虞靜靜，王 穎，季樹勛，夏珊珊

(寧波市水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，浙江 寧波 315016)

自20世紀80年代起，寧波市開始建設雨、污分流制排水管網(wǎng)，后結合舊城改造等大規(guī)模城市建設，按規(guī)劃建設了一批雨、污分流制的排水管道及泵站，城市排水系統(tǒng)基本形成網(wǎng)絡。2008年，寧波市城管局設立市排水管理處承擔全市排水管理職能，同年3月，寧波市人民政府印發(fā)《寧波市城市排水和再生水利用條例》，市級層面排水管理體系基本形成。2019年，因機構改革調(diào)整，市水利局劃入排水管理相關職責，鄞州區(qū)率先參照市級模式完成調(diào)整。2021年，《寧波市城市排水和再生水利用條例》完成修訂并發(fā)布實施。經(jīng)過多年探索和建設，寧波排水管理工作初步形成體系，為城市的防洪減災、可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻。截至2020年底，寧波市共有排水管道7 653 km，城鎮(zhèn)生活污水處理廠31座，配套排水泵站409座。隨著城市的不斷發(fā)展，人口的急劇增加，城鎮(zhèn)內(nèi)澇、排水不暢等問題日益凸顯，排水與生態(tài)環(huán)境的矛盾愈加突出。由于歷史和現(xiàn)實因素，寧波市城鎮(zhèn)排水工作仍存在著管理體制亟待理順、管網(wǎng)基礎建設薄弱、部分設施養(yǎng)護監(jiān)管缺位、執(zhí)法力度有待強化、資金保障嚴重不足等問題，為深入探索完善寧波市城鎮(zhèn)排水管理體制機制的對策，在調(diào)查研究的基礎上梳理出國內(nèi)外八個典型城市城鎮(zhèn)排水管理的模式與特點，進而提出其對完善寧波市城鎮(zhèn)排水管理工作的啟示。

1 國外部分城市城鎮(zhèn)排水管理模式

筆者選取了4個不同國家的典型城市作為分析對象，結合每個國家的水資源管理現(xiàn)狀，重點從排水管理中涉及的管理機構、運營機構、運維模式、水價水平等進行對比分析(表1)。

表1 國外典型城市城鎮(zhèn)排水管理模式對比表

1.1 英國倫敦

英國是典型的私有化模式，與排水管理相關的機構涉及環(huán)境署、水服務辦公室等，英國十大水務公司的水務管理區(qū)域基本按流域劃分，只負責本流域的供水、配水及排水的相關服務工作，水務公司通過提供水商品服務(供水、污水處理等)，自主經(jīng)營、自負盈虧，并可以在金融和資本市場融資，獲得自身發(fā)展[1]。英國倫敦的排水服務工作主要由泰晤士水務公司承擔。英國的水價通過水服務辦公室頒布費率標準，確定合理水價，且水價的制定完全按市場經(jīng)濟條件下的投入—產(chǎn)出模式運作,按1973年水法規(guī)定,供水單位要做到財務收支平衡,并有一定盈余[2]。

1.2 日本東京

日本是典型的“一龍治水”模式。東京都人口1 375 萬人，目前擁有23個區(qū)，26個市，5町8村。都與區(qū)、市、町、村更多是平行協(xié)調(diào)關系，都可以指導區(qū)、市、町、村的工作，為它們提供服務和咨詢。在事權方面，東京都公共下水道、水道等統(tǒng)一納入都一級進行管理。負責東京都排水建設和維護管理的“東京都下水道局”設在東京都“供應企業(yè)局”轄下，屬于都一級組織機構中的執(zhí)行機構。在分工中，都一級的管理更偏宏觀，市、町村的管理偏具體和微觀。在具體的實操過程中，都一級管理機構如東京下水道局通過下設各事務所實現(xiàn)對相應管理地域的下水道管理，管理范圍從管網(wǎng)、泵站到污水處理廠全覆蓋，由此形成業(yè)務覆蓋無遺漏、管理層級不疊加的靈活、彈性的管理體制。在財權方面，力爭財權和事權相對應，對總資金進行了分配[3]。東京的排水服務工作主要由各水務公司承擔，接受政府部門的監(jiān)督。東京污水處理費實行“保底消費”+累進加價的方式，用水在0～8 m3時直接收取33.56 元，超過部分實行超額累進加價收費，超額累進的單價在6.59～20.68元/m3。

1.3 法國巴黎

法國是特許經(jīng)營模式。法國的水務管理從中央到地方可劃分為國家級、六大流域級(包括流域委員會和水管局)、流域分區(qū)級和地方級四個層次。巴黎面積12 012 km2，人口約1 100 萬(大巴黎)，屬于塞納河流域委員會管轄范圍。巴黎水務局既是塞納河流域委員會和水管局下屬的一個地方水務機構，同時又是巴黎市政府的一個職能部門。巴黎水務局在塞納河流域水管局的規(guī)劃框架內(nèi)制定巴黎地區(qū)的水管理和開發(fā)計劃，享有轄區(qū)內(nèi)供排水系統(tǒng)的管理權，承擔巴黎地區(qū)的城市供水、污水凈化、環(huán)境保護和防汛等職能。巴黎各供水排水公司以商業(yè)化模式運作，塞納河流域委員會和水管局以及巴黎市政府通過巴黎水務局對其進行監(jiān)控[2]。巴黎污水費定價實行全成本回收的原則，居民所支付的3.42 歐元/m3水費中，自來水費占31.46%，污水費占48.36%，余下的20.18%支付給涉水公共機構，居民承擔的污水費高于自來水費[4]。

1.4 美國紐約

美國是經(jīng)營權外包模式。美國采取行政區(qū)域管理與流域管理相結合的水務管理體制，其水務管理以州為主要單位進行，各州設立水務管理機構，州以下的縣、市也設立相應的水務局，對不同的涉水事務，例如供水、排水、治污和回收再利用等進行統(tǒng)一的管理以及規(guī)劃安排。紐約市位于紐約州的東南部，城市供排水面積786 km2，服務人口約836.4萬人，市內(nèi)14個污水處理廠，日處理污水能力可達4.92×106m3。紐約市各水務公司負責具體的排水服務工作，運營方式為經(jīng)營權外包。紐約市水費由供水費、排水費和與供排水相關的服務費用三部分構成。根據(jù)供排水系統(tǒng)使用狀況的不同，收費各有差別：1) 由供水系統(tǒng)供水或從河流或水井中取水并使用污水處理管道網(wǎng)系統(tǒng)者，污水費為供水(或河水、井水)費用的1.59倍；2) 停車場的年雨水污水費按0.579 美元/m3征收；3) 若個人或企業(yè)組織不從供水系統(tǒng)或河流、井水中取水，但使用污水處理管道網(wǎng)系統(tǒng),收取污水管道年費419 美元；4) 由供水網(wǎng)系統(tǒng)供水或從河流水井中取水，但不使用污水處理管道網(wǎng)系統(tǒng)者，污水費為供水費的0.38倍。排水服務包括：污水管線連接、檢修與復查及與之相關的零部件的供應等[5]。

2 國內(nèi)部分典型城市城鎮(zhèn)排水管理模式

在城鎮(zhèn)排水管理模式上，國內(nèi)各地采用方式有所差異，下面以上海、南京、成都和重慶4個城市為例，從排水管理中涉及的歸口部門、管理模式、廠網(wǎng)一體、資金保障、特許經(jīng)營、基礎信息等方面展開，分別對比分析寧波與各地城鎮(zhèn)排水管理體制機制方面的模式與特點(表2)。

表2 國內(nèi)部分典型城市城鎮(zhèn)排水管理體制機制對比

2.1 上 海

上海市排水管理歸口水務局，采用規(guī)劃、建設、管理、執(zhí)法一體的管理模式。上海城鎮(zhèn)排水收集設施的運維為分散運維，廠網(wǎng)一體化方面采用的是調(diào)度層面的一體化。城鎮(zhèn)污水處理設施特許經(jīng)營以單元式污水廠為主，中心城區(qū)7座污水廠中2座為采用BOT模式的特許經(jīng)營，5座污水廠委托運維。上海的污水處理費在2016年改為非稅收入，專項用于污水廠運維、干線輸送、泵站、污泥處理等，不足部分財政托底。在排水設施基礎信息建設方面，上海2008年著手排水管道數(shù)據(jù)的維護，2020年開始籌建排水運行調(diào)度平臺，目前平臺已上線試運行。

2.2 南 京

南京市排水管理歸口水務局，采用規(guī)劃、建設、管理的排水管理模式。南京市城鎮(zhèn)污水系統(tǒng)由市級統(tǒng)一管養(yǎng)，雨水系統(tǒng)實行屬地管養(yǎng)模式。南京的城鎮(zhèn)污水系統(tǒng)的廠網(wǎng)一體化為典型的運維、調(diào)度一體。特許經(jīng)營方面以單元式污水廠為主，主城六區(qū)8 座污水廠中有5座采用特許經(jīng)營，市財政按照“成本+利潤”的方式支付南京水務集團運維費用，污水管網(wǎng)采用委托運維模式。南京的污水處理費為非稅收入，征收的費用主要用于污水處理廠，市級范圍內(nèi)污水設施相關費用不足的由市財政保障。

2.3 成 都

成都市排水管理歸口水務局，采用規(guī)劃、建設、管理、執(zhí)法一體的排水管理模式。成都2020年前后進行了排水收集設施養(yǎng)管機制的調(diào)整，調(diào)整后將排水管網(wǎng)交由一家企業(yè)養(yǎng)管，以解決養(yǎng)管多頭管理、效率低下的問題，同時將實現(xiàn)廠網(wǎng)一體化。成都市排水設施特許經(jīng)營覆蓋面廣，從2009年開始已逐步將污水廠、污泥、中水、原水、排水管網(wǎng)等進行特許經(jīng)營。成都市污水處理費屬非稅收入，污水費征收核定范圍含市本級的污水廠的污水處理、污泥處置，不含再生水、管網(wǎng)。污水處理費上繳市財政后由市財政以特許經(jīng)營服務費的形式撥付給特許經(jīng)營的企業(yè)，排水設施資金保障方式為“企業(yè)市場融資+財政保障”。成都市十分注重排水設施基礎信息的建設，目前排水管網(wǎng)的GIS系統(tǒng)基本形成，通過該信息系統(tǒng)可查詢排水管網(wǎng)的基礎信息，包括坐標、位置、管徑、管材、故障、下一步工作等。

2.4 重 慶

重慶市排水管理歸口住建委，采用規(guī)劃、建設、管理、執(zhí)法一體的排水管理模式。重慶市的城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)(泵站)實行分級管理，正在大力推進廠網(wǎng)一體化。重慶市絕大部分污水廠已實行特許經(jīng)營。重慶市污水處理費實行收支兩條線管理，污水處理費專項用于城鎮(zhèn)污水處理設施的建設、運行，不足部分通過“企業(yè)市場融資+財政保障”解決。重慶市2019年啟動了全市管網(wǎng)的排查工作，包括空間屬性、功能屬性、結構屬性等。

綜合來看，除重慶排水管理歸口住建委外，其他城市均在水務改革的過程中將排水管理歸口水務。在管理體制方面，均采用或正在推進規(guī)建管一體，除南京外均實現(xiàn)執(zhí)法一體。廠網(wǎng)一體方面，推進的方式主要有兩種，一種是上海采用的調(diào)度層面的廠網(wǎng)一體，另一種是南京、成都等城市采用的廠網(wǎng)運維、調(diào)度一體。資金保障方面，主要有兩種方式，一種是財政全額保障，如上海和南京;一種是財政保障和企業(yè)市場化融資結合，典型的是重慶和成都。

特許經(jīng)營方面，幾個城市中心城區(qū)或主城區(qū)的排水設施均實行特許經(jīng)營；授權范圍有單一的污水處理設施，如上海、南京和重慶特許經(jīng)營權針對污水處理設施實行特許經(jīng)營;也有針對所有公共排水設施的特許經(jīng)營，如成都的特許經(jīng)營既包含污水處理設施也包含污水收集設施。基礎信息建設方面，上海正在構建管網(wǎng)模型，成都GIS系統(tǒng)基本建立，南京和重慶起步稍晚，均在大力推進基礎信息建設。

3 國內(nèi)外城鎮(zhèn)排水管理對寧波的啟示

由于各國所處的發(fā)展階段不同，國內(nèi)外城鎮(zhèn)排水管理有相似，如管理體制改革比較徹底、排水資金保障充足穩(wěn)定等；也有不同，如大力推進廠網(wǎng)一體化、排水特許經(jīng)營比較成熟、排水信息一張網(wǎng)有序推動等。下面按照先同后異的順序進行對比分析，得出一些啟示。

3.1 管理體制改革比較徹底

不管是國外還是國內(nèi)的對照城市，在推進體制改革方面都比較徹底。與國外不同的是，國內(nèi)體制改革的方向呈現(xiàn)多樣化，有歸口住建委的，有歸口水務局的，但是從國內(nèi)典型城市來看，實行水務改革的城市，水務管理體制的一體化均已實現(xiàn)或正在穩(wěn)步推進。上海市、區(qū)均成立了水務局，部分地區(qū)只要有相應的職責就掛水務局的牌子；南京在成立市級水務局后，各區(qū)按照市水務局的統(tǒng)一要求均成立了區(qū)水務局；成都2005年撤銷水利局改名水務局，2008年全部區(qū)縣(市)都成立了水務局；重慶在歸口住建后也實現(xiàn)了水務管理的一體化。對比其他城市，寧波市2019年實施水務一體化改革，將排水有關職能劃入市水利局，市本級水務一體化管理體制改革邁出了第一步，各區(qū)縣(市)排水管理體制改革未全面啟動，距改革目標尚有很大差距。理順行政管理關系，使排水管理體制上下一致，值得寧波借鑒。

3.2 排水資金保障充足穩(wěn)定

城鎮(zhèn)排水設施本身建設、運維的資金需求量就大，加上排水體系的歷史欠賬問題，需要大量資金來保障其建設和運維，才能保障排水行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。不管是國外還是國內(nèi)的幾個城市，城鎮(zhèn)排水管理資金保障均充足穩(wěn)定。國外主要依靠征收較高的污水處理費來保障資金平衡，國內(nèi)排水管理資金的保障呈現(xiàn)兩種模式，一種是上海和南京采取的財政全額保障的方式，另一種是重慶和成都采取的“市場化融資+財政保障”的方式，這兩種資金保障模式基本代表了國內(nèi)排水管理資金保障的主流方式。然而，由于財政狀況、機制的不同，寧波面對當前排水管理資金嚴重不足的問題，可以從積極爭取財政保障、做大做強水務投融資平臺、擇機調(diào)整污水處理費等方面著手解決。

3.3 大力推進廠網(wǎng)一體化

城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)由排水管網(wǎng)和污水處理廠串聯(lián)組成，需要二者統(tǒng)籌建設和協(xié)調(diào)運行。若污水處理廠與排水管網(wǎng)分屬不同單位運營管理，由于運營目標不同，勢必會產(chǎn)生廠網(wǎng)協(xié)調(diào)運行方面的諸多問題，導致城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)不能完全發(fā)揮其應有的功能。因此，污水處理廠和污水管網(wǎng)的一體化運營更符合城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的內(nèi)在特性，更有利于保障污水收集處理設施的系統(tǒng)性和完整性，也更有利于充分發(fā)揮其運行效率[6]。

國內(nèi)幾個典型城市均在推進廠網(wǎng)一體化。上海正在推進調(diào)度層面的廠網(wǎng)一體化，南京、成都、重慶正在推進污水管網(wǎng)的廠網(wǎng)一體化運維和調(diào)度，其中，成都預計近兩年將實現(xiàn)廠網(wǎng)一體化運營并實現(xiàn)排水管網(wǎng)的特許經(jīng)營。打破當前排水管網(wǎng)運維的條塊分割模式，實現(xiàn)污水系統(tǒng)的廠網(wǎng)一體化值得寧波借鑒。

3.4 排水特許經(jīng)營比較成熟

特許經(jīng)營作為排水行業(yè)引入市場機制的一種重要方式，可以提高效率、提升服務，保障公共利益和社會效益的最大化，是政府進行行業(yè)管理的一種有效方式和制度。

國內(nèi)幾個城市均不同程度實施了排水行業(yè)的特許經(jīng)營，只是設計的特許經(jīng)營項目的交易結構不同。其中，上海、南京、重慶以污水處理廠為特許經(jīng)營對象，成都排水方面的特許經(jīng)營比較全面細致，包含了污水處理廠、排水管網(wǎng)、污泥和中水等。這些城市通過特許經(jīng)營建立“企業(yè)投資、運營和管理，政府有效監(jiān)督和檢查”的行業(yè)管理模式[7]，利用企業(yè)和社會資本緩解政府資金不足的問題，進而提高行業(yè)管理效率、提升服務、保障公共利益和社會利益的最大化，值得寧波借鑒。

3.5 排水信息一張網(wǎng)有序推動

城鎮(zhèn)排水設施不僅是完善城市功能、提升城市服務的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)城市水環(huán)境治理工作的重要保障。由于我國城市建設長期以來“重地上、輕地下”“重建設、輕維護”，導致排水管網(wǎng)歷史欠賬較多。國內(nèi)上述四個城市無一例外地都在著力做好排水一張網(wǎng)的建設：上海從2008年開始進行排水管網(wǎng)數(shù)據(jù)維護，目前統(tǒng)一的排水調(diào)度平臺已試運行，并在著手構建排水管網(wǎng)模型；南京在2019年將污水管網(wǎng)收歸市里后便著手進行排水管網(wǎng)數(shù)據(jù)的完善；成都當前正在推進市政排水管網(wǎng)、排水戶的管網(wǎng)普查和病害修復，其間建立了完善的排水管網(wǎng)GIS系統(tǒng)；重慶2019年啟動了全市管網(wǎng)排查工作，對管網(wǎng)的空間屬性、功能屬性、結構屬性等進行逐一排查。大力開展管網(wǎng)普查和修復，構建完善的排水管網(wǎng)信息系統(tǒng)，助力排水管網(wǎng)科學管控，值得寧波借鑒。