìn)行裁量。“念泗三案”的審理思路能否回應(yīng)城市居民對(duì)城市空間資源日益增長(zhǎng)的需求，能否實(shí)現(xiàn)城市空間資源的正當(dāng)分配，需要基于該思路重新梳理和審視規(guī)劃許可與城市空間資源分配的關(guān)系。

二、“念泗三案”審理思路檢視

評(píng)價(jià)“念泗三案”的審理思路，應(yīng)當(dāng)考察規(guī)劃許可形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，分析相鄰權(quán)利的公法權(quán)利性質(zhì)。除此之外，筆者將“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”審理思路置于當(dāng)前法律規(guī)范體系中重新審視，突破以往相鄰規(guī)范較粗糙與利益難平衡的障礙，以回應(yīng)城市空間資源分配的時(shí)代新要求。

(一)應(yīng)予公法保護(hù)的相鄰權(quán)

隨著耶利內(nèi)克以來(lái)“公權(quán)理論”的體系性發(fā)展，公民與國(guó)家不再是簡(jiǎn)單的“命令—服從”關(guān)系，申言之，個(gè)人不僅享有免于國(guó)家違法干預(yù)的被動(dòng)地位，同時(shí)還享有要求國(guó)家為一定行為的公法權(quán)利。而公法權(quán)利又產(chǎn)生了“行政法上的請(qǐng)求權(quán)”，即公民為了貫徹其公權(quán)利，而向行政機(jī)關(guān)直接或通過(guò)法院間接提出的作為或不作為請(qǐng)求權(quán)[5]。因此針對(duì)相鄰權(quán)人是否享有對(duì)規(guī)劃部門(mén)的公法請(qǐng)求權(quán)問(wèn)題，雖然最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第12條第1項(xiàng)明確規(guī)定受影響的相鄰權(quán)主體“有權(quán)提起訴訟”，但原告資格獲得認(rèn)可并不代表其享有“勝訴利益”，其訴請(qǐng)仍可能“因不屬于行政實(shí)體法保護(hù)的權(quán)益”，而不會(huì)獲得實(shí)體裁判支持②。故而考察規(guī)劃許可形成的與相鄰權(quán)人間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，關(guān)鍵是判斷相鄰權(quán)人是否享有公法權(quán)利，即行政機(jī)關(guān)在對(duì)客觀法秩序的遵守之外，還應(yīng)對(duì)權(quán)利人承擔(dān)具體的、個(gè)別的行政義務(wù)。但行政的目的是保護(hù)公益，因此規(guī)劃許可中是否要顧及私益，以及在復(fù)雜交錯(cuò)的私益糾葛中，何種私益更值得保護(hù)，其本質(zhì)屬于高度價(jià)值性的判斷，是行政義務(wù)存在與否的前置條件[6]。恰如最高人民法院在“劉廣明案”中指出的，“對(duì)行政實(shí)體法某一法條或者數(shù)個(gè)法條保護(hù)的權(quán)益范圍的界定，不宜單純以法條規(guī)定的文意為限……，而應(yīng)堅(jiān)持從整體進(jìn)行判斷”②，因此對(duì)于相鄰權(quán)利是否落入規(guī)劃許可應(yīng)予考量的范圍，筆者將涉及規(guī)劃許可的規(guī)范條文整理如表1。

表1 規(guī)劃許可的規(guī)范條文

綜合上述規(guī)范目的可知，規(guī)劃許可的實(shí)質(zhì)是通過(guò)合理分配提高空間資源的合理利用效率，是縱向的公權(quán)力在平等的橫向相鄰關(guān)系中進(jìn)行資源分配，因此規(guī)劃許可不僅應(yīng)當(dāng)考量被許可人的合法利益，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)負(fù)有對(duì)相鄰權(quán)人合理分配資源、保障人居環(huán)境以及不得侵犯其信賴?yán)娴牧x務(wù)。換言之，通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)利是規(guī)劃許可在城市空間資源分配過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以考量的權(quán)利，因此其是落于行政法層面的保護(hù)范疇之內(nèi)，系屬公法上的主觀權(quán)利，故而司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。如此，不僅梳理了規(guī)劃許可與相鄰權(quán)人之間的法律關(guān)系，同時(shí)也進(jìn)一步深化了最高法行政審判庭在司法解釋中所意圖說(shuō)明的“相鄰權(quán)在特定執(zhí)法活動(dòng)中受到行政法保護(hù)”[7]。因此，針對(duì)相鄰權(quán)人對(duì)規(guī)劃部門(mén)享有的公法請(qǐng)求權(quán)，司法機(jī)關(guān)構(gòu)建的審理思路不僅應(yīng)審查其所負(fù)的消極行政義務(wù)，還應(yīng)對(duì)其權(quán)利訴求判斷救濟(jì)必要性，并基于權(quán)利保護(hù)邏輯予以處理。

(二)囿于合法性審查的局限性

正如德沃金指出的，沒(méi)有一個(gè)人能夠無(wú)度獲得公共資源的特權(quán)，分配者必須通過(guò)某種手段克服簡(jiǎn)單資源分配的任意性和可能的不平等性，實(shí)現(xiàn)自由與平等的協(xié)調(diào)[8]。正如前文所言，規(guī)劃許可是在平等的相鄰主體間進(jìn)行空間資源分配調(diào)整的規(guī)制工具，從而形成符合城市“社會(huì)生態(tài)和諧”的相鄰關(guān)系[9]。而在規(guī)劃許可行為的審查過(guò)程中，“念泗三案”審查思路則圍繞技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建了規(guī)劃許可行為的合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)言之，“念泗三案”審理思路模糊了規(guī)劃許可行為中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與合法性標(biāo)準(zhǔn)的邏輯關(guān)系，拘泥于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性審查，過(guò)度強(qiáng)化了相鄰權(quán)人的容忍義務(wù)，滯礙了“自由與平等的協(xié)調(diào)”。

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的說(shuō)明，所謂標(biāo)準(zhǔn)，是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求，形式上技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不構(gòu)成行政法律規(guī)范的當(dāng)然組成部分，不能直接產(chǎn)生對(duì)行政責(zé)任的形成效果。結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第24條和第40條之規(guī)定可知，作為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃具體實(shí)施環(huán)節(jié)的規(guī)劃許可，其作出必須遵守建設(shè)規(guī)劃及“國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，這說(shuō)明立法機(jī)關(guān)通過(guò)“國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”這一不確定法律概念賦予了行政機(jī)關(guān)解釋和具體化實(shí)體規(guī)范中行政職責(zé)內(nèi)容的權(quán)力，其制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)內(nèi)容因而產(chǎn)生了行政法上的形成效力?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(GB50180—2018)》在總則部分明確指出“為確保居住環(huán)境宜居適度，科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)有效地利用土地和空間……制定本標(biāo)準(zhǔn)”，因而其有關(guān)日照等相鄰權(quán)建筑標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置目的是確保符合基本生存環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》“改善人居環(huán)境”之功能。概而言之，規(guī)劃許可滿足相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，僅能說(shuō)明行政機(jī)關(guān)履行了保障相鄰權(quán)人基本生存環(huán)境的行政責(zé)任，而不能免除規(guī)劃部門(mén)對(duì)相鄰權(quán)人負(fù)有的資源合理分配義務(wù)或?qū)ζ湫刨嚴(yán)娴难a(bǔ)償責(zé)任。因此，所謂規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)“遵守國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)當(dāng)反向解釋為“不得違反國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。由此可見(jiàn)，當(dāng)許可機(jī)關(guān)做出規(guī)劃許可僅滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而違背了應(yīng)遵守的誠(chéng)信原則時(shí)，難以得出符合合法性標(biāo)準(zhǔn)之結(jié)果。

而在圍繞技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的合法性判斷之外，“念泗三案”在說(shuō)理中還遺漏了合理性審查。按照《行政訴訟法》第70條規(guī)定，行政行為在違反法律規(guī)定和明顯不當(dāng)時(shí)，法院有權(quán)作出撤銷判決?！胺ㄖ涡姓砻嫔鲜侵缸屝姓顒?dòng)服從于法律，但其終極目的卻在于保護(hù)國(guó)民的利益，以使個(gè)人利益不會(huì)因行政恣意而遭到不當(dāng)侵害，而司法審查必須作為為此目的服務(wù)的手段來(lái)發(fā)揮合適的功能”[10]。在科層制組織結(jié)構(gòu)下行政機(jī)關(guān)也是追求自身組織利益的理性經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)前土地財(cái)政是地方政府財(cái)政的重要來(lái)源，追求土地出讓金的規(guī)劃主管部門(mén)與追求擴(kuò)大容積率的開(kāi)發(fā)商在攫取城市空間資源上形成“利益共同體”，許可機(jī)關(guān)更傾向于將采光、通風(fēng)等規(guī)劃涉及壓縮至最低標(biāo)準(zhǔn)。因此在規(guī)劃許可程序闕如的現(xiàn)狀下，若過(guò)度強(qiáng)調(diào)相鄰權(quán)人的服從而不適當(dāng)限制行政裁量權(quán)，很大程度上會(huì)放任許可機(jī)關(guān)做出“合法而不合理”的規(guī)劃許可。故而，如果按照“念泗三案”的審理思路，實(shí)質(zhì)上是放任和鼓勵(lì)由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市空間資源的配置，而非鼓勵(lì)許可機(jī)關(guān)在綜合考量具體事實(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行合理分配，最終弱化規(guī)劃許可的資源分配功能。

(三)權(quán)利保護(hù)邏輯的忽視

綜上可知，“念泗三案”的審理思路是以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為核心構(gòu)建的合法性審查，僅對(duì)涉案許可行為進(jìn)行了客觀合法性監(jiān)督。撤銷訴訟是原告提出權(quán)利訴求，由法院直接以判決除去行政行為效力的部分或全部，以維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的主觀訴訟、抗告訴訟[11]。既然“念泗三案”是解決規(guī)劃許可糾紛的撤銷訴訟，其目的固然旨在救濟(jì)公民權(quán)利，應(yīng)使圍繞公法權(quán)利的保護(hù)邏輯貫穿于審理全過(guò)程。雖然前文已證相鄰權(quán)利的性質(zhì)是公法權(quán)利，但具體到個(gè)案中，并非所有相鄰權(quán)利均有救濟(jì)必要性。因此，評(píng)價(jià)“念泗三案”審理思路在何種程度上忽略了權(quán)利保護(hù)邏輯，客觀上是否實(shí)現(xiàn)了權(quán)利保護(hù)目的，需要結(jié)合相鄰權(quán)利的救濟(jì)必要性予以判斷。

從合憲性的角度出發(fā)，《憲法》第9條、第10條能夠說(shuō)明規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)城市空間資源合理分配，因此相鄰權(quán)利所受的克減效果并非一定不當(dāng)，可能因符合《憲法》所蘊(yùn)含的社會(huì)正義價(jià)值而具有合憲性與正當(dāng)性。因此規(guī)劃許可對(duì)相鄰權(quán)利的克減效果應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在多個(gè)判決中建立了權(quán)利克減效果的“二分法”分離方案，概言之，財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減效果可分為“限制的效果”與“征收的效果”，前者指向“不予補(bǔ)償?shù)膯渭兩鐣?huì)約束”，后者則是“應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)恼魇铡盵12]666-678。之所以存在對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)“不予補(bǔ)償?shù)膯渭兩鐣?huì)約束”，是因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，“財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)而開(kāi)始承擔(dān)社會(huì)利益再分配的功能”[12]678，這一轉(zhuǎn)變?yōu)榈聡?guó)基本法之“社會(huì)國(guó)原則”所確認(rèn)，而我國(guó)則集中于《憲法》的“社會(huì)主義原則”之中[13]。既然相鄰權(quán)利作為“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的用益延伸”，也應(yīng)對(duì)其克減效果進(jìn)行二分適用。對(duì)于相鄰權(quán)利如何二分“征收效果”和“限制效果”，可以同樣參照“特別犧牲理論”建立劃分標(biāo)準(zhǔn)。就應(yīng)予補(bǔ)償?shù)摹罢魇招Ч倍?，其理論基礎(chǔ)是對(duì)相鄰主體權(quán)利的特殊影響和不公平對(duì)待，通過(guò)提供補(bǔ)償能夠?qū)崿F(xiàn)“均衡正義”，進(jìn)行利益間的平等負(fù)擔(dān)；而就不予補(bǔ)償?shù)摹跋拗菩Ч倍裕浠A(chǔ)源于一般規(guī)范的普遍限制，因此其克減效果是源于立法層面而非行政權(quán)的裁量結(jié)果，因而也無(wú)需進(jìn)行補(bǔ)償。在城市空間資源的分配領(lǐng)域中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)相鄰關(guān)系的一般性限定，相鄰主體為滿足鄰人采光、日照等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而受到的權(quán)利克減因而產(chǎn)生不予補(bǔ)償?shù)摹跋拗菩Ч保此^“標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)容忍義務(wù)；相應(yīng)的，“標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利”則產(chǎn)生應(yīng)予補(bǔ)償?shù)摹罢魇招Ч薄?/p>

綜上所述，通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相鄰權(quán)利予以二分，規(guī)劃部門(mén)對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利負(fù)有保護(hù)義務(wù)或補(bǔ)償、賠償責(zé)任。將上述邏輯延伸至司法領(lǐng)域，則司法機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利，應(yīng)當(dāng)基于權(quán)利保護(hù)的邏輯予以處理；而對(duì)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利，僅對(duì)相應(yīng)許可行為予以合法性監(jiān)督，排除許可機(jī)關(guān)的違法處分。因此“念泗三案”以客觀訴訟的行為監(jiān)督邏輯替代主觀訴訟的權(quán)利保護(hù)，并未觸及主觀訴訟對(duì)該權(quán)利的應(yīng)有保護(hù)功能，不當(dāng)擴(kuò)張了相鄰權(quán)人的容忍義務(wù)，進(jìn)而造成類案審理思路忽略了撤銷訴訟的權(quán)利保護(hù)邏輯，故而無(wú)法實(shí)現(xiàn)“化解行政爭(zhēng)議”的最終目的。

三、資源分配類案的裁判路徑優(yōu)化

誠(chéng)如前文所述，“念泗三案”中的“達(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”審理思路，過(guò)度強(qiáng)調(diào)許可機(jī)關(guān)的“高權(quán)”地位和相鄰權(quán)人的服從容忍義務(wù)，造成相鄰關(guān)系間利益失衡。從“解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)從審理方式、審查重點(diǎn)、裁判結(jié)果三個(gè)方面對(duì)類案裁判全流程予以完善。

(一)區(qū)分審查路徑以實(shí)現(xiàn)利益衡平

相鄰權(quán)人訴請(qǐng)保護(hù)的相鄰權(quán)利可以進(jìn)行二元?jiǎng)澐?，產(chǎn)生不同克減效果的相鄰權(quán)利承擔(dān)了相異的公法義務(wù)，與規(guī)劃部門(mén)形成的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系因而也有所差異。因此，實(shí)現(xiàn)對(duì)相鄰權(quán)利的應(yīng)有保護(hù)功能，司法機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)兩種內(nèi)容迥異的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)采取差異化的審查路徑。

對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利，應(yīng)以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主進(jìn)行合法性審查。人作為公民享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，在各種不同場(chǎng)合發(fā)揮社會(huì)成員的作用，因此應(yīng)當(dāng)保證公民能夠享有作為一個(gè)社會(huì)成員的必要條件、發(fā)揮應(yīng)有作用[14]。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為照顧公民生活最低需求的基線，是城市資源分配過(guò)程中的最低利益平衡點(diǎn)，是根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條實(shí)施規(guī)劃許可的正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此在相鄰法律關(guān)系中，無(wú)論不同主體間的空間資源如何分配，均應(yīng)享有充足的宜居環(huán)境。故而規(guī)劃許可產(chǎn)生對(duì)相鄰權(quán)利的克減效果時(shí)，也應(yīng)保障相鄰權(quán)人同樣享有基本的宜居環(huán)境。針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利，應(yīng)主要借助技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性審查，確保相鄰權(quán)人享有的相鄰權(quán)利符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，以保障公民居住環(huán)境滿足基本需求。

對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利，應(yīng)結(jié)合進(jìn)行合法性審查與合理性審查。規(guī)劃許可具有較強(qiáng)的社會(huì)關(guān)聯(lián)性，許可機(jī)關(guān)勢(shì)必要結(jié)合城市規(guī)劃以及自然生態(tài)、城市風(fēng)貌、防災(zāi)減災(zāi)等具體需要做出規(guī)劃許可。公共福祉是指公共利益和特殊私益匯集形成的共同利益，是比公共利益更高階的存在，是城市空間資源分配所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)[15]144-145。因此，將規(guī)劃許可對(duì)相鄰權(quán)人的影響局限在其容忍義務(wù)之內(nèi)既不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵在于要使公共利益與私人利益達(dá)到結(jié)構(gòu)性均衡，這是許可機(jī)關(guān)進(jìn)行處分的正當(dāng)性所在。一方面，規(guī)劃許可克減標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利，應(yīng)當(dāng)符合比例原則。因此，審理思路必須根據(jù)“明顯不當(dāng)”這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，實(shí)體上主要通過(guò)“類案對(duì)比”“利益均衡”等裁判技術(shù)進(jìn)行判定，程序上應(yīng)當(dāng)結(jié)合《行政許可法》有關(guān)規(guī)定以及程序正當(dāng)原則審查程序裁量是否有瑕疵。另一方面，規(guī)劃許可克減標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！盁o(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收”是行政法一項(xiàng)基本原則，是憲法財(cái)產(chǎn)保障權(quán)在行政法領(lǐng)域的延伸，形成的“財(cái)產(chǎn)價(jià)值之保障”要求行政機(jī)關(guān)不可任意處分公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[16]。給予適當(dāng)補(bǔ)償是對(duì)相鄰權(quán)人財(cái)產(chǎn)性權(quán)利進(jìn)行處分的適法性要件所在，因此司法機(jī)關(guān)必須通過(guò)審查補(bǔ)償是否足額充分以判斷規(guī)劃許可的合法性。

(二)重點(diǎn)審查聽(tīng)證筆錄以衡量?jī)?yōu)位利益

盡管公行政是公益重要的承擔(dān)主體，但公行政并未享有詮釋與履行公益的獨(dú)占地位[15]143-144。因此，在衡量相鄰權(quán)利的克減效果與公共利益之間是否合乎比例時(shí)，司法機(jī)關(guān)雖應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)和裁量權(quán)，但并不代表行政機(jī)關(guān)享有較于私人的“公法優(yōu)位”。行政法的基本前提就是由利益主體自己決定其利益何在，通過(guò)合適的聽(tīng)證程序可以使利益主體意識(shí)到他的利益并予以表達(dá)，從而理順行政法律關(guān)系中的復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)[15]140。同時(shí)在開(kāi)放參與、多元決策的許可聽(tīng)證程序，行政機(jī)關(guān)不僅扮演中立角色，而且還能與相對(duì)人與相鄰權(quán)人之間展開(kāi)平等對(duì)話，使許可機(jī)關(guān)被迫在多元利益間權(quán)衡協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的自我規(guī)制。換言之，聽(tīng)證程序是主觀利益固定化的過(guò)程，包含規(guī)劃部門(mén)和相鄰權(quán)人在內(nèi)的多元主體若通過(guò)聽(tīng)證依法表達(dá)了利益訴求，則說(shuō)明主觀權(quán)利已消解于許可結(jié)果之中，從而產(chǎn)生規(guī)劃許可對(duì)受限相鄰權(quán)的優(yōu)位地位。

根據(jù)《行政許可法》第47、48條規(guī)定，如果規(guī)劃部門(mén)依法根據(jù)相鄰權(quán)利人的申請(qǐng)組織聽(tīng)證，并依據(jù)聽(tīng)證結(jié)果作出規(guī)劃許可，則說(shuō)明相應(yīng)的許可結(jié)果已經(jīng)固定了多元利益中的相鄰權(quán)人位階，法官在審理過(guò)程中著重考察聽(tīng)證筆錄即可。一方面，法官通過(guò)聽(tīng)證筆錄可知相鄰權(quán)人是否及時(shí)向許可機(jī)關(guān)和相對(duì)人提出權(quán)利訴求，若相鄰權(quán)人未及時(shí)提出訴求又無(wú)正當(dāng)理由，對(duì)自身權(quán)利受損存在過(guò)錯(cuò)，從而產(chǎn)生失權(quán)效果；另一方面，法院通過(guò)聽(tīng)證筆錄可知許可機(jī)關(guān)是否將相鄰權(quán)人的權(quán)利訴求納入考量，如果許可機(jī)關(guān)忽略其合法權(quán)利又無(wú)正當(dāng)理由，法院可根據(jù)《行政許可法》第48條認(rèn)定許可行為存在合法性疑問(wèn)。法官著重審查聽(tīng)證筆錄，不僅尊重了行政機(jī)關(guān)在資源分配中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，避免法院與行政機(jī)關(guān)在各方利益訴求方面存在觀點(diǎn)矛盾，實(shí)現(xiàn)司法裁判與行政分配在資源調(diào)控、利益協(xié)調(diào)上的功能耦合；同時(shí)也反向鼓勵(lì)相鄰權(quán)人積極申請(qǐng)聽(tīng)證、參與聽(tīng)證并表達(dá)利益訴求，從而從源頭上化解行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的可能，有效提高行政效率、節(jié)約司法資源。

(三)合理確定判決結(jié)果以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義

撤銷訴訟是主觀訴訟，應(yīng)當(dāng)將原告的訴訟請(qǐng)求作為審查中心，并且將權(quán)利保護(hù)作為解釋法律時(shí)優(yōu)先考量的價(jià)值判斷，使處于弱勢(shì)地位的相鄰權(quán)人能夠享受實(shí)質(zhì)平等，這是突破原有審理思路的關(guān)鍵所在[17]。正如哈耶克所言，力圖使人們狀況更加平等化的欲望，不能視作為國(guó)家更大且有偏見(jiàn)的強(qiáng)制行為的合法性依據(jù)[18]。因此，規(guī)劃部門(mén)負(fù)有分配空間資源之職責(zé)，不代表其能夠任意分配空間資源、任意處分相鄰權(quán)人合法權(quán)益，相反應(yīng)當(dāng)圍繞職責(zé)的授予目的進(jìn)行空間資源的合理分配。結(jié)合《憲法》第9條、第10條與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條，規(guī)劃許可職能之授予目的在于實(shí)現(xiàn)“資源的合理利用”并“改善人居環(huán)境”，而非對(duì)市場(chǎng)分配方式的替代。因此法院在確定規(guī)劃許可合法與否的同時(shí)，同樣應(yīng)當(dāng)本著規(guī)劃許可應(yīng)有功能和相鄰關(guān)系間的利益衡平目的，針對(duì)原告訴請(qǐng)作出相應(yīng)的判決結(jié)果。

對(duì)公共利益目的范疇之內(nèi)權(quán)利受損的救濟(jì)請(qǐng)求，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出補(bǔ)償判決。對(duì)于產(chǎn)生不予補(bǔ)償“限制效果”的相鄰權(quán)利，應(yīng)當(dāng)肯定其所承擔(dān)的容忍義務(wù)。是故針對(duì)法院對(duì)于訴請(qǐng)中“標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)利”，應(yīng)當(dāng)予以駁回或者于補(bǔ)償義務(wù)的考量中將其剔除。而對(duì)于“標(biāo)準(zhǔn)范圍之上的相鄰權(quán)利”，根據(jù)《行政許可法》第8條第2款之規(guī)定和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條之精神，其克減效果系基于公共利益需要而產(chǎn)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其作為“征收效果”依法給予補(bǔ)償。雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在《行政許可法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都未具體規(guī)定，但可以參照結(jié)合其他法律法規(guī)進(jìn)行考量。《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》第25條與《植物新品種保護(hù)條例》第11條規(guī)定了強(qiáng)制許可制度，同樣作為一種典型的以公共性為媒介的利害分配制度，兩者都采取了“平等主體協(xié)商、行政機(jī)關(guān)裁決”的補(bǔ)償模式[19]。因此，法院首先應(yīng)根據(jù)上述二分法對(duì)受克減權(quán)利作出補(bǔ)償義務(wù)判決，同時(shí)判決由許可機(jī)關(guān)、相對(duì)人和相鄰權(quán)人之間對(duì)補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行協(xié)商確定更為合適。

對(duì)超越公共利益目的范疇受損的權(quán)利救濟(jì)請(qǐng)求，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出撤銷判決或者賠償判決?！睹穹ǖ洹返?93條明確保護(hù)公民的通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)利，因此公共利益范疇之外的相鄰權(quán)利當(dāng)然系屬公民有權(quán)自由處分的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利?！秶?guó)家賠償法》第4條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)違法征收、征用財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)受損財(cái)產(chǎn)權(quán)予以賠償。當(dāng)許可過(guò)度克減相鄰權(quán)人權(quán)利時(shí)，應(yīng)根據(jù)其訴請(qǐng)作出判決。如果相鄰權(quán)人僅請(qǐng)求撤銷，法院根據(jù)《行政訴訟法》第70條作出撤銷判決，或者根據(jù)《行政訴訟法》第74條、《國(guó)家賠償法》第4條作出確認(rèn)判決并賠償。若相鄰權(quán)人根據(jù)《行政訴訟法》第61條請(qǐng)求一并解決相鄰關(guān)系民事?tīng)?zhēng)議的，法院還應(yīng)根據(jù)權(quán)利受損情況徑行判決相對(duì)人對(duì)相鄰權(quán)人的賠償或者補(bǔ)償責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著行政任務(wù)的擴(kuò)張和復(fù)雜化，司法實(shí)踐早已超越了執(zhí)法監(jiān)督者的角色，轉(zhuǎn)而向社會(huì)治理者的角色轉(zhuǎn)變。這就要求司法機(jī)關(guān)在面對(duì)多元利益沖突時(shí)，不再拘泥于矯正正義這一傳統(tǒng)司法功能，而應(yīng)兼顧更為積極的分配正義功能?！澳钽羧浮毙纬傻摹斑_(dá)標(biāo)即合法，合法即不侵權(quán)”審理思路固守合法性審查的傳統(tǒng)司法觀，忽略了對(duì)相鄰人權(quán)利的保護(hù)和公私利益間的平衡。當(dāng)然，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還有優(yōu)化城市布局的法律目的，如果放任相鄰權(quán)人利用法律地位攫取更多私益，極易影響整個(gè)城市發(fā)展的公共利益，進(jìn)而產(chǎn)生“結(jié)構(gòu)性濫權(quán)”的問(wèn)題。因此，筆者不完全認(rèn)可學(xué)者提出將“達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議”作為規(guī)劃許可的前置條件[20]，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)優(yōu)化審理思路、協(xié)調(diào)各方利益，發(fā)揮司法的主觀權(quán)利保護(hù)和行為合法性監(jiān)督雙重優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而反向形塑規(guī)劃許可的利益協(xié)調(diào)和權(quán)利保護(hù)功能。

注釋：

①據(jù)檢索，2019年與2020年審結(jié)的類案中就有(2020)粵71行終1761號(hào)行政判決書(shū)、(2020)渝03行終167號(hào)行政判決書(shū)、(2020)津01行終215號(hào)行政判決書(shū)、(2020)粵02行終83號(hào)行政判決書(shū)、(2020)皖01行終355號(hào)行政判決書(shū)、(2019)湘05行終347號(hào)行政判決書(shū)、(2019)蘇06行終615號(hào)行政判決書(shū)等數(shù)十個(gè)裁判文書(shū)中沿襲了與“念泗三案”相同的裁判思路，即基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定規(guī)劃許可行為合法性，并依此駁回當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)請(qǐng)求的判斷邏輯。同時(shí)，關(guān)于“念泗三案”對(duì)類案判決具有重要形塑作用的觀點(diǎn)在多位學(xué)者的研究中也得到體現(xiàn)或闡明，參見(jiàn)陳越峰《公報(bào)案例對(duì)下級(jí)法院同類案件判決的客觀影響——以規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)爭(zhēng)議案件為考察對(duì)象》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期，第176-191頁(yè)；陳越峰《城市空間利益的正當(dāng)分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入》，載《法學(xué)研究》2015年第1期，第42頁(yè)；羅佳《公法相鄰關(guān)系中的權(quán)利主體》，載《人民司法》2019年第7期，第85頁(yè)；賈茵《保護(hù)規(guī)范理論在公法相鄰權(quán)行政案件中的域外案例與適用指引》，載《法律適用》2020年第8期，第69-70頁(yè).

②(2017)最高法行申169號(hào)行政裁定書(shū)。