劉 靜

(中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，北京 100088)

一、引言

近年來(lái)，作為信息系統(tǒng)重要節(jié)點(diǎn)的民用無(wú)人機(jī)在農(nóng)業(yè)植保、森林滅火、環(huán)境監(jiān)控等經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，民用無(wú)人機(jī)在為人類帶來(lái)極大便利的同時(shí)，也常常成為一些“不守規(guī)矩的飛手”和恐怖分子擾亂社會(huì)秩序、謀求政治利益和威脅國(guó)際安全的犯罪武器。例如，2018年俄羅斯國(guó)防部就無(wú)人機(jī)襲擊事件發(fā)聲，認(rèn)為恐怖組織的技術(shù)手段已發(fā)展到可以利用無(wú)人機(jī)等設(shè)備對(duì)任何國(guó)家實(shí)施恐怖打擊的程度，無(wú)人機(jī)恐襲將威脅世界各國(guó)安全(1)俄國(guó)防部：無(wú)人機(jī)恐襲將威脅世界各國(guó)安全[EB/OL].(2018-01-11)[2021-09-10].http://world.people.com.cn/n1/2018/0110/c1002-29757125.html.。美國(guó)外交政策分析家邁克爾·霍頓也曾強(qiáng)調(diào)，國(guó)家對(duì)無(wú)人機(jī)的依賴會(huì)制造更多的恐怖分子和好戰(zhàn)分子(2)美國(guó)濫用無(wú)人機(jī)進(jìn)行軍事打擊[EB/OL].(2020-07-10)[2021-09-10].http://www.elecfans.com/application/Military_avionics/2020/0710/1244408.html.。

為了規(guī)制民用無(wú)人機(jī)濫用的危害及風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)在立法層面自上而下地建立起一套系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，在執(zhí)法層面賦予聯(lián)邦航空局(FAA)專門(mén)的執(zhí)法權(quán)限；在技術(shù)管理層面，劃分無(wú)人機(jī)禁飛和限飛地圖、實(shí)施注冊(cè)登記和適航審查制度、組織駕駛員參加無(wú)人機(jī)培訓(xùn)、嚴(yán)懲“黑飛”主體，這些措施為包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家監(jiān)管無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)提供了可資借鑒的法治實(shí)踐和管理經(jīng)驗(yàn)。

在當(dāng)今信息化時(shí)代背景下，民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)已成為我國(guó)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的重點(diǎn)，同時(shí)也是“中國(guó)制造”的代表性產(chǎn)業(yè)和軍民深度融合發(fā)展的新興領(lǐng)域。2020年，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模高達(dá)210億元，相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)品分別有7000余家和40萬(wàn)架。2021年，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)有望從傳統(tǒng)的研發(fā)、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)向商業(yè)租賃和商業(yè)服務(wù)等方向滲透，商業(yè)價(jià)值和潛力將得以進(jìn)一步凸顯和發(fā)揮。不過(guò)，民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也給不法分子濫用無(wú)人機(jī)帶來(lái)可乘之機(jī)。如在2019年2月11日，香港一男子違規(guī)操控?zé)o人機(jī)，使得無(wú)人機(jī)擅闖軍營(yíng)，嚴(yán)重?cái)_亂了軍事禁區(qū)的管理秩序。從2021年上半年來(lái)看，鐵路、機(jī)場(chǎng)等地已成為無(wú)人機(jī)黑飛的重災(zāi)區(qū)(3)朱志偉.2021年無(wú)人機(jī)黑飛事件匯總：鐵路、機(jī)場(chǎng)是重災(zāi)區(qū)[EB/OL].(2021-04-28)[2021-09-10].https://new.qq.com/omn/20210428/20210428A0DFMV00.html.。此類無(wú)人機(jī)濫用事件不一而舉，該現(xiàn)象之所以層出不窮，主要是因?yàn)槲覈?guó)在無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面存在上位法闕如、下位法分散、管理主體模糊和手段落后等問(wèn)題。

二、民用無(wú)人機(jī)濫用的風(fēng)險(xiǎn)及危害

當(dāng)前，在全球民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)“爆炸式”發(fā)展進(jìn)程中，不乏一些恐怖分子利用無(wú)人機(jī)危害國(guó)防安全、擾亂社會(huì)秩序和侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)益。研究民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)濫用的風(fēng)險(xiǎn)及危害可以說(shuō)明各國(guó)規(guī)范無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展極具必要性和現(xiàn)實(shí)意義。具體而言，民用無(wú)人機(jī)濫用的風(fēng)險(xiǎn)及危害主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，民用無(wú)人機(jī)濫用危害國(guó)防安全。由于民用無(wú)人機(jī)具有飛行空域低、體積小、不易察覺(jué)、載重效果好等特點(diǎn)，恐怖分子往往通過(guò)無(wú)人機(jī)攜帶爆炸物遠(yuǎn)程襲擊目標(biāo)。2018年8月5日，委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅在出席國(guó)民衛(wèi)隊(duì)建軍81周年活動(dòng)時(shí)，險(xiǎn)遭兩架裝有炸藥的民用無(wú)人機(jī)的暗殺(4)無(wú)人機(jī)登上政治暗殺舞臺(tái)，2018年委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅差點(diǎn)遇險(xiǎn)[EB/OL].(2019-10-21)[2021-09-11].http://dy.163.com/v2/article/detail/ES15BEAE05310TQZ.html.；2019年5月19日，也門(mén)胡塞武裝對(duì)外宣稱，將對(duì)沙特和阿聯(lián)酋境內(nèi)的300個(gè)目標(biāo)實(shí)施攻擊(5)沙特防空部隊(duì)擊落一架攜帶爆炸物的無(wú)人機(jī)[EB/OL].(2019-05-24)[2021-09-11].https://news.sina.cn/gn/2019-05-24/detail-ihvhiews4151763.d.html?pos=3&vt=4.，這引起沙特、阿聯(lián)酋以及周邊多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的高度恐慌。此外，無(wú)人機(jī)操控者還可能利用無(wú)人機(jī)的攝像、測(cè)繪功能非法觀測(cè)他國(guó)軍事設(shè)施，收集敏感數(shù)據(jù)，竊取軍事情報(bào)和國(guó)家機(jī)密。如根據(jù)英國(guó)智庫(kù)2016年1月發(fā)布的一項(xiàng)報(bào)告，有證據(jù)表明伊斯蘭國(guó)極端組織(ISIS)在2014年8月使用無(wú)人機(jī)獲取敘利亞北部軍用機(jī)場(chǎng)塔布卡(Tabqa)的動(dòng)態(tài)情況(6)英智庫(kù)稱IS在伊拉克使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行偵查活動(dòng)[EB/OL].(2016-01-15)[2022-05-15].http://junshi.xilu.com/20160115/1000010000925943.html#.，極大地威脅和破壞了敘利亞的國(guó)防安全(7)梁懷新.民用無(wú)人機(jī)對(duì)國(guó)家安全的潛在威脅及安全管控研究[J].江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，(2).。

第二，民用無(wú)人機(jī)濫用擾亂社會(huì)秩序。在無(wú)人機(jī)市場(chǎng)發(fā)展?jié)u趨成熟的背景下，許多未取得駕駛執(zhí)照和未參加專業(yè)培訓(xùn)的駕駛員違規(guī)操控?zé)o人機(jī)，嚴(yán)重破壞空中交通秩序、影響航班正常飛行。2017年4月22日，由于成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)受到無(wú)人機(jī)非法干擾，導(dǎo)致多架航班只能在域內(nèi)繞行等待或迫降其他機(jī)場(chǎng)(8)無(wú)人機(jī)干擾成都機(jī)場(chǎng)運(yùn)行，大疆稱懸賞百萬(wàn)獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者[EB/OL].(2017-04-25)[2021-09-11].https://tech.qq.com/a/20170425/052410.htm.，超1萬(wàn)旅客被迫改變出行計(jì)劃，進(jìn)而引發(fā)多起消費(fèi)者與服務(wù)商之間的合同或侵權(quán)糾紛，擾亂國(guó)家公共秩序，危及社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，一些不法分子還通過(guò)無(wú)人機(jī)搭載傳單、偽基站的方式傳播違法有害信息，利用無(wú)人機(jī)從事盜竊、擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)病毒(9)劉明遠(yuǎn).民用無(wú)人機(jī)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控與法律監(jiān)管[J].行政管理改革，2019，(8).、運(yùn)輸毒品(10)Joseph Suh. Drones:How They Work, Applications, and Legal Issues.Georgetown Law Technology Review, 2019,(8):509.等非法活動(dòng)。在2011年至2016年間，美國(guó)無(wú)人機(jī)駕駛員向聯(lián)邦監(jiān)獄運(yùn)輸手機(jī)、毒品、色情物品等大量違禁品(11)無(wú)人機(jī)不斷將毒品和色情片偷運(yùn)進(jìn)監(jiān)獄[EB/OL].(2017-06-19)[2021-09-20].https://tech.qq.com/a/20170619/007894.htm.，嚴(yán)重違反無(wú)人機(jī)管理?xiàng)l例，妨害社會(huì)管理秩序。

第三，民用無(wú)人機(jī)濫用侵害個(gè)人權(quán)益。無(wú)人機(jī)作為一種新型航空飛行器，與傳統(tǒng)航空器既有共性又有差異。一方面，兩類航空器都有可能因?yàn)轳{駛員的操作失誤或機(jī)器故障墜地，對(duì)公民人身或財(cái)產(chǎn)安全造成威脅(12)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspaces.North Dakota Law Review, 2009,(85):612.；另一方面，民用無(wú)人機(jī)一般配備有傳統(tǒng)航空器所不具備的GPS、高清攝錄儀、人臉識(shí)別等多種先進(jìn)的感應(yīng)系統(tǒng)，駕駛員可利用無(wú)人機(jī)的拍照、錄像、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)、攔截?zé)o線通信等功能(13)王錫柱.靈活監(jiān)管：無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管理念及其展開(kāi)[J].中國(guó)應(yīng)用法學(xué)，2019，(6).，精確采集公民信息、定位公民行蹤、曝光公民個(gè)人隱私(14)張影.民用無(wú)人機(jī)侵犯公民隱私安全問(wèn)題探究[J].遼寧警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，(4).，從而使公民權(quán)益面臨不同形式和不同程度的非法侵害。由此可見(jiàn)，民用無(wú)人機(jī)不僅可能從高空墜落對(duì)地面人員造成傷亡，而且更容易侵犯公民個(gè)人信息。

三、美國(guó)監(jiān)管無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)的法治體系與管理體制

美國(guó)作為傳統(tǒng)的航空制造大國(guó)和頭號(hào)航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)，為有效規(guī)制無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)，保障無(wú)人機(jī)運(yùn)行安全，通過(guò)制定法律法規(guī)、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和創(chuàng)新管理體制等方法引導(dǎo)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?？梢哉f(shuō)，美國(guó)有關(guān)無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐走在世界前列，對(duì)我國(guó)構(gòu)建更加完備的無(wú)人機(jī)管理體制具有參考和借鑒價(jià)值。

(一) 健全的法治體系與專門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)

隨著民用無(wú)人機(jī)應(yīng)用日益廣泛和市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻不斷降低，美國(guó)持續(xù)完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管領(lǐng)域的法律體系，成立專門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，逐步建立起相對(duì)健全和成熟的無(wú)人機(jī)監(jiān)管法治體系。

1.立法層面

美國(guó)國(guó)會(huì)作為其國(guó)內(nèi)最高立法機(jī)構(gòu)，頒布了涉及無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》(FAA Modernization and Reform Act of 2012)(15)FAA Modernization and Reform Act of 2012, H.R. 658, Public Law No:112-95.、《2016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U張、安全和安保法》(FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016)(16)FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016, H.R. 636, Public Law No:114-190.等十多部基礎(chǔ)性、綜合性法律，并以專章形式對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及濫用風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制措施作出規(guī)定。具體而言，在《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》中，美國(guó)制定了無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的綜合管制規(guī)則、發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃以及路線圖(17)美國(guó)審計(jì)署無(wú)人機(jī)審計(jì)的特點(diǎn)及啟示[EB/OL].(2015-07-14)[2021-09-20].http://news.esnai.com/2015/0714/116641.shtml.，要求FAA將無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)美國(guó)對(duì)無(wú)人駕駛航空器和有人駕駛航空器的統(tǒng)一管理(18)鄭派.美國(guó)新近民用小型無(wú)人機(jī)管控立法評(píng)析[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，(5).?！?016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U張、安全和安保法》強(qiáng)調(diào)，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)民航信息系統(tǒng)、空中交通管理系統(tǒng)和國(guó)家空域系統(tǒng)中航空安全問(wèn)題的關(guān)注(19)楊寬，費(fèi)秀艷.美國(guó)無(wú)人機(jī)立法新動(dòng)態(tài)及其啟示[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2019，(1).。

在此類立法的指引下，美國(guó)政府各部門(mén)，尤其是FAA在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》(Code of Federal Regulations，簡(jiǎn)稱CFR)第14編“航空與航天”中對(duì)無(wú)人機(jī)的定義、注冊(cè)登記制度、適航證書(shū)的發(fā)放條件、安全飛行標(biāo)準(zhǔn)和飛行規(guī)則等問(wèn)題作出進(jìn)一步規(guī)定。同時(shí)，F(xiàn)AA還定期修改和更新《聯(lián)邦法規(guī)匯編》中與實(shí)踐相脫節(jié)的內(nèi)容，及時(shí)補(bǔ)充《聯(lián)邦航空條例》(Federal Aviation Regulations，簡(jiǎn)稱FAR)中的立法“空白”。2016年8月29日，F(xiàn)AA宣布首個(gè)小型民用無(wú)人機(jī)操作規(guī)則(FAR-107部)正式生效，增加了有關(guān)無(wú)人機(jī)分級(jí)分類、強(qiáng)制注冊(cè)和劃分飛行空域方面的內(nèi)容(20)Summary of Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems Final Rules[EB/OL].(2018-08-21)[2021-09-20]. https://www.wileyrein.com/newsroom-articles.，使FAR逐步發(fā)展成為眾多無(wú)人機(jī)規(guī)范性法律文件中最具針對(duì)性和全面性的聯(lián)邦法規(guī)。

除頒布FAR及其修正案以外，F(xiàn)AA還發(fā)布了一系列與無(wú)人機(jī)相關(guān)的咨詢通告(Advisory Circulars)、管理程序(Order)和指南(Guidance)，該類文件涵蓋適航標(biāo)準(zhǔn)和指令、航空器登記、一般運(yùn)行和飛行規(guī)則等內(nèi)容，雖不具有強(qiáng)制性，但對(duì)無(wú)人機(jī)等民用航空業(yè)的發(fā)展極具指導(dǎo)意義。

通過(guò)上述分析及上圖可知，美國(guó)在聯(lián)邦層面通過(guò)聯(lián)邦航空法、聯(lián)邦航空條例及咨詢通告和指南等為防控?zé)o人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)筑起全方位、立體式的法治屏障。

此外，還須提及的是，美國(guó)地方各州政府也紛紛參與無(wú)人機(jī)管理法規(guī)的制定工作。2015年，已有45個(gè)州計(jì)劃以立法形式管控?zé)o人機(jī)無(wú)序發(fā)展的現(xiàn)狀。2017年，弗吉尼亞州的HB2350條款規(guī)定，公民利用無(wú)人機(jī)從事偷窺、間諜或有損他人權(quán)益的行為屬于一級(jí)輕罪(21)無(wú)人機(jī)法規(guī)保護(hù)你的隱私了嗎[EB/OL].(2017-04-13)[2021-09-25].https://www.sohu.com/a/133751858_350244.。這些地方性立法與聯(lián)邦立法形成合力，共同建立起一套全面的無(wú)人機(jī)管理法規(guī)體系。

2.執(zhí)法層面

FAA作為民用航空(包括無(wú)人機(jī))領(lǐng)域最重要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，旨在保障各類航空器的飛行安全和促進(jìn)民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主要負(fù)責(zé)為航空產(chǎn)品制造商頒發(fā)生產(chǎn)許可證、為航空運(yùn)輸企業(yè)頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、為駕駛員頒發(fā)適航證和駕駛執(zhí)照、制止危害民用航空安全的非法行為等多項(xiàng)活動(dòng)。具體到民用無(wú)人機(jī)規(guī)制方面，F(xiàn)AA對(duì)不同種類的無(wú)人機(jī)進(jìn)行特定的管理，對(duì)飛行時(shí)間、速度和路線進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；對(duì)制造商、購(gòu)買(mǎi)者、實(shí)際駕駛員進(jìn)行身份鑒定和核驗(yàn)，對(duì)符合資質(zhì)的人員從事相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行許可和批準(zhǔn)，從而在研發(fā)、銷(xiāo)售、使用和維護(hù)各個(gè)階段規(guī)制無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)。

值得注意的是，F(xiàn)AA只是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范航空活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，并不可能將執(zhí)法工作落實(shí)到無(wú)人機(jī)監(jiān)管的每一個(gè)環(huán)節(jié)。2005年12月，F(xiàn)AA組建了無(wú)人機(jī)飛機(jī)項(xiàng)目辦公室(UPAO)，該辦公室主要由在無(wú)人機(jī)飛行安全、管理、工程、空中交通服務(wù)等方面具有豐富理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員組成，承擔(dān)制定無(wú)人機(jī)駕駛航空政策和協(xié)調(diào)關(guān)系的職責(zé)(22)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):608.。2017年6月，F(xiàn)AA又成立了無(wú)人機(jī)識(shí)別與跟蹤航空規(guī)則制定委員會(huì)(ARC)，評(píng)估現(xiàn)有技術(shù)解決方案的可行性和可承受性，修訂和完善不合理內(nèi)容，以使其符合FAA對(duì)空中交通管制的標(biāo)準(zhǔn)和要求(23)什么是FAA的無(wú)人機(jī)跟蹤航空規(guī)則制定委員會(huì)[EB/OL].(2017-06-23)[2021-09-26].http://www.sohu.com/a/151420151_350244.。由此，在防控?zé)o人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法層面，F(xiàn)AA、UPAO和ARC形成合力，以相關(guān)立法為指引，實(shí)際監(jiān)管和保障無(wú)人機(jī)的運(yùn)行安全。

(二)全產(chǎn)業(yè)鏈與全生命周期的管理體制

無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)存在于無(wú)人機(jī)生命周期的各個(gè)階段，國(guó)家對(duì)任何一個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管不力都可能使無(wú)人機(jī)威脅和侵害到本國(guó)的國(guó)防安全和公民權(quán)益。對(duì)此，為了綜合防控?zé)o人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)在無(wú)人機(jī)研發(fā)、銷(xiāo)售、使用和售后階段形成了全產(chǎn)業(yè)鏈和規(guī)范化的管理體制。

1.研發(fā)階段：劃分空域、實(shí)時(shí)定位、分級(jí)分類

在民用無(wú)人機(jī)研發(fā)階段，美國(guó)從源頭入手，采取劃分空域、實(shí)時(shí)定位和分級(jí)分類的方法確保無(wú)人機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量安全，加強(qiáng)無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管。

(1) 空域劃分。美國(guó)根據(jù)各空域的交通繁忙程度和航空器的性質(zhì)，在FAR107號(hào)法規(guī)中規(guī)定，本國(guó)空域可劃分為A、B、C、D、E、G六級(jí)空域以及其他設(shè)有多種限制或具有特殊用途的空域。其中，A—E級(jí)空域?qū)儆谑芄苤频膮^(qū)域，軍用飛機(jī)、商用飛機(jī)、私人飛機(jī)可優(yōu)先在此空域內(nèi)飛行；而G級(jí)空域是非管制空域，駕駛員可以在未獲得任何組織或機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)下，自由進(jìn)入G級(jí)空域飛行；多種限制或特殊使用的空域指除A、B、C、D、E、G以外的空域，主要包括禁區(qū)、限制區(qū)、告警區(qū)、軍航活動(dòng)空域、警惕區(qū)、管制射擊區(qū)、國(guó)家安全空域等。

在劃分空域的基礎(chǔ)上，美國(guó)還基于無(wú)人機(jī)在運(yùn)行過(guò)程中可能遇到的各類障礙，設(shè)置了安保敏感空域限制、臨時(shí)飛行限制、體育限制(24)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):597.，其分別在以下情況下得以適用：一是安保敏感空域限制的適用。根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第14編第99部分(A)第§99.7條對(duì)“特殊安全說(shuō)明”的規(guī)定(25)14 CFR§99.7-Special Security Instructions[EB/OL].(2004-03-30)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/99.7.，禁止未經(jīng)授權(quán)的無(wú)人機(jī)在133個(gè)軍事設(shè)施附近及其上空飛行。二是臨時(shí)飛行限制的適用。如果某一地區(qū)發(fā)生諸如化學(xué)泄漏、火山爆發(fā)之類的危險(xiǎn)事態(tài)，那么無(wú)人機(jī)在該區(qū)域內(nèi)飛行的高度、速度和規(guī)模應(yīng)受到一定的限制。三是體育限制的適用。在盛大體育賽事開(kāi)幕前或結(jié)束后一小時(shí)內(nèi)，民用無(wú)人機(jī)不得在體育場(chǎng)附近飛行，以保障體育活動(dòng)的順利進(jìn)行。

總之，在民用無(wú)人機(jī)研發(fā)階段，美國(guó)通過(guò)嚴(yán)格劃分空域等級(jí)和設(shè)置禁飛、限飛區(qū)域(26)禁飛區(qū)是指無(wú)法起飛、無(wú)法闖入的地域，全球機(jī)場(chǎng)禁飛區(qū)超18000個(gè)。限飛區(qū)是指飛行高度受限的地域。，限定民用無(wú)人機(jī)在相對(duì)安全的空域內(nèi)運(yùn)行，強(qiáng)化對(duì)無(wú)人機(jī)的運(yùn)營(yíng)管理。

(2)實(shí)時(shí)定位。為了隨時(shí)掌握民用無(wú)人機(jī)的活動(dòng)范圍和運(yùn)行動(dòng)向，美國(guó)FAR107號(hào)規(guī)則要求研發(fā)人員為無(wú)人機(jī)配備相應(yīng)的定位裝置，安裝具有監(jiān)控功能的“云系統(tǒng)”，發(fā)展無(wú)人機(jī)跟蹤技術(shù)。另外，在A、B、C、D四級(jí)空域中運(yùn)行的無(wú)人機(jī)必須配有可與空中交通管制通信的雙向無(wú)線電(27)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System.Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):22.，駕駛員可根據(jù)無(wú)線電傳送的信息，預(yù)先判斷和分析前方空域的天氣、地形和飛行情況，調(diào)整無(wú)人駕駛航空器的飛行高度和航線(28)14 CFR§91.185-IFR operations:two-way radio communications failure[EB/OL].(1989-08-18)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.185.，直接阻斷無(wú)人機(jī)濫用的可能。為接收傳送系統(tǒng)輸送的相關(guān)信息，在A、B、C空域作業(yè)的民用無(wú)人機(jī)還需配備應(yīng)答器，以便空管部門(mén)對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行精確定位和識(shí)別(29)14 CFR§91.215-ATC transponder and altitude reporting equipment and use[EB/OL].(2018-01-06)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.215.，及時(shí)對(duì)違規(guī)駕駛員發(fā)出警告、給予懲處，引導(dǎo)其嚴(yán)格按照法律法規(guī)以及禁飛和限飛政策安全運(yùn)營(yíng)無(wú)人機(jī)。

(3)分級(jí)分類。美國(guó)根據(jù)民用無(wú)人機(jī)的用途、規(guī)模、飛行高度、重量、體積等多方因素的差異，對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行細(xì)化分類(30)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace[J].North Dakota Law Review, 2009,(85):620.，并針對(duì)不同類型的無(wú)人機(jī)制定不同的研發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)人機(jī)制造商在生產(chǎn)各類無(wú)人機(jī)前，必須取得相應(yīng)的生產(chǎn)證書(shū)，并在研發(fā)過(guò)程中將涉及的數(shù)據(jù)和生產(chǎn)設(shè)施報(bào)送于相關(guān)部門(mén)，以接受必要的檢查和認(rèn)證，保障無(wú)人機(jī)的每一零部件都符合國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)(31)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System.Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):24.，提高民用無(wú)人機(jī)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，將低質(zhì)量、高風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)人機(jī)排除在市場(chǎng)之外。

2.銷(xiāo)售階段：注冊(cè)登記、適航審定、執(zhí)照申請(qǐng)

在民用無(wú)人機(jī)銷(xiāo)售階段，美國(guó)為保障無(wú)人機(jī)購(gòu)買(mǎi)者和實(shí)際操作人員具備相應(yīng)資質(zhì)，通過(guò)建立注冊(cè)登記、適航審定和執(zhí)照申請(qǐng)等機(jī)制嚴(yán)格審查購(gòu)買(mǎi)者和操作人員的身份，以規(guī)范無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。

首先，在民用無(wú)人機(jī)注冊(cè)登記方面，根據(jù)FAR107部小型無(wú)人機(jī)駕駛航空器規(guī)則的規(guī)定，所有重量在0.55～55磅的無(wú)人機(jī)都必須向FAA進(jìn)行實(shí)名登記(32)楊寬，費(fèi)秀艷.美國(guó)無(wú)人機(jī)立法新動(dòng)態(tài)及其啟[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2019，(1).。該規(guī)定曾引起一些民眾的強(qiáng)烈不滿和質(zhì)疑。2017年5月19日，模型飛機(jī)愛(ài)好者約翰·泰勒就注冊(cè)登記制度向美國(guó)華盛頓特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法庭提出訴訟。上訴法庭最終以《美國(guó)聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法》中關(guān)于“FAA不得頒布與模型飛機(jī)有關(guān)的法律”的規(guī)定為裁決依據(jù)，支持了泰勒的主張，要求FAA廢除對(duì)包括小型無(wú)人機(jī)在內(nèi)的模型飛機(jī)的注冊(cè)機(jī)制(33)See United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit, Iohn A.Taylor v.Michael P.Huerta, 2017.。然而，國(guó)際無(wú)人系統(tǒng)協(xié)會(huì)和美國(guó)運(yùn)輸部極力反對(duì)該判決，認(rèn)為注冊(cè)登記制度對(duì)追蹤不遵守安全飛行規(guī)則的無(wú)人機(jī)所有者和確定航空責(zé)任人至關(guān)重要(34)Gary Mortimer. John Taylor Defeats FAA Registration Rule for Model Aircraft[EB/OL].(2017-05-19)[2021-09-26]. https://www.suasnews.com/2017/05/john-taylor-defeats-faa-registration-rule-model-aircraft/.?？傮w來(lái)說(shuō)，盡管無(wú)人機(jī)注冊(cè)登記制度受到一些阻礙，但具有長(zhǎng)期向好的發(fā)展趨勢(shì)。

其次，在民用無(wú)人機(jī)適航審定方面，美國(guó)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》規(guī)定任何人未經(jīng)特別授權(quán)不得在國(guó)家空域系統(tǒng)操作任何類別的無(wú)人機(jī)，駕駛員在操控?zé)o人機(jī)前應(yīng)事先向FAA說(shuō)明無(wú)人機(jī)的預(yù)期用途、飛行時(shí)間、次數(shù)和區(qū)域，提供無(wú)人機(jī)飛行圖紙、詳細(xì)照片或證明無(wú)人機(jī)已具備安全飛行的各項(xiàng)條件且不會(huì)對(duì)他人生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅(35)14 CFR§ 21.191-Experimental certificates[EB/OL].[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/21.191.，并接受FAA對(duì)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的適航審查和特定指令的管轄(36)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):614.。只有無(wú)人機(jī)駕駛?cè)藛T能夠保證在“可接受的安全水平”的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上運(yùn)營(yíng)無(wú)人機(jī)時(shí)(37)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):612.，才允許相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其頒發(fā)無(wú)人機(jī)適航證書(shū)。

最后，在民用無(wú)人機(jī)駕駛員申請(qǐng)執(zhí)照方面，F(xiàn)AR107部小型民用無(wú)人機(jī)操作規(guī)則規(guī)定，為確保初級(jí)駕駛員遵守聯(lián)邦航空局和國(guó)家航空航天局制定的天空規(guī)則，駕駛員通常需滿足以下條件：年齡在16歲以上；持有有效的身份證件，注明駕駛員的姓名、照片、簽名、家庭住址等信息；在FAA限定的測(cè)試中心完成初級(jí)航空知識(shí)測(cè)試；向測(cè)試公司支付150美元；頭腦清醒等(38)Getting Your Drone License-What It Is and How to Get It[EB/OL].(2019-05-30)[2021-09-26]. https://www.dronethusiast.com/drone-license/.。這些條件為FAA篩選符合駕駛資質(zhì)的人員提供了明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，有利于駕駛員在取得飛行執(zhí)照或雖未獲得執(zhí)照但有持證人員的監(jiān)管下安全操控?zé)o人機(jī)。

通過(guò)上述分析可知，在民用無(wú)人機(jī)銷(xiāo)售階段，購(gòu)買(mǎi)者應(yīng)向FAA完成登記注冊(cè)，實(shí)際駕駛員應(yīng)向FAA申請(qǐng)適航許可證和駕駛員執(zhí)照，從而加強(qiáng)FAA對(duì)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的規(guī)范管理，降低無(wú)人機(jī)運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.使用和售后階段：飛行要求、組織培訓(xùn)、嚴(yán)懲黑飛

為改善民用無(wú)人機(jī)“黑飛”和無(wú)序不法飛行現(xiàn)狀，美國(guó)在無(wú)人機(jī)使用和售后階段采取各類防控措施降低或避免無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)，主要從制定飛行要求、組織駕駛員參加培訓(xùn)和測(cè)試、嚴(yán)懲違規(guī)駕駛員三個(gè)方面著手應(yīng)對(duì)。

第一，飛行要求方面：根據(jù)FAR107部規(guī)則規(guī)定，駕駛員操控民用無(wú)人機(jī)應(yīng)滿足下列要求：按照既定的編程中斷控制器駕駛無(wú)人機(jī)；一個(gè)駕駛員一次只允許駕駛一臺(tái)無(wú)人機(jī)(39)Getting Your Drone License-What It Is and How to Get It[EB/OL].[2021-09-27]. https://www.dronethusiast.com/drone-license/.；保證無(wú)人機(jī)在駕駛員或觀察員的視距范圍內(nèi)飛行；禁止在人口稠密地帶(40)14 CFR § 91.319-Aircraft having experimental certificates:operating limitations[EB/OL].(2017-01-11)[2021-09-27]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.319.或在有遮擋的建筑物或汽車(chē)中操控?zé)o人機(jī)；在日出前30分鐘至日落后30分鐘期間飛行；為無(wú)人機(jī)配備預(yù)防碰撞的指示燈(41)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):613-614.；飛行時(shí)至少保證3英里能見(jiàn)度等。

第二，組織培訓(xùn)方面：為使駕駛員自覺(jué)遵循上述基本飛行要求，F(xiàn)AA定期組織駕駛員參加專門(mén)的無(wú)人機(jī)培訓(xùn)課程，加強(qiáng)對(duì)航空安全知識(shí)的宣傳，要求欲獲得遠(yuǎn)程飛行員指揮者證書(shū)的公民完成相應(yīng)的知識(shí)測(cè)試，才能具備駕駛民用無(wú)人機(jī)的資格。

第三，嚴(yán)懲黑飛方面：FAA除了規(guī)定無(wú)人機(jī)的飛行要求和組織駕駛員參加培訓(xùn)以外，還對(duì)違法者是否為初犯、違法行為對(duì)國(guó)家空域造成的實(shí)際或潛在風(fēng)險(xiǎn)等因素進(jìn)行考察，針對(duì)不同情形分別采取警告、民事罰款以及責(zé)令糾正的方式對(duì)“黑飛”和無(wú)序不法飛行主體作出處罰(42)吳建端.無(wú)人機(jī)及其規(guī)制[M].北京：法律出版社，2019.169-170.。例如，2015年10月，一家名為Skypan International的無(wú)人機(jī)公司在芝加哥和紐約上空違規(guī)操控?zé)o人機(jī)，F(xiàn)AA對(duì)其處以20萬(wàn)美元罰款(43)See UAS America Fund, LLC, Skypan International Inc., Peter Sachs, and FPV Manuals, LLC, Petitioners v. Federal Aviation Administration, Respondent. No.14-1156, 2014.，有力地震懾了違法行為、維護(hù)了飛行安全。

當(dāng)然，除美國(guó)以外，還有一些國(guó)家也紛紛采取相關(guān)立法和執(zhí)法措施管控和應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)。如澳大利亞民用航空安全管理局出臺(tái)有關(guān)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及操作方法的安全指南(44)CASR Part 101-Unmanned aircraft and rockets[EB/OL].(2017-08-22)[2021-09-27].https://www.casa.gov.au/standard-page/casr-part-101-unmanned-aircraft-and-rocket-operations.；日本農(nóng)業(yè)航空協(xié)會(huì)為無(wú)人機(jī)建立起一套完備的登記系統(tǒng)，并要求所有駕駛員或其他操控人員必須接受相關(guān)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)和認(rèn)證(45)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System. Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):28.。質(zhì)言之，這些國(guó)家在規(guī)制無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)方面基本架構(gòu)了相對(duì)成熟的法治體系和管理體制，可以為其他國(guó)家完善無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的法律體系和執(zhí)法措施提供藍(lán)本。

四、美國(guó)實(shí)踐對(duì)中國(guó)監(jiān)管無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)的啟示

近年來(lái)，隨著我國(guó)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，民用無(wú)人機(jī)(46)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)包括消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)和工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。與此同時(shí)，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也逐步暴露出一些問(wèn)題：一是法律規(guī)制方面，上位法闕如，缺乏原則性規(guī)定，下位法分散，多龍治水，標(biāo)準(zhǔn)不一，具體配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章未細(xì)化、優(yōu)化。已有立法落實(shí)和執(zhí)行不力，監(jiān)督、追責(zé)和懲罰機(jī)制實(shí)施不到位；二是民用無(wú)人機(jī)行業(yè)整體仍處于發(fā)展初期，相關(guān)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備相對(duì)不足；三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和程度極不均衡，目前消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)已進(jìn)入“紅?！彪A段(47)消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)的“紅?！彪A段指：隨著民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈配套逐漸成熟、硬件成本曲線不斷下降和市場(chǎng)價(jià)格的降低，無(wú)人機(jī)市場(chǎng)關(guān)注度持續(xù)攀升，消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的客戶群體從小眾拓展至大眾，客戶規(guī)模呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。無(wú)人產(chǎn)業(yè)點(diǎn)燃了創(chuàng)業(yè)企業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)巨頭的熱情，紅杉資本等全球頂級(jí)風(fēng)投機(jī)構(gòu)進(jìn)入消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)，使整個(gè)市場(chǎng)呈現(xiàn)一片火熱的狀態(tài)。，而工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)制造產(chǎn)業(yè)還在起步和探索的“藍(lán)?！睍r(shí)代(48)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的“藍(lán)?！睍r(shí)代是指：工業(yè)級(jí)市場(chǎng)主要側(cè)重飛機(jī)的技術(shù)性能和行業(yè)應(yīng)用，在實(shí)際運(yùn)用中需要與行業(yè)客戶進(jìn)行反復(fù)的溝通，并不斷改進(jìn)方案，因此具有很強(qiáng)的客戶黏性和壁壘。中國(guó)工業(yè)無(wú)人機(jī)制造應(yīng)用尚處于起步和示范階段，總體技術(shù)還比較落后，尚未形成規(guī)?；袌?chǎng)，整體處于爆發(fā)前的積累階段。；四是我國(guó)對(duì)于無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的管理相對(duì)滯后，尚不存在統(tǒng)一的無(wú)人機(jī)研發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，且相關(guān)注冊(cè)登記和使用許可等機(jī)制形同虛設(shè)，導(dǎo)致許多無(wú)人機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量不過(guò)關(guān)、無(wú)人機(jī)“黑飛”和“亂飛”現(xiàn)象頻發(fā)。

為妥善解決此類問(wèn)題，防范民用無(wú)人機(jī)成為不法分子危害國(guó)家和社會(huì)安全的工具，我國(guó)可以吸收和借鑒美國(guó)在監(jiān)管無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)方面的有益做法，從以下兩個(gè)方面著手應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)：

(一)完善法律體系，提高執(zhí)法能力

當(dāng)前，我國(guó)雖然發(fā)布了多部與無(wú)人機(jī)相關(guān)的文件，包括《使用民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)開(kāi)展通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理暫行辦法》《民用無(wú)人機(jī)適航管理工作會(huì)議紀(jì)要》《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》以及《民用無(wú)人駕駛航空器從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法》等(49)探索：民用無(wú)人機(jī)駕駛航空器監(jiān)管體系[EB/OL].(2017-08-16)[2021-10-01].http://www.caacnews.com.cn/1/6/201708/t20170816_1224134.html.，但還未制定出涉及無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的上位法，且已有文件均屬臨時(shí)性、指導(dǎo)性規(guī)定，具有分散性、滯后性，效力位階低等不足。

對(duì)此，在全國(guó)人大立法層面，我們可以第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃修訂《民用航空法》為契機(jī)，通過(guò)在《民用航空法》中單設(shè)專章(無(wú)人駕駛航空器)的形式對(duì)無(wú)人駕駛航空器的定義、管理機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)和銷(xiāo)售許可、登記報(bào)備、空域使用的要求、飛行申請(qǐng)、操控人員的職責(zé)與培訓(xùn)、特情處理、無(wú)線電頻率要求等基本問(wèn)題作出原則性規(guī)定。

在制定出上位法以后，國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)、地方政府應(yīng)積極制定下位法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性立法，以與上位法相配套，共同形成完整、全面的無(wú)人機(jī)管理法律體系。具體而言，在國(guó)務(wù)院法規(guī)層面，我國(guó)可加快《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》《民用航空安全保衛(wèi)條例》和《民用航空飛行標(biāo)準(zhǔn)管理?xiàng)l例》等法規(guī)的出臺(tái)或修訂工作，明確管理主體、監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管內(nèi)容；明確各管理部門(mén)、相關(guān)企業(yè)、操作人員的責(zé)任和義務(wù)；明確民用無(wú)人機(jī)的分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)、飛行空域、飛行計(jì)劃申請(qǐng)與批復(fù)流程、駕駛員資質(zhì)及法律責(zé)任。在部門(mén)規(guī)章和地方性立法層面，定期修正與上位法不相符的內(nèi)容，完善和細(xì)化部門(mén)配套規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)、操作規(guī)范、指南通知、系統(tǒng)設(shè)施要求，盡快制定無(wú)人機(jī)適航、檢測(cè)認(rèn)證、監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)制度(50)金偉，尚勇.中國(guó)無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管[J].科技導(dǎo)報(bào)，2019，(14).；詳細(xì)規(guī)定企業(yè)的運(yùn)營(yíng)資質(zhì)、駕駛員培訓(xùn)、執(zhí)照或合格證以及人、機(jī)結(jié)合的銷(xiāo)售備案、實(shí)名登記制度；建立地方和省級(jí)無(wú)人機(jī)管控標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與中央立法的無(wú)縫銜接。

除了重視中央和地方對(duì)無(wú)人機(jī)立法的工作外，我們還可以在法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行及工作實(shí)施層面，建設(shè)類似于美國(guó)FAA的專門(mén)的空中執(zhí)法力量，成立由無(wú)人駕駛航空器管理部際聯(lián)席統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。各部門(mén)樹(shù)立全盤(pán)思想、通力合作協(xié)調(diào)具體事項(xiàng)，根據(jù)不同飛行區(qū)域設(shè)置不同的空警部門(mén)，由公安機(jī)關(guān)與民航局及各管理局空管部門(mén)分別對(duì)飛入隔離空域和融合空域的無(wú)人機(jī)進(jìn)行引導(dǎo)，給予違法操控者警告、罰款、暫扣或吊銷(xiāo)無(wú)人機(jī)駕駛執(zhí)照等處分，必要時(shí)將其納入社會(huì)信用管理系統(tǒng)，建立完善的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格聯(lián)合執(zhí)法與常態(tài)化安全執(zhí)法的統(tǒng)一。

(二)創(chuàng)新研發(fā)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全程管理

與美國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈和全生命周期的管理體制相比，我國(guó)無(wú)論是在無(wú)人機(jī)的研發(fā)階段，還是在銷(xiāo)售、使用和售后階段，都存在管理方法和技術(shù)手段落后等問(wèn)題。為強(qiáng)化對(duì)無(wú)人機(jī)操控者的監(jiān)管，相關(guān)管理部門(mén)、無(wú)人機(jī)制造企業(yè)、行業(yè)組織可從以下幾個(gè)環(huán)節(jié)采取措施：

在民用無(wú)人機(jī)的研發(fā)階段，我國(guó)可首先考慮授權(quán)有資質(zhì)的制造企業(yè)發(fā)展并確立統(tǒng)一的、權(quán)威的、不易被黑客破解的“電子圍欄技術(shù)”，主動(dòng)從無(wú)人機(jī)自身安全技術(shù)入手，劃定禁飛、限飛和適飛空域，參考大疆無(wú)人機(jī)創(chuàng)新系統(tǒng)采用的通用管理辦法，可以不同顏色為空域地圖做標(biāo)記，紅色和灰色分別代表禁飛區(qū)和限高區(qū)，禁止或限制無(wú)人機(jī)在政府機(jī)構(gòu)、軍事單位、危險(xiǎn)物品工廠、監(jiān)獄、機(jī)場(chǎng)等區(qū)域飛行(51)金偉，尚勇.中國(guó)無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管[J].科技導(dǎo)報(bào)，2019，(14).；藍(lán)色代表法規(guī)限制區(qū)，由當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)和政策規(guī)定，該部分特殊區(qū)域禁止航空器飛行；黃色和橙色為警示區(qū)和加強(qiáng)警示區(qū)，當(dāng)無(wú)人機(jī)在該空域上空飛行時(shí)，將會(huì)收到系統(tǒng)對(duì)駕駛員發(fā)出的警示；綠色是輕型無(wú)人機(jī)適飛空域，如果輕型無(wú)人機(jī)在適飛空域的飛行真高在120米以下，那么無(wú)需提交飛行申請(qǐng)。一旦在120米以上的空域或非適飛空域飛行，則需通過(guò)UTMISS綜合監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行飛行申請(qǐng)。同時(shí)，考慮開(kāi)放空域查詢功能，及時(shí)發(fā)布信息通告，使無(wú)人機(jī)駕駛者能夠自主了解各空域的飛行政策和管理辦法。其次，以馬航MH370航班失蹤為教訓(xùn)，發(fā)展無(wú)人機(jī)定位跟蹤技術(shù)，配備定位設(shè)備和指南針、氣壓計(jì)等共同組成的360度感知系統(tǒng)，安裝具有提醒操控者違規(guī)飛行功能的“云系統(tǒng)”(52)金偉，尚勇.中國(guó)無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管[J].科技導(dǎo)報(bào)，2019，(14).，以便無(wú)人機(jī)在運(yùn)行途中遭遇惡劣天氣、前方出現(xiàn)遮擋物等情形時(shí)，提前對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛者發(fā)出預(yù)警，防止無(wú)人機(jī)濫用事件的發(fā)生。最后，根據(jù)無(wú)人機(jī)的重量、用途和監(jiān)管難易程度對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分級(jí)分類，針對(duì)不同類型的無(wú)人機(jī)制定不同的技術(shù)參數(shù)和特定的研發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。

在民用無(wú)人機(jī)的銷(xiāo)售階段，我國(guó)應(yīng)盡快建立并實(shí)施無(wú)人機(jī)實(shí)名激活、注冊(cè)登記及銷(xiāo)售審查制度，通過(guò)APP實(shí)名激活，證明實(shí)名激活的可追溯性，推行無(wú)人機(jī)所有者和使用者強(qiáng)制注冊(cè)和備案制度，加快無(wú)人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)和公安部門(mén)身份信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售審查制度與無(wú)人機(jī)運(yùn)行云平臺(tái)的實(shí)時(shí)交聯(lián)，防止登記人盜用他人身份或偽造虛假信息，保證登記的真實(shí)性和有效性，采取銷(xiāo)售取得駕駛證前置程序，實(shí)行“無(wú)證不售”原則，避免僥幸和無(wú)成本“黑飛”，全面掌握無(wú)人機(jī)的數(shù)量、型號(hào)、所有者和使用者等各類信息。

在民用無(wú)人機(jī)的使用階段，有關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格審查無(wú)人機(jī)操控人員的資質(zhì)，核對(duì)人、機(jī)身份信息，確保由登記人親自激活設(shè)備(53)常雯，吳宏建.無(wú)人機(jī)監(jiān)管及建議研究[J].電信網(wǎng)技術(shù)，2018，(2).，避免登記人與實(shí)際操控者不一致帶來(lái)的“黑飛”風(fēng)險(xiǎn)；組織操控人員參加駕駛技術(shù)培訓(xùn)，頒發(fā)無(wú)人機(jī)適航證書(shū)，建立定期學(xué)習(xí)機(jī)制和考核評(píng)估體系，完善駕駛執(zhí)照年檢制度；使用雷達(dá)定位系統(tǒng)對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤，加強(qiáng)無(wú)人機(jī)反制技術(shù)和設(shè)備的使用引導(dǎo)；開(kāi)展無(wú)人機(jī)安全宣傳和教育工作，引導(dǎo)無(wú)人機(jī)操控者遵守法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，要求其依法向相關(guān)機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)或申請(qǐng)審批，主動(dòng)參加無(wú)人機(jī)培訓(xùn)課程，知悉無(wú)人機(jī)各組成部件的工作機(jī)理和性能，掌握無(wú)人機(jī)控制原理及危情防控措施，從而營(yíng)造安全使用無(wú)人機(jī)、有序放飛無(wú)人機(jī)的良好社會(huì)環(huán)境。

在民用無(wú)人機(jī)的售后管理階段，我國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)開(kāi)發(fā)統(tǒng)一接口的企業(yè)級(jí)監(jiān)控服務(wù)平臺(tái)，定期監(jiān)測(cè)產(chǎn)品流向和運(yùn)行狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)民航云平臺(tái)、企業(yè)自有平臺(tái)、行業(yè)應(yīng)用專用平臺(tái)與公安銷(xiāo)售備案系統(tǒng)、生產(chǎn)管控系統(tǒng)的統(tǒng)籌對(duì)接，由此從無(wú)人機(jī)研發(fā)設(shè)計(jì)到無(wú)人機(jī)生產(chǎn)和產(chǎn)品售后階段建立起規(guī)范無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全方位管理機(jī)制，最大程度地保障無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)的安全性和有序性。

五、結(jié)語(yǔ)

在世界競(jìng)爭(zhēng)從傳統(tǒng)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)向高科技競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型的背景下，各國(guó)高度重視無(wú)人機(jī)以及其他高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但也不乏一些不法分子通過(guò)無(wú)人機(jī)威脅國(guó)家安全、擾亂社會(huì)秩序和侵害公民生命財(cái)產(chǎn)及個(gè)人隱私，因而各國(guó)亟須通過(guò)完善法律體系和創(chuàng)新技術(shù)管理手段的方式監(jiān)管無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)。

美國(guó)在《聯(lián)邦航空法》的統(tǒng)領(lǐng)下，出臺(tái)和細(xì)化了多部法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性立法，賦予聯(lián)邦航空局管理航空活動(dòng)的執(zhí)法權(quán)限，形成了全面系統(tǒng)的法治監(jiān)管體系。另外，美國(guó)非常重視對(duì)無(wú)人機(jī)研發(fā)、銷(xiāo)售、使用和售后階段的管理。其中，在研發(fā)階段，嚴(yán)格劃分無(wú)人機(jī)的運(yùn)行空域范圍，為無(wú)人機(jī)安裝定位識(shí)別系統(tǒng)，對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分級(jí)分類管理。在銷(xiāo)售階段，要求符合特定條件的無(wú)人機(jī)駕駛員向相應(yīng)機(jī)構(gòu)完成登記注冊(cè)、適航審定和執(zhí)照申請(qǐng)工作。在使用和售后階段，明確民用無(wú)人機(jī)的飛行要求，積極組織駕駛員參加培訓(xùn)，嚴(yán)懲“黑飛”、無(wú)序不法飛行主體，對(duì)無(wú)人機(jī)濫用風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈和全生命周期的監(jiān)管。

目前，我國(guó)在無(wú)人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面缺乏統(tǒng)一的原則性立法，下位法分散、多龍治水，管理方法和技術(shù)手段相對(duì)落后，公民的法律意識(shí)淡薄。對(duì)此，我國(guó)可有選擇性地借鑒美國(guó)在無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的法治經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管模式，加快法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，成立專門(mén)的空中執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通過(guò)劃分禁飛和限飛區(qū)域、實(shí)施注冊(cè)登記制度創(chuàng)新管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人機(jī)的全程監(jiān)管，增強(qiáng)駕駛員的守法意識(shí)，全面保障無(wú)人機(jī)健康有序發(fā)展。