宋 濤，宋 毅，魯盛康，黃淑瓊

(1.湖北省疾病預(yù)防控制中心，湖北 武漢 430079；2.湖北第二師范學(xué)院，湖北 武漢 430090)

雖然我國(guó)當(dāng)前新冠疫情的防控已經(jīng)取得重大戰(zhàn)略成果，但疫情防控也暴露了疾控體系的一些碎片化問題，如平時(shí)和應(yīng)急兩種不同狀態(tài)的沖突和割裂，不同地區(qū)疾控發(fā)展的不平衡，國(guó)家、省、市、縣不同層級(jí)疾控機(jī)構(gòu)之間客觀存在的碎裂狀態(tài)等。此外，從常態(tài)的疾病防控中，還會(huì)發(fā)現(xiàn)疾病預(yù)防控制體系不完整，價(jià)值導(dǎo)向的碎片化、理論指導(dǎo)的碎片化、決策的碎片化、政策的碎片化、職能的碎片化、協(xié)作的碎片化、資源配置的碎片化、信息碎片化、服務(wù)提供的碎片化等現(xiàn)象[1]。

一般認(rèn)為，“碎片化”是不同職能部門在應(yīng)對(duì)公共管理問題時(shí)，由于權(quán)力和資源較分散，地域和功能存在交叉和重疊，導(dǎo)致組織間缺乏協(xié)調(diào)，從而使得組織內(nèi)的個(gè)體與整體無(wú)法達(dá)成政策目標(biāo)的狀況。由于疾控體系碎片化的存在，有可能導(dǎo)致人民群眾的健康損失，危害國(guó)家公共安全和社會(huì)穩(wěn)定，損害和政府的形象和公信力，消耗政府和社會(huì)資源，削弱疾病防控的服務(wù)能力。究其背后的原因，主要在于治理理念未能及時(shí)轉(zhuǎn)換、法治建設(shè)不足、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、治理架構(gòu)不暢、激勵(lì)機(jī)制扭曲、缺乏有效的協(xié)調(diào)與整合機(jī)制、治理技術(shù)和手段的落后等原因。這些碎片化問題的存在，對(duì)我國(guó)疾控體系的服務(wù)能力、人民群眾的健康、國(guó)家公共安全和社會(huì)穩(wěn)定造成了較大的沖擊。本文將從整體性治理的視角出發(fā)，從治理目標(biāo)、價(jià)值導(dǎo)向、思維方式、治理架構(gòu)和職能構(gòu)建、治理機(jī)制和信息化支撐的角度探討疾控體系整體性治理的策略。

1 整體性治理的目標(biāo)——去碎片化

?？怂拐J(rèn)為，新公共管理理論在政府管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將公共事務(wù)外包委托給“專業(yè)”機(jī)構(gòu)，掀起了一場(chǎng)“效率革命”。但是推行政策與執(zhí)行分離等改革手段，卻強(qiáng)化了政府機(jī)構(gòu)“碎片化”的制度缺陷，增加了政策制定系統(tǒng)的復(fù)雜性，減少了執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施項(xiàng)目、解決問題的自主能力，部門之間的合作與協(xié)調(diào)變得更困難，公共責(zé)任難以追究。新公共管理的治理戰(zhàn)略和治理系統(tǒng)中行動(dòng)者的角色導(dǎo)致了“碎片化”，所以必須對(duì)政府組織進(jìn)行重新“整合”[2]。整體性治理理論要解決的首要問題是碎片化。整體性治理是對(duì)新公共管理模式造成政府碎片化治理的批判，該理論針對(duì)新公共管理中出現(xiàn)的協(xié)同不力、治理碎片化等問題，提出整體性的治理戰(zhàn)略，通過(guò)建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)不同政府和部門之間的整合，減少政府之間的政策沖突，提升政府整體治理效率。顯然，整體性治理為解決疾控體系的碎片化問題提供了直接的理論支撐。雖然碎片化的制度結(jié)構(gòu)，是由組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)分工帶來(lái)的，但是整體性治理的對(duì)立面并不是專業(yè)化。正如希克斯所說(shuō)，專業(yè)主義本身不是問題，問題在于雇傭這些專業(yè)部門的機(jī)構(gòu)，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的影響下，過(guò)多關(guān)注部門內(nèi)部利益的實(shí)現(xiàn)，部門與部門之間橫向聯(lián)系少，缺乏有效信息和資源共享，導(dǎo)致提供的服務(wù)與實(shí)際需求出現(xiàn)偏差，碎片化問題由此產(chǎn)生。因此，整體性治理所要解決的問題是碎片化，實(shí)現(xiàn)逆碎片化治理是整體性治理理論的首要內(nèi)容。

2 整體性治理的前提——整體性思維

整體性治理所蘊(yùn)含的邏輯包括整體主義、系統(tǒng)取向的整體主義方法論。涂爾干認(rèn)為社會(huì)是一個(gè)有機(jī)整體，具有個(gè)人所不能具有的“結(jié)構(gòu)屬性”，釆用分析主義和綜合主義的思維策略，提出了“社會(huì)整體大于其部分之和”“社會(huì)整體明顯制約了個(gè)體行為”“組織或個(gè)體行為應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)系統(tǒng)演化而變化”等觀點(diǎn)[3]。從思維模式上看，整體性治理認(rèn)為系統(tǒng)思考是應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變社會(huì)的最優(yōu)辦法，有利于決者對(duì)棘手問題做出務(wù)實(shí)性的反應(yīng)，因?yàn)樗嵝讶藗儼迅嗟刈⒁饬Ψ旁陉P(guān)系、方法和措施的優(yōu)化方面，保持了對(duì)核心問題的關(guān)注。整體性治理基于整體主義理念，將整體利益視為組織的最高價(jià)值，強(qiáng)調(diào)多個(gè)主體間的合作與共贏。

整體性治理強(qiáng)調(diào)政府部門之間、政府組織與非政府組織之間的協(xié)同與整合機(jī)制的綜合運(yùn)用，主張整合分散的資源實(shí)現(xiàn)治理主體協(xié)同合作，致力于解決傳統(tǒng)官僚模式中的部門分立和碎片化等問題，為公眾提供無(wú)縫隙公共服務(wù)。整體性治理范式以其獨(dú)有的理論創(chuàng)新性和學(xué)術(shù)包容性，不僅使我們獲得了一個(gè)具有強(qiáng)大解釋力的理論分析工具，而且可以幫助我們解決當(dāng)下國(guó)家治理中存在的諸多問題，化解治理風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化治理路徑，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化[4]。

疾病防控網(wǎng)絡(luò)體系是國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成，涉及黨、政府、部門、服務(wù)機(jī)構(gòu)、各類社會(huì)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭和個(gè)人，關(guān)系到國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福。在黨和國(guó)家提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史性任務(wù)和時(shí)代大背景之下，需要運(yùn)用整體治理觀，從國(guó)家治理、社會(huì)治理、政府治理協(xié)調(diào)發(fā)展的整體性高度出發(fā)，探索出更為合理和有效的疾病預(yù)防控制治理現(xiàn)代化建設(shè)。整體性治理強(qiáng)調(diào)治理主體的整體性運(yùn)作，為疾控體系治理路徑優(yōu)化提供了一種整體性思維，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供了一種整體性工具，對(duì)于疾控體系治理現(xiàn)代化建設(shè)十分重要，必須借鑒與運(yùn)用整體性治理理論，在治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和治理能力整體提升的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)疾控體系治理現(xiàn)代化建設(shè)。

3 整體性治理的價(jià)值導(dǎo)向——公眾的健康需求

2016年8月19日，習(xí)近平總書記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上指出：“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，努力全方位、全周期保障人民健康，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)打下堅(jiān)實(shí)健康基礎(chǔ)[5]。”以人民為中心、以人民利益為主體是社會(huì)主義核心價(jià)值理念的根本原則和基本立場(chǎng)，也是其區(qū)別于其他政黨、階級(jí)價(jià)值理念的主要標(biāo)志[6]。

整體性治理理論認(rèn)為，公眾的需求是核心的價(jià)值導(dǎo)向。整體性治理強(qiáng)調(diào)責(zé)任性與公共性的治理理念，以公民需求滿足為導(dǎo)向，為公眾提供整體性公共服務(wù)，致力實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。而疾病預(yù)防控制體系強(qiáng)調(diào)以人民為中心，以人民健康需求為導(dǎo)向，通過(guò)踐行新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)疾控治理現(xiàn)代化建設(shè)，為人民群眾提供多樣化、個(gè)性化、高質(zhì)量的疾病防控服務(wù)，滿足人民群眾的健康美好生活需要。整體性治理強(qiáng)調(diào)以問題的解決作為各利益相關(guān)者一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，彼此合作，以實(shí)現(xiàn)正和博弈目標(biāo)的價(jià)值導(dǎo)向，恰恰符合疾病防控治理中以人民健康為中心的價(jià)值取向。面對(duì)新時(shí)代主要矛盾的轉(zhuǎn)變，必須充分認(rèn)識(shí)滿足“人民日益增長(zhǎng)的健康美好生活需要”才是發(fā)展的真正價(jià)值所在[7]。從根本上讓人民滿意，人民群眾的獲得感、幸福感才是疾病防控服務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是疾病防控高質(zhì)量發(fā)展的根本動(dòng)力。

4 整體性治理的架構(gòu)——體系與職能

首先需要明確的是，覆蓋全民的功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)體系是包括疾病預(yù)防控制中心在內(nèi)的各類專業(yè)機(jī)構(gòu)，社區(qū)、社會(huì)組織、志愿者、企事業(yè)機(jī)關(guān)等相關(guān)組織，政府及行政管理部門，各類健康保險(xiǎn)，個(gè)體、家庭等全社會(huì)共同參與疾病預(yù)防控制事業(yè)的共治體系[8]，這種復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系本身就反映了治理參與主體的多樣性和多元化。該網(wǎng)絡(luò)體系是一個(gè)在信息的互動(dòng)與傳播過(guò)程中不斷建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)的開放性系統(tǒng)。在此系統(tǒng)中的每一個(gè)參與主體在疾病防控治理中都承擔(dān)著不同的責(zé)任，有著其內(nèi)在的利益偏好并發(fā)揮著不同的作用，包括政府在內(nèi)的每個(gè)主體都無(wú)法獨(dú)自完成復(fù)雜的治理任務(wù)，都需要其他治理主體的支持與協(xié)作。

疾控防控整體性治理，必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新冠疫情的實(shí)踐證明，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立上下聯(lián)動(dòng)、高效統(tǒng)一的防控體系，做到全國(guó)一盤棋，才能能夠最大限度地集中全黨全國(guó)人民的意志、資源和力量，推動(dòng)疾控事業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)，維護(hù)國(guó)家公共安全和社會(huì)穩(wěn)定，不斷滿足人民群眾的健康美好生活需要。

疾病防控整體性治理，必須發(fā)揮政府在疾病預(yù)防控制體系建設(shè)中的主導(dǎo)地位。加強(qiáng)疾病預(yù)防控制體系總體規(guī)劃、宣傳發(fā)動(dòng)和各類保障，做好頂層設(shè)計(jì)；健全以重大疾病防控工作協(xié)調(diào)機(jī)制為核心的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以重大疾病防控為重心的疾病預(yù)防控制工作，提供有效的激勵(lì)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。

疾病防控整體性治理，必須推動(dòng)政府部門協(xié)同職能的落實(shí)。疾病防控行政主管部門落實(shí)工作的計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、考核等職能；體育部門應(yīng)以體醫(yī)融合為導(dǎo)向，以全民健身運(yùn)動(dòng)為契機(jī)開展健康中國(guó)行動(dòng)；民政部門應(yīng)以幸福社區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，充分對(duì)接基層公共衛(wèi)生和疫情防控，落實(shí)社區(qū)疾病防控職能；教育部門應(yīng)積極推動(dòng)教醫(yī)融合，提升在校學(xué)生健康知識(shí)水平；農(nóng)業(yè)部門應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興為平臺(tái)，改善農(nóng)村生活環(huán)境，提升綠色生態(tài)健康水平；價(jià)格部門要提高煙草稅率，取消不利于健康的政策補(bǔ)貼；食品業(yè)可以減少加工食品中的脂肪、鹽等含量，提倡低脂、低鹽、低糖飲食；環(huán)境部門應(yīng)制定實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；新聞媒體要擔(dān)負(fù)起倡導(dǎo)健康生活的責(zé)任[8]。必須通過(guò)部門協(xié)同形成應(yīng)對(duì)疾病防控的整體合力，保證政令的一致性和穩(wěn)定性，才能真正確保疾病防控有關(guān)工作的整體有序推進(jìn)推進(jìn)疾病防控整體性治理，必須要促進(jìn)形成多元主體參與、全社會(huì)共同推進(jìn)疾病防控的治理格局。要推進(jìn)治理過(guò)程共建，促進(jìn)人民群眾參與基層疾病防控自治，促進(jìn)媒體和社會(huì)參與疾病防控監(jiān)督，促進(jìn)各類智庫(kù)、研究機(jī)構(gòu)、高校和社會(huì)組織參與疾病防控決策。在處置重大的復(fù)雜性大、技術(shù)性強(qiáng)、群眾關(guān)注度高的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，要充分發(fā)揮專家研判作用，最大限度減少政府決策失誤，促進(jìn)疾病防控協(xié)商共治、協(xié)同推進(jìn)。要注重個(gè)體在疾病防控中的責(zé)任，需讓全社會(huì)都意識(shí)到“每個(gè)人都是自己健康的第一責(zé)任人”。要在全社會(huì)營(yíng)造人人參與、人人盡力、人人享有的良好氛圍，人人都為國(guó)家公共衛(wèi)生安全和個(gè)人健康貢獻(xiàn)自己的力量。

推進(jìn)多元主體參與疾病防控治理，就是要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建政府依法管理、衛(wèi)生與健康部門牽頭協(xié)調(diào)、各部門通力合作、全社會(huì)共同參與的共治體系，全面推進(jìn)疾病防控治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。只有在多方利益需求的綜合考量下，通過(guò)多方主體的積極參與、協(xié)調(diào)與合作，尋求共同的目標(biāo)和利益交叉點(diǎn)，在策略的互動(dòng)中達(dá)成合作機(jī)制，并促成多元治理主體的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)有關(guān)方的共贏是疾控整體性治理體系的最終目標(biāo)。

5 整體性治理的關(guān)鍵——協(xié)調(diào)與整合

整體性治理重視政府內(nèi)部的組織、流程、技術(shù)和機(jī)制等方面的創(chuàng)新，通過(guò)交流和協(xié)調(diào)的方式，實(shí)現(xiàn)了組織之間的合作共治。在?？怂沟葘W(xué)者看來(lái)，政府組織的消極執(zhí)守本位職務(wù)與立場(chǎng)，缺乏積極溝通、主動(dòng)協(xié)調(diào)的意愿與行動(dòng)導(dǎo)致了功能裂解型治理的產(chǎn)生。因而，必須改變消極執(zhí)守本位職務(wù)與立場(chǎng)的理念，樹立積極溝通、主動(dòng)協(xié)調(diào)的意識(shí)態(tài)度，綜合運(yùn)用形式化和非形式化的協(xié)調(diào)方式，將不同組織、資源以及相互依賴的任務(wù)進(jìn)行整合，構(gòu)建完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制[9]。

整體性治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立部門間的有效溝通和協(xié)調(diào)，達(dá)成組織之間的合作共治。整體性治理認(rèn)為協(xié)調(diào)能有效緩解組織內(nèi)部運(yùn)行過(guò)程中的沖突，它主張將協(xié)調(diào)的思想貫穿于治理過(guò)程的每一環(huán)節(jié)，以公民需求為出發(fā)點(diǎn)，建立多方平等對(duì)話的協(xié)同治理機(jī)制，達(dá)成各治理主體間的利益協(xié)調(diào)。整體性治理亦強(qiáng)調(diào)政府在整體性治理中應(yīng)協(xié)調(diào)好政府、非政府組織以及公民個(gè)人的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各主體參與社會(huì)的潛力，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)治理層級(jí)的整合，建立服務(wù)型政府的扁平化組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)治理功能的整合，綜合設(shè)置政府組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行一體化管理體制。

整合是整體性治理的重要內(nèi)容，整合需要多部門互動(dòng)，從而達(dá)到一個(gè)大的整體性政策產(chǎn)出。就疾控體系層次而言，疾病防控工作可從全球、全社會(huì)、大健康、大衛(wèi)生、公共衛(wèi)生、基層公共衛(wèi)生和疾控機(jī)構(gòu)等不同的層次進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合。在一體化預(yù)算方面，政府要積極調(diào)整公共預(yù)算和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立多元化的資金投入機(jī)制，努力構(gòu)建疾病防控事業(yè)發(fā)展投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。在資源整合上，要建立健全資源網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，形成一套完備的資源整合保障體系，保障疾控體系資源的整合。既要整合不同學(xué)科的人才，制定有利于人才整合的創(chuàng)新激勵(lì)，完善人才激勵(lì)機(jī)制；亦要重視建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置設(shè)備設(shè)施的整合利用，建立物資儲(chǔ)備基地和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備，統(tǒng)一調(diào)配調(diào)配常態(tài)與非常態(tài)下的疫情防控物資[10]。

從整體性治理出發(fā)，無(wú)論是倡導(dǎo)責(zé)任、協(xié)調(diào)、合作、整合等治理理念、價(jià)值及其策略，還是強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府縱向?qū)蛹?jí)之間、政府部門橫向分工之間以及公私部門之間的整體性運(yùn)作，其根本目的都是為了整體性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從組織層面的改革看，整體性治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)疾控體系管理層級(jí)、功能以及部門的整合，可以縮短信息傳遞渠道，有利于降低疾病防控政策信息等“自下而上”傳遞過(guò)程中出現(xiàn)失真的風(fēng)險(xiǎn)，另外，政府層級(jí)的整合也有利于加強(qiáng)央地協(xié)調(diào)，促使地方政府在疾病防控中與中央政府的政策目標(biāo)保持一致。從流程上看，整體性治理主張進(jìn)行政府流程再造，主張以有效滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，將分散在不同部門的職能進(jìn)行重新整合以提供一體化的服務(wù)；這與當(dāng)前推進(jìn)疾控體系融入基層社會(huì)治理，構(gòu)建基層一體化的公共衛(wèi)生治理體系高度一致。從政社關(guān)系的角度看，整體性治理強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)公私部門整合，建立合作伙伴關(guān)系，這與當(dāng)前構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)體系高度一致，都強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、媒體共同參與疾病防控，從全社會(huì)的角度推進(jìn)疾病防控治理現(xiàn)代化建設(shè)。

6 整體性治理的重要條件——治理主體間的信任

整體性治理主張對(duì)多元主體的信用情況進(jìn)行監(jiān)督，建立單獨(dú)的信任監(jiān)督機(jī)構(gòu)和信用考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)主體違規(guī)失信的追究和懲戒，提升失信主體的違約成本，增加守信主體的信用收益，促進(jìn)互信合作局面的形成。面對(duì)新冠疫情等疾病的流行和防控，我國(guó)疾控體系正邁向治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，逐步從過(guò)去相對(duì)分散化的決策走向整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升的新發(fā)展階段。此時(shí)一方面舊有的不能適應(yīng)平衡充分發(fā)展和人民健康美好生活需要的制度、規(guī)則難以馬上退出，同時(shí)適應(yīng)新發(fā)展理念和治理現(xiàn)代化發(fā)展的新的秩序和信任體系未能及時(shí)構(gòu)建；因此在整個(gè)覆蓋全社會(huì)的疾病預(yù)防控制體系中，各治理主體之間在新的秩序內(nèi)構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展的信任體系仍需探索和實(shí)踐。如政府與群眾之間，行政部門與疾控機(jī)構(gòu)之間尚未建立有效的信任體系，或者說(shuō)圍繞疾病防控的信任體系缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督與懲戒措施，使得內(nèi)部信任缺乏有效的保障和支撐。

顯然，整體性治理關(guān)于建立信任機(jī)制的理念對(duì)強(qiáng)化疾病防控多元主體之間的信任，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的一體化的疾病防控網(wǎng)絡(luò)體系具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。整體性治理內(nèi)涵高效的信任契約、監(jiān)督、評(píng)價(jià)與懲戒體系，能夠更好的協(xié)調(diào)疾病防控多元主體之間的信任關(guān)系，規(guī)范治理主體之間的行為[11]。

在培養(yǎng)信任機(jī)制的過(guò)程中，必須完善多元治理主體，尤其是政府的責(zé)任。一方面，政府及其部門要在誠(chéng)信建設(shè)中必須起到帶頭作用，堅(jiān)持依法行政；另一方面，政府應(yīng)制定嚴(yán)格的規(guī)范、科學(xué)的誠(chéng)信評(píng)價(jià)方法及標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督機(jī)制來(lái)提高失信的社會(huì)成本，約束自身過(guò)度強(qiáng)勢(shì)的行政行為[12]；要完善法律監(jiān)督制約機(jī)制。通過(guò)立法和完善的執(zhí)法機(jī)制，對(duì)違法失信者和誠(chéng)實(shí)守信者形成信用懲戒和褒揚(yáng)機(jī)制，為正常的信任關(guān)系的維系提供保障[13]。要在全社會(huì)倡導(dǎo)信用觀念，形成誠(chéng)實(shí)守信的良好氛圍，使信用成為一種價(jià)值觀念產(chǎn)生道德約束，創(chuàng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境。當(dāng)然，促進(jìn)組織間的積極溝通也是增加互信必不可少的條件。

7 整體性治理的技術(shù)支撐——信息化建設(shè)

整體性治理是建立在充分運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)之上的治理。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度發(fā)達(dá)，已深深改變了人們的生活方式。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)正穩(wěn)步發(fā)展，逐步改變?nèi)藗兊墓ぷ骱退季S方式。習(xí)近平在組織中共中央政治局就實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)行第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“隨著互聯(lián)網(wǎng)、特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，社會(huì)治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變”[14]。政府必須提高對(duì)整個(gè)社會(huì)連接的意識(shí)，充分實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、共同治理的政府治理新格局。

整體性治理主張建立整體性信息網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)簡(jiǎn)化治理程序，加強(qiáng)信息系統(tǒng)的整合在各個(gè)主體之間建立現(xiàn)代、高效服務(wù)系統(tǒng)的集合。新冠疫情防控的實(shí)踐表明，國(guó)內(nèi)及時(shí)開發(fā)運(yùn)用信息智能技術(shù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，在流行病學(xué)調(diào)查、疫情監(jiān)測(cè)分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面更好地發(fā)揮支撐作用[15]；全國(guó)各地運(yùn)用大數(shù)據(jù)等手段提供動(dòng)態(tài)人員流動(dòng)信息，“疫情地圖”“無(wú)接觸消費(fèi)”“健康碼”的使用實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、防控，讓安全風(fēng)險(xiǎn)“透明化”[16]，極大地提升了社會(huì)治理水平。

推進(jìn)疾控體系整體性治理，必須首先完善疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)，強(qiáng)化健康相關(guān)信息的整合、匯聚、挖掘、分析、評(píng)估和使用，實(shí)現(xiàn)健康相關(guān)數(shù)據(jù)的自動(dòng)抓取。其次，應(yīng)強(qiáng)化傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)報(bào)告網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)，規(guī)范疫情信息收集、報(bào)告、監(jiān)測(cè)流程和制度；建立以網(wǎng)絡(luò)直報(bào)、輿情監(jiān)測(cè)、醫(yī)療衛(wèi)生人員報(bào)告、可疑病例討論報(bào)告、科研發(fā)現(xiàn)報(bào)告、零售藥店藥物銷售等信息為基礎(chǔ)的多渠道監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和機(jī)制；探索研究個(gè)案和聚集性疫情網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)化預(yù)警閾值標(biāo)準(zhǔn)，提高信息即時(shí)采集、實(shí)時(shí)分析、集中研判能力，建立智慧化預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制。第三，應(yīng)構(gòu)建基于政府政務(wù)平臺(tái)的大健康信息體系。依托政務(wù)平臺(tái)，探索健康相關(guān)信息與醫(yī)保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、氣象、出入境衛(wèi)生檢疫、移民邊檢等部門相關(guān)信息的協(xié)同共享，運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等，在疾控監(jiān)測(cè)預(yù)警、病毒溯源、趨勢(shì)預(yù)測(cè)研判、資源調(diào)配等方面發(fā)揮支撐作用[17]。第四，須強(qiáng)化健康大數(shù)據(jù)應(yīng)用。充分運(yùn)用5G、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算與疾病防控的深度融合，促進(jìn)疾病預(yù)防控制與醫(yī)療數(shù)據(jù)的融合，并充分對(duì)接智慧城市發(fā)展，融入地方政務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享、數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)協(xié)同[18]；依法明確疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在區(qū)域大數(shù)據(jù)管理、利用中的核心地位和作用，在法律約束的前提下全面開展大數(shù)據(jù)相關(guān)的技術(shù)服務(wù)，提升疾病預(yù)防控制信息化水平[19]。

整體性治理所強(qiáng)調(diào)的治理工具現(xiàn)代化是應(yīng)對(duì)疾控體系實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理的重要手段，信息化是推進(jìn)疾控治理現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起為提升治理能力提供了重要武器，信息技術(shù)的發(fā)展為疾控體系的整體性治理提供了技術(shù)保障和支撐。

8 小結(jié)

新冠疫情防控的實(shí)踐表明，整體性治理已經(jīng)超過(guò)了政府內(nèi)部的組織、流程、技術(shù)和機(jī)制等方面的創(chuàng)新，使之應(yīng)用于整個(gè)全社會(huì)領(lǐng)域，包括政府與社會(huì)、政府部門等疾病防控治理主體間的有效溝通和協(xié)調(diào)，從而達(dá)成覆蓋全社會(huì)的疾病防控網(wǎng)絡(luò)之間的合作共治。

作為一種以整體性為價(jià)值取向的治理理論與工具，整體性治理強(qiáng)調(diào)多種治理方式和策略的創(chuàng)新和使用，其核心思想在于，把回應(yīng)社會(huì)公共需求、承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任和追求社會(huì)公共利益當(dāng)作價(jià)值內(nèi)核，借助數(shù)字化時(shí)代信息技術(shù)的發(fā)展，立足于整體主義思維方式，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)培育和落實(shí)協(xié)調(diào)、整合以及信任機(jī)制，充分發(fā)揮多元化、異質(zhì)化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)所形成的強(qiáng)大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無(wú)縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)。整體性治理強(qiáng)調(diào)以群眾需求為治理導(dǎo)向，重視解決群眾最關(guān)心的問題，為疾控體系去碎片化和整體性治理提供了科學(xué)的治理目標(biāo)，為解決疾控體系的治理“碎片化”問題提供了新的思路和治理模式，能有效解決治理網(wǎng)絡(luò)中信息、資源整合問題，為疾病防控治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了有效的治理工具[20]。

就解決疾控體系的碎片化問題而言，必須樹立科學(xué)的整體性治理理念，構(gòu)建中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體參與的治理體系，清晰界定疾病預(yù)防控制治理主體職能；既要轉(zhuǎn)變單一行政權(quán)力支配的形式，又要明確政府是疾控體系人財(cái)物保障、政策發(fā)布、宣傳發(fā)動(dòng)、組織動(dòng)員、協(xié)調(diào)整合機(jī)制等公共品的主要提供者；促進(jìn)全社會(huì)參與的疾病防控多元治理體系的構(gòu)建，推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，打造現(xiàn)代化的疾病預(yù)防控制治理結(jié)構(gòu)；重塑多元主體間的信任機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化跨部門、跨界的多元協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建多元主體參與的監(jiān)督機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等；提升疾控體系治理的創(chuàng)新能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、文化建設(shè)能力、協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力、制度建設(shè)能力、政策決策能力和保障能力建設(shè)，推進(jìn)疾控體系治理現(xiàn)代化建設(shè)。