吳輝，王圓圓

（1.紹興市自然資源大數(shù)據(jù)中心，浙江 紹興 312000；2.紹興市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心，浙江，紹興 312000）

0 引 言

2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），標(biāo)志著“五級(jí)三類(lèi)四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃體系的形成。其中，編制審批體系是規(guī)劃編制和審批的重要依據(jù)。隨后，《國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)指南》發(fā)布，要求建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，要求各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃，需依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展規(guī)劃成果技術(shù)審查，國(guó)土空間規(guī)劃審查與管理作為系統(tǒng)重要功能模塊，承擔(dān)此功能。然而當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃編審體系和審查流程尚未明確，如何應(yīng)對(duì)這種不確定，并順利推動(dòng)成果審查與管理功能的建設(shè)，本文將結(jié)合紹興市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)中的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)展開(kāi)論述。

1 成果審查與管理功能

根據(jù)自然資源部2019年7月發(fā)布的《國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)指南（試行）》，對(duì)成果審查與管理模塊的功能描述如下：

通過(guò)信息化輔助審查功能，在國(guó)土空間規(guī)劃成果審批階段，對(duì)審查各階段成果和最終成果進(jìn)行管理和利用。包括質(zhì)檢工具擴(kuò)展建設(shè)、規(guī)劃成果輔助審查、規(guī)劃成果管理等功能。質(zhì)檢工具擴(kuò)展建設(shè)，是基于統(tǒng)一的要求和細(xì)則，在自然資源部下發(fā)的數(shù)據(jù)質(zhì)檢工具基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展建設(shè)，使其滿足國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)質(zhì)檢的要求；規(guī)劃成果輔助審查是針對(duì)土空間總體規(guī)劃成果，依據(jù)審查有關(guān)辦法和傳導(dǎo)要求，提供指標(biāo)符合性、空間一致性、圖數(shù)一致性等方面的輔助審查；規(guī)劃成果管理，是在國(guó)土空間規(guī)劃成果審查過(guò)程中，根據(jù)審查的內(nèi)容和審查結(jié)果，將空間規(guī)劃成果與相關(guān)材料、審查意見(jiàn)等進(jìn)行掛接，動(dòng)態(tài)建立審查任務(wù)一棵樹(shù)，綜合管理每個(gè)階段每次審查的成果。

其中，質(zhì)檢工具擴(kuò)展建設(shè)依賴于上級(jí)單位的工具和標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)，規(guī)劃成果管理只需匯總各階段審查成果，相對(duì)明確，本文不做重點(diǎn)論述。規(guī)劃成果輔助審查的開(kāi)發(fā)，通常需在編審體系、審查流程明確的前提下進(jìn)行，如何在不確定下展開(kāi)工作，下文將重點(diǎn)論述。

2 問(wèn)題梳理

2.1 編審體系需完善

在《若干意見(jiàn)》確定的國(guó)土空間規(guī)劃編制體系中，國(guó)土空間總體規(guī)劃一方面要通過(guò)五級(jí)傳導(dǎo)，落實(shí)管控要求，另一方面要對(duì)下級(jí)三類(lèi)規(guī)劃提出具體分解落實(shí)要求，從而有效指導(dǎo)各類(lèi)空間管控要素精準(zhǔn)落地。

部分地區(qū)先行一步，基于《若干意見(jiàn)》，在國(guó)家總體框架的基礎(chǔ)上，發(fā)布相關(guān)文件，進(jìn)一步深化國(guó)土空間規(guī)劃編制審批的內(nèi)容與主體，為構(gòu)建與行政事權(quán)相匹配、分級(jí)分類(lèi)的國(guó)土空間規(guī)劃編制審批體系提供思路和政策依據(jù)。

除少量先行先試的省市，大部分省市目前的現(xiàn)狀是，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃已編制完成，除部分重點(diǎn)城市、省會(huì)城市外，大量市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃還在編制中，橫向傳導(dǎo)和縱向傳導(dǎo)的要求、機(jī)制尚不明確，直接影響到編審體系的完善。

具體來(lái)說(shuō)，國(guó)土空間總體規(guī)劃層面，各地需完善與行政管理體制相匹配的，分層覆蓋的分區(qū)與街道規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃層面，需深化編制辦法，依據(jù)《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定指南》（試行），開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)采取分類(lèi)編制的方式，編制內(nèi)容、上下傳導(dǎo)機(jī)制需進(jìn)一步落實(shí)，開(kāi)發(fā)邊界外采用分層編制，分層傳導(dǎo)機(jī)制也需進(jìn)一步落實(shí)。專項(xiàng)規(guī)劃層面，需進(jìn)一步建立國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃體系。

需理順事權(quán)關(guān)系，需明確五級(jí)三類(lèi)規(guī)劃編制審批的主體，讓規(guī)劃實(shí)施和管理得以順利展開(kāi)?！断嚓P(guān)意見(jiàn)》明確了各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的編審主體，如表1所示，但部分主體還需進(jìn)一步明確，例如其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，審批主體根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。

表1 各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃編審主體

2.2 規(guī)劃成果技術(shù)審查流程不明確

以往規(guī)劃在審查階段時(shí)間較長(zhǎng)。規(guī)劃審批制度亟須改革。國(guó)土空間規(guī)劃五級(jí)三類(lèi)體系確立后，各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的編制和審批主體基本明確，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的審查要點(diǎn)基本明確，但國(guó)家層面的各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃審批流程尚無(wú)文件發(fā)布。

《若干意見(jiàn)》明確了省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃審查要點(diǎn)和國(guó)務(wù)院審批市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃審查要點(diǎn)，如圖1所示。其他三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃審查要點(diǎn)，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）參照上述審查要點(diǎn)制定。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃審查要點(diǎn)需進(jìn)一步明確。

圖1 各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃審查要點(diǎn)舉例

作為最早明確國(guó)土空間規(guī)劃審查流程的省份，浙江省率先發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)內(nèi)部“一件事”事項(xiàng)辦事指南及辦事流程圖的通知》，明確了浙江省的市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的審查流程，如圖2所示。其中，明確由市級(jí)自然資源主管部門(mén)牽頭組織審查，針對(duì)主要指標(biāo)與管控內(nèi)容進(jìn)行審查，同時(shí)對(duì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行復(fù)核，但是，第三方審查過(guò)程中，自然資源相關(guān)部門(mén)是否需要參與，審查權(quán)限如何分配，主要指標(biāo)和管控內(nèi)容，均需進(jìn)一步明確。由此來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃各級(jí)各類(lèi)審查流程尚未明確，無(wú)論是審查流程、審查要點(diǎn)均存在不確定性。

圖2 浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的審查流程圖

3 建設(shè)思路

傳統(tǒng)的硬編碼工作流在當(dāng)前背景下已無(wú)法適應(yīng)流程需求的靈活變更，在審查流程、審查要點(diǎn)均存在不確定性的情況下，工作流引擎技術(shù)為國(guó)土空間規(guī)劃成果審查提供了更靈活的解決方案。系統(tǒng)運(yùn)用activiti 框架，可避免需求變更帶來(lái)的重復(fù)開(kāi)發(fā)成本。

3.1 審批流程可增減

基于《若干意見(jiàn)》，一般市縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，審批主體自行確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是直接報(bào)省一級(jí)審批，還是由市一級(jí)自然資源主管部門(mén)委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)審查，尚不明確。

一般市縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃審批主體的不明確，直接導(dǎo)致市縣級(jí)自然資源主管部門(mén)的審查職能不明確，市縣一級(jí)的一張圖實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)為國(guó)土空間規(guī)劃編制成果提供技術(shù)審查，具體有哪些審查流程需要開(kāi)發(fā)，存在變數(shù)。

結(jié)合紹興市一張圖實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，已明確需市一級(jí)審批的，如控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果，可推進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃審查流程開(kāi)發(fā)，尚不明確的，如國(guó)土空間總體規(guī)劃成果審查流程，可暫緩開(kāi)發(fā)，后續(xù)如若需要增加，使用activiti 框架開(kāi)發(fā)審查流程，在前端即可快速構(gòu)建流程，來(lái)應(yīng)對(duì)流程類(lèi)型、個(gè)數(shù)的不確定，而非通過(guò)硬編碼，每多一個(gè)流程，都需要編寫(xiě)一套相應(yīng)的代碼。

3.2 審批環(huán)節(jié)可增刪改

審批環(huán)節(jié)主要包括節(jié)點(diǎn)功能和節(jié)點(diǎn)流向，節(jié)點(diǎn)功能在國(guó)土空間規(guī)劃成果審查里，對(duì)應(yīng)審查要點(diǎn)；節(jié)點(diǎn)流向主要包括節(jié)點(diǎn)之間的跳轉(zhuǎn)關(guān)系，并行或串行。

后續(xù)審查要點(diǎn)如有新增、刪除、修改，審查要點(diǎn)跳轉(zhuǎn)關(guān)系調(diào)整，諸如，某個(gè)審查要點(diǎn)需要前移，審查要點(diǎn)由并行改為串行等等，均支持在前端頁(yè)面調(diào)整。

后續(xù)如有新增審查要點(diǎn)，可通過(guò)流程編輯功能，在前端通過(guò)頁(yè)面組件新增節(jié)點(diǎn)。對(duì)于尚未啟動(dòng)的流程，所有環(huán)節(jié)均支持調(diào)整；對(duì)于正在運(yùn)行的流程，已經(jīng)運(yùn)行的節(jié)點(diǎn)，頁(yè)面將提示不可修改，未運(yùn)行到的節(jié)點(diǎn)，可直接修改，支持節(jié)點(diǎn)綁定功能的增刪改。

3.3 各個(gè)環(huán)節(jié)審批人（角色）可配置

《若干意見(jiàn)》并無(wú)國(guó)土空間規(guī)劃審查流程的規(guī)定，審查流程還需各省市發(fā)布相關(guān)文件進(jìn)一步說(shuō)明，其中的第三方技術(shù)性審查流程自然也無(wú)說(shuō)明，具體流程節(jié)點(diǎn)中，審批權(quán)限如何分配，尚不明確。

結(jié)合考慮未來(lái)的需求，支持各環(huán)節(jié)審批人均可自定義?？稍诮巧珯?quán)限頁(yè)面，創(chuàng)建所需角色并關(guān)聯(lián)用戶，在流程構(gòu)建頁(yè)面，可從系統(tǒng)所有角色中挑選角色配置到節(jié)點(diǎn)。

若后續(xù)，部門(mén)審批職能的變更，導(dǎo)致具體節(jié)點(diǎn)帶的審批人變更，可通過(guò)在角色頁(yè)面對(duì)角色進(jìn)行增刪改，實(shí)現(xiàn)前端快速響應(yīng)。

4 建設(shè)成果

基于以上的建設(shè)思路，系統(tǒng)已初步建設(shè)完成規(guī)劃審查與管理模塊，實(shí)現(xiàn)流程可配置、審查規(guī)則可編輯、審查全流程可追溯。

4.1 流程構(gòu)建

以當(dāng)前的控制性詳細(xì)規(guī)劃審查為例，目前主要包括控規(guī)項(xiàng)目與三線（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）的沖突分析，修編的控規(guī)項(xiàng)目與歷史控規(guī)項(xiàng)目的比對(duì)等。

首先，進(jìn)入規(guī)劃運(yùn)維管理模塊的流程構(gòu)建頁(yè)面，創(chuàng)建流程菜單，如圖3所示。

圖3 控制性詳細(xì)規(guī)劃審查流程創(chuàng)建示例

根據(jù)提示，登錄功能管理，綁定功能頁(yè)面，如圖4所示。

圖4 審查流程與頁(yè)面綁定示例

在進(jìn)入流程構(gòu)建頁(yè)面，通過(guò)頁(yè)面組件進(jìn)行流程創(chuàng)建，如圖5所示。

圖5 流程創(chuàng)建組件示例

給每個(gè)節(jié)點(diǎn)綁定角色和功能頁(yè)面，如圖6所示。

圖6 審查節(jié)點(diǎn)綁定角色與功能示例

4.2 流程運(yùn)行

流程部署運(yùn)行后，可支持相應(yīng)用戶根據(jù)所部署的流程開(kāi)展審查工作。以某審查管理用戶為例，用戶完成登錄，點(diǎn)擊新增，啟動(dòng)審查流程，如圖7、圖8所示。

圖7 流程部署示例

圖8 區(qū)縣用戶流程啟動(dòng)示例

點(diǎn)擊確定，生成一項(xiàng)審查任務(wù)，系統(tǒng)自動(dòng)提示規(guī)劃編制單位用戶上傳規(guī)劃成果，該用戶收到待辦事項(xiàng)提醒，如圖9所示。

圖9 新增數(shù)據(jù)生成示例

進(jìn)入項(xiàng)目基本信息輸入頁(yè)面，如圖10所示。

圖10 新建審查頁(yè)面示例

規(guī)劃編制單位用戶完成信息輸入并上傳規(guī)定成果，點(diǎn)擊發(fā)送按鈕，進(jìn)入下一流程節(jié)點(diǎn)，系統(tǒng)自動(dòng)提示下一節(jié)點(diǎn)用戶登錄進(jìn)入待辦事項(xiàng)執(zhí)行節(jié)點(diǎn)任務(wù)。節(jié)點(diǎn)用戶進(jìn)入待辦事項(xiàng)啟動(dòng)審查，系統(tǒng)自動(dòng)執(zhí)行指標(biāo)對(duì)比審查功能，輸出審查結(jié)果，如圖11所示。

圖11 審查結(jié)果示例

用戶完成并通過(guò)指標(biāo)對(duì)比審查后，點(diǎn)擊發(fā)送按鈕，系統(tǒng)繼續(xù)執(zhí)行下一節(jié)點(diǎn)任務(wù)，與上一節(jié)點(diǎn)類(lèi)似，節(jié)點(diǎn)綁定用戶依據(jù)提示，進(jìn)入待辦事項(xiàng)，開(kāi)展流程規(guī)定的空間一致性審查工作，系統(tǒng)自動(dòng)輸出審查結(jié)果，如圖12所示。

圖12 空間一致性審查結(jié)果示例

各審查節(jié)點(diǎn)完成后，按照規(guī)定最終進(jìn)入數(shù)據(jù)入庫(kù)環(huán)節(jié)，由指定用戶依據(jù)提示登錄進(jìn)入成果入庫(kù)頁(yè)面，預(yù)覽無(wú)誤后，可對(duì)入庫(kù)數(shù)據(jù)進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)最終成果入庫(kù)。

在整個(gè)流程運(yùn)行過(guò)程中，每個(gè)節(jié)點(diǎn)頁(yè)面均支持項(xiàng)目日志、項(xiàng)目基本信息和歷史審查結(jié)果的查看。同時(shí)，在執(zhí)行過(guò)程中，除了流程正常執(zhí)行發(fā)送下一節(jié)點(diǎn)外，任一節(jié)點(diǎn)審查發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤疏漏，均支持撤回，流程撤回上一節(jié)點(diǎn)，提示進(jìn)行修改補(bǔ)充。

5 結(jié) 論

國(guó)土空間規(guī)劃審查與管理模塊既是一張圖實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)的重要組成部分，也是國(guó)土空間規(guī)劃流程中的重要一環(huán)，向上承接規(guī)劃編制，向下指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施，重要性不言而喻。當(dāng)前，編審體系尚需完善，編制流程尚待明確，紹興市在一張圖的開(kāi)發(fā)實(shí)踐過(guò)程中，通過(guò)引入activti 工作流技術(shù)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃審查流程的可配置化，突破了需求不確定的限制，為系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)及輔助規(guī)劃審查等工作創(chuàng)造了有益的經(jīng)驗(yàn)。