□馬 靜

網(wǎng)絡(luò)輿情是公民在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域內(nèi)對特定公共事項所表達出的社會政治態(tài)度、觀點和信念。[1]網(wǎng)絡(luò)輿情“雙刃劍”特性形成的復(fù)雜態(tài)勢和社會問題，呼喚網(wǎng)絡(luò)社會良好秩序的建立及其向現(xiàn)實社會的積極映射。智媒時代，傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)社會正在向“智傳播社會” 轉(zhuǎn)變， 由此帶來的不僅是數(shù)字化生存方式的轉(zhuǎn)變，也重塑了網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播與治理方式，無疑對網(wǎng)絡(luò)輿情治理提出了新的考驗。

網(wǎng)絡(luò)輿情治理能力提升涉及政府在制度供給與資源分配上的傾斜， 這就需要通過完善網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策來實現(xiàn)。作為清朗網(wǎng)絡(luò)空間的重要舉措，中央和地方政府相繼出臺了一系列網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策。隨著輿情治理重要性的不斷提升， 輿情治理政策活動愈加頻繁。通過對國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策的梳理，發(fā)現(xiàn)有的地方積極參與政策創(chuàng)新擴散， 及時出臺相關(guān)文件，而有的地方政策出臺緩慢，存在觀望態(tài)度，為何會出現(xiàn)這種迥異的現(xiàn)象？ 什么因素導(dǎo)致了政策擴散的發(fā)生？ 對這些問題的回答，不僅有利于把握政策創(chuàng)新擴散的特點與趨勢， 還有助于提高我國公共政策創(chuàng)新能力與實踐效果。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

扎根理論是由Barney Glaser 和Anselm Strauss 在1967年創(chuàng)立的一種質(zhì)性研究方法，旨在解決理論與經(jīng)驗研究之間的鴻溝。作為質(zhì)性研究方法，扎根理論是通過對原始資料的“抽絲剝繭”，然后對形成的文本進行編碼、比較、分析，并在此基礎(chǔ)上識別關(guān)系建構(gòu)中的理論。由于扎根理論源于自然，而且不斷地提出問題并探究元素之間的關(guān)系與秘密，進而搭建起一種理論模型的研究方法。政策創(chuàng)新擴散是一種復(fù)雜的、新生的、過程類問題，因此，本研究將根據(jù)扎根理論的質(zhì)性研究取向， 基于訪談數(shù)據(jù)探討輿情治理政策擴散問題，識別不同元素之間的關(guān)系，構(gòu)建政策擴散影響因素理論模型， 填補理論與經(jīng)驗研究之間的縫隙，總結(jié)輿情治理的“中國經(jīng)驗”。

（二）資料收集

從數(shù)據(jù)來源上， 本研究的分析資料來源于半結(jié)構(gòu)化的深度訪談。由于網(wǎng)絡(luò)輿情治理問題具有一定的專業(yè)性，此次半結(jié)構(gòu)化訪談采用“目的性抽樣”和“滾雪球式抽樣”相結(jié)合的形式，主要選取了工作領(lǐng)域與研究主題相關(guān)的受訪者， 包括輿情治理領(lǐng)域以及公共政策研究領(lǐng)域的相關(guān)政府官員、專家學(xué)者、網(wǎng)絡(luò)運營人員等。同時，為保證樣本的信度，本項調(diào)查每次參與訪談的人員設(shè)定為兩名， 訪談時間為2020年9月到12月，依據(jù)理論飽和準(zhǔn)則，共選取47 名訪談對象。訪談經(jīng)受訪者同意進行了全程錄音，每次訪談大約20 分鐘，共得到700 多分鐘的錄音資料及近15 萬字的文字轉(zhuǎn)錄資料，隨機選取約2/3（31 份）的訪談記錄進行編碼與理論構(gòu)建，剩余的1/3（16 份）訪談資料則用于理論飽和度檢驗， 通過不斷地進行比較、分析與提煉，修改已建構(gòu)的理論模型，直到信息達到飽和的狀態(tài)。

二、范疇提煉與模型構(gòu)建

（一）開放式編碼

開放式編碼是扎根研究的基礎(chǔ)， 它對質(zhì)性資料的覆蓋能力與準(zhǔn)確性是決定質(zhì)性研究可信度的基礎(chǔ)。開放式編碼是對原始資料逐字逐句進行編碼、標(biāo)簽、登錄，以從原始資料中產(chǎn)生初始概念、發(fā)現(xiàn)概念范疇。用概念和范疇來正確反映資料內(nèi)容，并把資料記錄以及抽象出來的概念“打破”“揉碎”并重新組合的過程。[2]本研究圍繞“網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策擴散的影響因素”分析訪談資料文本，抽取或標(biāo)記關(guān)鍵字、文字聯(lián)系、邏輯關(guān)系。為減少研究者的主觀偏見，盡量以原始資料中的語句進行開放式登記， 形成對應(yīng)的初始概念。依托人工編碼及文本挖掘智能算法，對文本資料逐字逐句進行編碼、標(biāo)簽、登錄，并通過合并同義項、剔除重復(fù)項，一共得到128 個初始概念，最后再對其進行歸類化處理，獲得60 個初始范疇。限于篇幅，開放式編碼示例見表1。

表1 開放式編碼范疇化

（二）主軸編碼

主軸編碼的任務(wù)是對開放式編碼所得出的初始范疇進一步提煉與聚類分析， 發(fā)現(xiàn)并建立不同范疇之間的邏輯聯(lián)系， 從而形成一個更具概括性的二級編碼。在這個階段需要進一步將范疇放回原始資料中進行分析， 探究各個范疇之間是否存在潛在的關(guān)系，以提煉出更加凝練、更高層次的主軸范疇。借助Strauss 和Corbin 的模型工具[3]， 對開放式編碼下的12 個副范疇進行主軸編碼， 最終將其提煉為經(jīng)濟社會環(huán)境、政府資源、府際關(guān)系、輿情生態(tài)4 大主范疇。本研究的主軸編碼過程參見表2。

表2 主軸編碼分析

（三）選擇性編碼

選擇性編碼是指選擇核心范疇， 將其系統(tǒng)地和其他范疇建立聯(lián)系，驗證其相互間關(guān)系，把尚未發(fā)展完備的范疇補充完整，并以“故事線”的形式將支離破碎的概念重新組合在一起的過程， 進而形成理論框架。[4]根據(jù)上述研究結(jié)果，網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策擴散影響因素的4 個主范疇存在如下邏輯關(guān)系： 政策擴散意味著地方政府對一項創(chuàng)新政策的采納， 其在當(dāng)?shù)厣l(fā)芽的前提就是此項政策能夠適應(yīng)該地區(qū)的內(nèi)外環(huán)境。外部環(huán)境主要是經(jīng)濟情況、公眾需求、創(chuàng)新文化等， 內(nèi)部環(huán)境主要是網(wǎng)絡(luò)輿情治理涉及的內(nèi)部資源，如領(lǐng)導(dǎo)意志、信息技術(shù)等。此外，網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策的采納還受到外部壓力和內(nèi)部動力的影響。外部壓力主要來源于縱向行政壓力和橫向地方競爭， 內(nèi)部動力則源自治理和維護當(dāng)?shù)剌浨樯鷳B(tài)的根本需求?；诖?，本研究構(gòu)建出以“經(jīng)濟社會環(huán)境”“政府資源”“府際關(guān)系”“輿情生態(tài)”為核心的網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策擴散影響因素概念模型，如圖1 所示。

（四）理論飽和度檢驗

為了檢驗網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策擴散影響因素的分析框架模型的理論飽和度，本研究對剩余的16 份訪談的文本資料進行逐份編碼、概念和范疇化，并未發(fā)現(xiàn)新的概念，已有的范疇之間也并未出現(xiàn)新的關(guān)聯(lián)。由此， 本研究認(rèn)為選擇性編碼構(gòu)建的理論模型信息已被充分挖掘。

三、理論模型闡釋

（一）經(jīng)濟社會環(huán)境

經(jīng)濟社會環(huán)境主要涉及地方政府所處的外部環(huán)境，具體表現(xiàn)為地方公眾需求、經(jīng)濟情況、創(chuàng)新文化、人口因素等， 是關(guān)乎地方政府政策制定的重要外部影響因素。政策始終圍繞著問題展開議程設(shè)置，若將決策過程視為“怎樣解決問題”的過程，則政策議程就是“解決何種問題”的過程，對問題的回應(yīng)和采取的政策行動使政策在實踐過程中不斷完善。智媒社會的發(fā)展從技術(shù)層面加快了情緒表達和利益訴求的議程設(shè)置，為公眾建言獻策、參與社會治理提供了可能， 公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)反映社會發(fā)展過程中的政策需求等，當(dāng)問題在網(wǎng)絡(luò)上匯聚成輿情時，就會引起政府的高度重視， 促使政府創(chuàng)新或采納相關(guān)的輿情治理政策。如2012年的地溝油、過期食品等食品突發(fā)公共安全事件及其衍生輿情， 這些都嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。為有效化解食品安全輿情風(fēng)暴，回應(yīng)公眾對食品安全的需求，2013年國務(wù)院辦公廳出臺政策提出“要全面建立食品安全輿情監(jiān)測制度，密切監(jiān)測輿情特別是網(wǎng)絡(luò)輿情，強化信息通報”。各地對此政策及時轉(zhuǎn)發(fā)，該政策迅速擴散至全國。韋斯特認(rèn)為，社會、政治和經(jīng)濟因素限制了技術(shù)變革的范圍，并減慢了公共部門中創(chuàng)新的速度。[5]只有具有良好經(jīng)濟基礎(chǔ)的地方政府， 才能有條件不斷地改善環(huán)境和提高公共服務(wù)水平， 進而不斷地滿足公眾日益增長的網(wǎng)絡(luò)需求。對于網(wǎng)絡(luò)輿情治理來說，經(jīng)濟基礎(chǔ)強的地方政府就有能力加強信息技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入， 不斷提高網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力和輿情監(jiān)測水平， 不斷提高網(wǎng)絡(luò)輿情治理水平。創(chuàng)新文化對政策擴散也有較大影響，比如公眾對創(chuàng)新的認(rèn)知、創(chuàng)新的環(huán)境等因素。當(dāng)一個地區(qū)愿意接受新事物，敢于創(chuàng)新創(chuàng)造，就會愿意接納新的政策。人口是地方發(fā)展的重要資源，人口較多地區(qū)對于公共服務(wù)需求也越大， 這個地區(qū)面臨的復(fù)雜性問題也越多，因此，政府應(yīng)更傾向于采納創(chuàng)新政策解決現(xiàn)實問題。對于輿情治理來說，如果一個地方的人數(shù)多， 相對的上網(wǎng)人數(shù)就會比其他地方的上網(wǎng)人數(shù)多，網(wǎng)上活動會更頻繁，輿情治理的壓力就越大，該地區(qū)就會更快采納網(wǎng)絡(luò)輿情治理創(chuàng)新政策。因此，地方政府的經(jīng)濟情況、創(chuàng)新文化、公眾需求等環(huán)境因素對網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策擴散具有重要的影響作用。

（二）政府資源

資源稟賦是一切發(fā)展的前提。就網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策的創(chuàng)新擴散而言， 政府資源主要指的是政府能夠促進政策創(chuàng)新擴散進度和效果的因素， 包括領(lǐng)導(dǎo)意志、信息技術(shù)、財政實力等。在我國的政治體制中，領(lǐng)導(dǎo)干部是政策擴散的重要變量， 研究者普遍認(rèn)為政策企業(yè)家是推動政策創(chuàng)新及擴散的重要行動者，而領(lǐng)導(dǎo)干部就是創(chuàng)新擴散的政策企業(yè)家。[6]中國的決策體制主要表現(xiàn)為“領(lǐng)導(dǎo)中心模式”，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的特質(zhì)和能力對某一政策的采納會產(chǎn)生決定性影響。雖然傳統(tǒng)的唯GDP 論仍然或多或少地影響著領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀，但不可否認(rèn)的是，近年來隨著國家對創(chuàng)新的重視以及對干部績效考核內(nèi)容的調(diào)整，地方領(lǐng)導(dǎo)干部也逐漸加大了對創(chuàng)新活動的支持力度。此外，“為官一任，造福一方”的內(nèi)在驅(qū)動力也會使得領(lǐng)導(dǎo)愿意通過采納創(chuàng)新的政策提升地方治理效能。財政實力是政府資源中最為關(guān)鍵的一個因素， 盡管經(jīng)濟基礎(chǔ)是促進創(chuàng)新的重要動力， 但是政府財政投入更是創(chuàng)新擴散進程的砝碼， 政策創(chuàng)新擴散無法脫離地方政府的財政支持。信息技術(shù)是網(wǎng)絡(luò)輿情治理的重要手段。在信息爆炸的環(huán)境中準(zhǔn)確捕捉信息，深入挖掘數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性，及時處置網(wǎng)絡(luò)輿情，前提就是有硬核的信息技術(shù)作為支撐。當(dāng)一個地方擁有良好的信息技術(shù)條件，就可以借助數(shù)據(jù)挖掘、傳感技術(shù)、語義識別、情感分析等技術(shù)自動采集網(wǎng)絡(luò)上的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)話語背后的社會心理、動機、情感訴求等因素，探究輿情傳播的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測、研判、預(yù)警、回應(yīng)等全過程技術(shù)覆蓋。在這種情況下，該地區(qū)就有技術(shù)條件采納網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策。綜上，領(lǐng)導(dǎo)意志、財政實力及信息技術(shù)因素也成為影響輿情治理政策創(chuàng)新擴散的重要因素。

（三）府際關(guān)系

政策創(chuàng)新擴散涵蓋一系列行為和決策， 是在多方主體、多重因素考量下推進的復(fù)雜博弈，既受經(jīng)濟社會環(huán)境、政府資源的影響，還受府際關(guān)系的因素制約，涉及縱向的行政壓力和橫向的競爭壓力。地方官員在壓力型體制下，官員提拔、地方資金撥付、政策試點等都依賴于上級的考核， 中央政府自上而下的權(quán)威動員和行政指令會對地方政府行為選擇產(chǎn)生重要影響。因此，地方政府的施政方向都來自于中央政策的信號，當(dāng)中央采取措施加強網(wǎng)絡(luò)輿情治理時，地方政府受到上級壓力的影響促使地方更愿意響應(yīng)中央的號召，積極落實相關(guān)的政策與措施。如2016年7月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》后，各省級、市級政府紛紛發(fā)文響應(yīng)落實，該政策在全國范圍內(nèi)迅速地擴散覆蓋。另外，地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策的創(chuàng)新擴散的影響因素還源于鄰近地區(qū)的競爭、效仿和學(xué)習(xí)。地方政府官員受“晉升錦標(biāo)賽”的影響，競相采取新的創(chuàng)新政策，以獲取上級的表彰或關(guān)注。當(dāng)鄰近地區(qū)采取網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策時，地方政府就會到鄰近成熟地區(qū)“取經(jīng)學(xué)習(xí)”，以較小成本采納新的政策。如2014年杭州市望江街道探索推出了“民情E 點通”掌上輿情工作室，有效解決了工作中存在的民情輿情收集問題， 較好地實現(xiàn)了輿情智能管控。然后，該創(chuàng)新被杭州市采納并在全市推廣。受此影響，浙江省金華市、嘉興市也開始學(xué)習(xí)杭州望江輿情治理的創(chuàng)新政策，并開發(fā)運用了“民情一點通”，杭州經(jīng)驗在浙江省其他地方逐漸擴散。隨后，該創(chuàng)新政策也橫向擴散至省外。

（四）輿情生態(tài)

輿情生態(tài)涵蓋輿情信息、輿情事件和制度環(huán)境等因素，這是從整體視角研究輿情信息、人、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等之間的關(guān)系， 以及由它們相互作用而共同形成的網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)系統(tǒng)的平衡問題。一旦輿情生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了不平衡， 即社會信息生產(chǎn)與信息消費的不對稱，就可能引發(fā)輿情問題，這會促使政府創(chuàng)新或采納政策以加強網(wǎng)絡(luò)輿情治理。輿情信息是指在網(wǎng)絡(luò)上反映的信息，包括回應(yīng)信息、輿情狀況、謠言信息等。當(dāng)謠言信息肆意蔓延， 成為網(wǎng)絡(luò)信息生態(tài)主流時，將推動事件惡性發(fā)展，進而倒逼政府創(chuàng)新或采納輿情治理政策。如為加強謠言治理，2017年杭州市出臺《食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，提出“加強相關(guān)輿情監(jiān)測，主動回應(yīng)社會公眾關(guān)注的問題，及時澄清謠言傳言”。該政策又?jǐn)U散至周邊地區(qū)，如《湖州市食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》也提出“信息發(fā)布和輿情引導(dǎo)”，“嚴(yán)厲打擊編造傳播謠言”。輿情事件是指借助于網(wǎng)絡(luò)媒體宣泄、質(zhì)問、對抗，形成網(wǎng)絡(luò)輿情和快速集聚，最終以話語要素影響事件的趨勢走向乃至沖擊、推進、促成社會關(guān)系和社會權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的社會事件。[7]輿情事件作為一類突發(fā)性事件， 具有將問題推向公眾議程、進入政策議程的能力。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿情事件不斷增多時，就會引起政府的關(guān)注，將問題上升為政策議程，從而出臺相關(guān)的輿情治理政策。制度環(huán)境指網(wǎng)絡(luò)輿情治理的制度體系， 是網(wǎng)絡(luò)輿情治理成效的主要影響因素， 制約著治理結(jié)構(gòu)對社會治理行為的改善效果。制度環(huán)境不健全的地區(qū)因缺乏對網(wǎng)絡(luò)輿情的有效治理，進而就可能引發(fā)輿論風(fēng)暴，客觀上促使政府創(chuàng)新或建立有關(guān)制度。近年來，從“地溝油事件”到“直播帶貨”問題，輿情生態(tài)無不推動著相關(guān)領(lǐng)域的政策創(chuàng)新擴散與變遷。

四、結(jié)論與建議

以往對于政策擴散的解釋大多采用事件史分析的方法進行論證， 本研究采用扎根理論的質(zhì)性研究方法， 通過對深度訪談材料進行數(shù)據(jù)甄別和編碼分析， 構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策擴散的影響因素解釋框架， 發(fā)現(xiàn)影響網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策擴散的主要因素是經(jīng)濟社會環(huán)境、政府資源、府際關(guān)系、輿情生態(tài)等，其中政府資源、輿情生態(tài)是內(nèi)在因素， 經(jīng)濟社會環(huán)境、府際關(guān)系是外在因素。隨著智媒時代的到來，多元的網(wǎng)絡(luò)輿情不僅呈現(xiàn)出正向的政治參與和社會監(jiān)督價值，也伴生了虛假信息、恐慌傳染等負(fù)向聚集，網(wǎng)絡(luò)輿情治理更顯得越發(fā)重要。我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理能力的整體提升，離不開政策的創(chuàng)新擴散。為進一步加強網(wǎng)絡(luò)輿情治理，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間，提出以下對策建議：

第一，鼓勵地方政府自主實施政策創(chuàng)新。網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策的擴散過程大多是自上而下推進的，橫向擴散甚至自下而上擴散的政策不多。政策擴散過程中自上而下的干預(yù)會降低地方政府創(chuàng)新環(huán)境的不確定性，并可能降低地方政府的自主權(quán)。當(dāng)?shù)胤秸疀]有自主權(quán)或環(huán)境完全可預(yù)測時， 地方政府在應(yīng)對橫向壓力方面的資源和動機更少，破壞了競爭環(huán)境，反而不利于政策創(chuàng)新。[8]中央應(yīng)給地方政府創(chuàng)新留有空間， 鼓勵地方政府結(jié)合網(wǎng)絡(luò)輿情治理的實際進行政策創(chuàng)新或?qū)W習(xí)鄰近地區(qū)經(jīng)驗， 通過創(chuàng)造政府間縱向激勵和橫向競爭氛圍， 提高地方政府政策創(chuàng)新的能力，保持政策創(chuàng)新活力。同時，在政策擴散的過程中，要避免機械性的政策效仿產(chǎn)生的“水土不服”現(xiàn)象，且地方政府在學(xué)習(xí)鄰近地區(qū)的政策時，應(yīng)該對要采納的政策進行吸收和消化，以適應(yīng)本地需要。

第二，構(gòu)建技術(shù)賦能的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系。黨的十九大報告提出：“增強改革創(chuàng)新本領(lǐng)， 善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。”近年來，政務(wù)新媒體的廣泛使用，積極回應(yīng)公眾輿情，就是通過技術(shù)賦能網(wǎng)絡(luò)輿情治理的范例。只有不斷構(gòu)建技術(shù)賦能的網(wǎng)絡(luò)輿情治理機制，充分借助人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)， 才能敏銳地捕捉網(wǎng)絡(luò)輿情事件生命周期和發(fā)展趨勢的有關(guān)數(shù)據(jù)， 才能保障輿情治理政策的真正落地， 并刺激新一輪網(wǎng)絡(luò)輿情治理的政策創(chuàng)新。網(wǎng)絡(luò)輿情治理是個系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、媒體、公眾等多方參與，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會各界的數(shù)據(jù)共享，這就更要借助信息技術(shù)的力量。

第三，加大財政支持力度。地方經(jīng)濟實力是影響政策制定和采納的基礎(chǔ)。就網(wǎng)絡(luò)輿情治理而言，信息技術(shù)的運維和創(chuàng)新，投資規(guī)模大、持續(xù)時間長，需要大量經(jīng)費支持。政府應(yīng)加大對網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)配套建設(shè)的財政支持，以提高網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平，包括政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等信息化建設(shè)，以及網(wǎng)絡(luò)輿情的相關(guān)研究項目等。

由于各地區(qū)的社會發(fā)展情況、資源稟賦條件和網(wǎng)民結(jié)構(gòu)特征存在差異， 地方政府需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H不斷推陳出新， 以進一步拓展網(wǎng)絡(luò)輿情治理的施策空間并形成具有特色的網(wǎng)絡(luò)輿情“中國之治”。網(wǎng)絡(luò)輿情治理政策如何起到點石成金的作用， 使網(wǎng)絡(luò)空間的民意更好地服務(wù)于新時代發(fā)展， 將成為未來政策創(chuàng)新擴散的方向。