張 帆

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

黨的十九屆四中全會提出：“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制?！盵1]習(xí)近平總書記于2019年中央政法工作會議上提出要“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”[2]。2021年中央全面深化改革委員會第十八次會議審議《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》也提出了“加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量”[3]的社會治理理念。此外,“一規(guī)劃兩綱要”(1)“一規(guī)劃兩綱要”分別指的是《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》《法治政府建設(shè)實施綱要(2021-2025年)》《法治社會建設(shè)實施綱要(2020-2025年)》。也分別提出對多元糾紛解決機(jī)制和行政裁決的相關(guān)部署和總體要求。

一、多元糾紛解決機(jī)制中行政裁決的制度現(xiàn)狀

學(xué)界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，多元糾紛解決機(jī)制是指社會中多種類型解紛方式以其獨(dú)特功能，所建構(gòu)的一種相互協(xié)調(diào)和有機(jī)銜接的體系，能夠滿足多元社會主體解紛需求的程序規(guī)范總和[4]。這些解紛類型具體包括和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議和訴訟。行政裁決屬于非訴訟糾紛解決方式，發(fā)揮著爭議分流、定分止?fàn)?、高效便捷、專業(yè)速裁的制度功能。當(dāng)前，全國已有多達(dá)十幾個省市相繼出臺了多元糾紛化解條例(見表1)，廣西、貴州、海南等省份也將其列入2022年重點立法計劃或向社會征求意見。這些條例均規(guī)定了關(guān)于行政裁決的條文內(nèi)容。著重關(guān)注訴訟與非訴訟解紛方式的銜接問題，特別是賦予非訴訟解紛方式的適用法定程序以及對爭議進(jìn)行解決的效力。多元糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢之一在于能夠?qū)⒓m紛在訴前通過調(diào)解、和解、仲裁和行政裁決等非訴訟糾紛解決方式分流出去，并在訴調(diào)轉(zhuǎn)化階段予以解決，緩解訴訟壓力。通過對糾紛實施快速地繁簡分流，實現(xiàn)訴訟與非訴訟解紛機(jī)制二者間能夠有機(jī)協(xié)調(diào)與高效轉(zhuǎn)換。

表1 相關(guān)省市已出臺的多元糾紛解決條例(以實施日期排序)

行政裁決主要解決與行政管理密切相關(guān)、但與合同無關(guān)的民事糾紛(2)美國的行政裁決是行政機(jī)關(guān)通過行政法官，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，對私人權(quán)利和義務(wù)作最后處分的單方具體行政活動。參見胡建淼：《比較行政法——20國行政法評述》法律出版社1998年版，第159頁。。此類型案件本身就具有多元復(fù)雜性。而我國行政裁決制度理論與實踐存在較大差距，發(fā)展不同步。這主要表現(xiàn)在：行政裁決理論發(fā)展緩慢，難以有效地指導(dǎo)行政裁決實踐；而且一度停滯的行政裁決實踐又難以反哺行政裁決理論，并推動其向前發(fā)展。在我國行政裁決救濟(jì)制度中體現(xiàn)為兩個方面：一是缺少統(tǒng)一的行政裁決立法，行政裁決適用范圍不明；行政裁決程序混亂且制度不一；二是行政裁決與訴訟和非訴訟解紛方式之間的銜接機(jī)制不完善。

我國司法實踐中一直存在著“案多人少”的問題。司法資源有限供給與日益增多的糾紛案件在數(shù)量上不成正比，存在較為突出的矛盾。擁有行政裁決權(quán)的行政機(jī)關(guān)，其職權(quán)往往牽涉某一特定領(lǐng)域民事糾紛當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)。和立法、司法相比，公民與行政機(jī)關(guān)“打交道”的聯(lián)系最為緊密。通過任一解紛機(jī)制都不能完全徹底地解決此類爭議，需要借助多元互補(bǔ)、有機(jī)銜接和內(nèi)外協(xié)調(diào)的糾紛解決機(jī)制。應(yīng)從不同機(jī)制、不同層面、不同途徑化解案件性質(zhì)復(fù)雜、涉案人員多、糾紛沖突大且請求反復(fù)主張的爭議，從而保障社會平穩(wěn)、有序、健康發(fā)展?；诖耍鎸ι鐣找嬖鲩L的矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)給予非訴訟糾紛解決機(jī)制和訴訟解紛方式同等重視，共同發(fā)揮各自不同機(jī)制功效，兼顧公正與效率。

本文主要闡釋以下3方面問題：一是行政裁決在多元糾紛解決機(jī)制中的性質(zhì)、定位與功能；二是行政裁決目前在理論與實踐中出現(xiàn)的制度困境；三是完善上述制度困境的法治路徑。

二、多元糾紛解決機(jī)制中行政裁決的性質(zhì)、定位與功能

行政裁決的性質(zhì)、定位與功能是行政裁決制度設(shè)計的邏輯起點，對制度發(fā)展將產(chǎn)生直接和決定性影響。行政裁決性質(zhì)決定了其在多元解紛機(jī)制中的價值，行政裁決定位決定了其具體制度設(shè)計，行政裁決功能是根據(jù)其性質(zhì)而發(fā)揮實際影響和效果。

(一)行政裁決的性質(zhì)

行政裁決的性質(zhì)自制度誕生起就存在爭議，主要有行政行為說、準(zhǔn)司法行為說、委任司法說[5]。行政行為說將行政主體解決民事爭議的行政裁決視為一種具體行政行為。委任司法說認(rèn)為行政裁決是司法機(jī)關(guān)將部分民事爭議權(quán)委托行政機(jī)關(guān)行使，將行政裁決的性質(zhì)看作是司法行為。而準(zhǔn)司法行為說則認(rèn)為行政裁決兼具行政與司法雙重屬性，即行政主體運(yùn)用準(zhǔn)司法程序解決民事糾紛的行政活動。本文認(rèn)同準(zhǔn)司法行為說，將行政裁決歸屬于行政司法的下位概念。行政司法是指行政機(jī)關(guān)遵照法律授權(quán)，按準(zhǔn)司法程序處理影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的有關(guān)紛爭，并具有相應(yīng)法律效力的行為[6]，主要包括行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決和行政復(fù)議等[7]。糾紛的性質(zhì)而非解紛機(jī)制決定了法律的適用。相同性質(zhì)的糾紛類型才能適用相同性質(zhì)的法律規(guī)范，才能實現(xiàn)解紛機(jī)制不同而案件判斷標(biāo)準(zhǔn)相同，才能實現(xiàn)行政與司法二者間有機(jī)銜接[8]。

1989年《中華人民共和國行政訴訟法》實施后，學(xué)理上將行政裁決行為定性為具體行政行為，屬于行政權(quán)介入民事糾紛，兼具行政屬性和民事屬性，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，對其裁決決定不服可提起訴訟救濟(jì)(3)在美國判例法中，行政裁決被認(rèn)為是準(zhǔn)司法性質(zhì)，是由于裁決程序兼具司法屬性和行政特征。參見齊樹潔,丁啟明：《完善我國行政裁決制度的思考》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2015年第6期，第8-15頁。，這也是對于行政裁決行為可提出行政訴訟的理論基礎(chǔ)。也有學(xué)者指出“準(zhǔn)司法性”和“司法性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)依據(jù)政策，而非法律進(jìn)行解紛[9]。但行政裁決性質(zhì)較為特殊，區(qū)別于行政三大單行法，它并不直接賦予權(quán)利或者附加義務(wù)；也不同于行政確認(rèn)對民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行證明和確認(rèn)；而是由于民事糾紛是產(chǎn)生行政裁決居中裁判行為的前提和基礎(chǔ)[10]?？傊?，行政裁決的準(zhǔn)司法性表現(xiàn)為行政管理屬性和適用程序的司法性，而準(zhǔn)司法性質(zhì)正是基于作為行政裁決對象的民事糾紛具備了行民交叉屬性。

(二)行政裁決的定位

多元糾紛解決機(jī)制包括訴訟與非訴糾紛解決方式。前者包括三大傳統(tǒng)訴訟法，非訴訟解紛方式包括和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等[11]。建立與完善多元解紛機(jī)制，有益于行政裁決制度得到充分運(yùn)轉(zhuǎn)；有助于推進(jìn)案件訴前引導(dǎo)分流、輕重分辦[12]；有利于實現(xiàn)社會公平正義和完善預(yù)防性法律制度。

行政裁決作為多元糾紛解決機(jī)制的重要組成部分。行政裁決機(jī)關(guān)對于特殊民事爭議行使裁決權(quán)的過程中，能夠快速累積相關(guān)經(jīng)驗并完善裁決程序，從事前預(yù)防、事中監(jiān)管和事后裁決多方面積極解決同類型糾紛，也有利于發(fā)揮行政裁決在訴訟中的預(yù)決效力[13]。目前，全國各地正在推行行政裁決試點改革(4)司法部、財政部、自然資源部和國家知識產(chǎn)權(quán)局于2019年開展行政裁決示范創(chuàng)建工作，共確定了三個領(lǐng)域(自然資源權(quán)屬爭議、政府采購和專利侵權(quán)糾紛)共13個示范點，其中4個點在廣東——深圳(政府采購糾紛)、中山(知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭議)、汕頭(政府采購糾紛)、清遠(yuǎn)(自然資源權(quán)屬爭議)。，推動行政裁決制度重啟、優(yōu)化與創(chuàng)新。不僅能夠拓展矛盾解決途徑、緩解分擔(dān)司法訴訟壓力；還能預(yù)防行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，有效調(diào)和社會矛盾，保障和維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制，都屬于程序范疇。作為一種解決爭議途徑，行政裁決兼具行政屬性與民事屬性，程序上與訴訟相比較，具有較低成本優(yōu)勢，糾紛解決更為簡便高效；從糾紛解決效果上看，行政裁決后能產(chǎn)生良好社會效果，緩沖了訴訟方式的強(qiáng)對抗性，讓糾紛在行政裁決解紛方式中得到緩和與化解。

(三)行政裁決的功能

我國行政裁決繁盛于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時正值改革開放，社會和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展造成新類型糾紛層出不斷，立法機(jī)關(guān)將特殊領(lǐng)域與行政管理有關(guān)的民事糾紛的解紛權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)，這符合當(dāng)時社會發(fā)展與國家治理目標(biāo)。這一時期行政機(jī)關(guān)主要以行政管理為目的，行政裁決被當(dāng)作維護(hù)社會秩序的手段，在一定程度上拒絕了民事糾紛當(dāng)事人事后進(jìn)行司法救濟(jì)。這種一意孤行的裁決方式使得行政裁決在具體制度建構(gòu)和實踐運(yùn)作過程中逐步陷入困境[14]。行政裁決主要具有化解民事糾紛的“分流閥”功能，同時也有效率與公正兼顧功能。

民事糾紛“分流閥”功能。在全面依法治國背景下，行政法應(yīng)摒棄“管理行政”理念，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)法治政府與服務(wù)行政理念。在多元糾紛解決機(jī)制中，這一功能要求行政裁決成為化解與行政管理相關(guān)民事糾紛的訴源治理的強(qiáng)力幫手，分擔(dān)訴訟解紛壓力[15]；要求行政機(jī)關(guān)充分利用自己的高效專業(yè)優(yōu)勢為社會提供一種可供選擇的非訴訟解紛機(jī)制。最好能夠先行解決一些案情復(fù)雜、社會影響較大及專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛，發(fā)揮行政裁決的預(yù)決效力，即使不服行政裁決提起訴訟，也能作為司法裁判案件的基礎(chǔ)。減少當(dāng)事人循環(huán)上訴，否則不僅糾紛沒有及時有效解決，而且耗費(fèi)較多司法資源。最后根據(jù)其制度是否能夠發(fā)揮“分流閥”功能，再推進(jìn)相關(guān)程序和制度的構(gòu)建。

效率與公正兼顧功能。行政裁決的高效是建立在行政機(jī)關(guān)的高度專業(yè)化基礎(chǔ)上的。行政裁決具有準(zhǔn)司法性，即行政上的專業(yè)性和司法上的程序公正。行政裁決是以準(zhǔn)司法程序解決民行交叉爭議的行政司法行為，不僅能夠保持行政機(jī)關(guān)的專業(yè)化和高效特性，而且還能采用類似于司法裁判程序來保障爭議解決的公正。糾紛的實質(zhì)解決不僅應(yīng)當(dāng)重視案件的高效裁判，還不能忽視公平與正義。更何況，在某種意義上，低成本和高效及時的定分止?fàn)幰彩且环N公正。

三、多元糾紛解決機(jī)制中行政裁決制度的現(xiàn)實困境

(一)行政裁決立法不完善，適用范圍不明確

我國行政裁決散見于各單行法相關(guān)條文，尚無統(tǒng)一立法，相關(guān)法律規(guī)定處于分散化狀態(tài)。對于行政裁決程序方面的規(guī)定，法規(guī)規(guī)章以及行政規(guī)范性文件都或多或少涉及到行政裁決，但較為遺憾的是概括性規(guī)范居多，不成體系化。導(dǎo)致行政裁決適用的根據(jù)不穩(wěn)，正當(dāng)性缺失。而且不同省市對于行政裁決糾紛類型的程序規(guī)定也各有差別、互不統(tǒng)一。另外，這些法律條文對于行政裁決的術(shù)語稱謂大相徑庭，例如《中華人民共和國森林法》第22條規(guī)定“處理”、《中華人民共和國政府采購法》第56條規(guī)定“處理決定”、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第74條規(guī)定“裁定”、《中華人民共和國水法》第56條規(guī)定“裁決”等等。這些名稱即使是法律專業(yè)人員也很難分辨是否屬于行政裁決范圍，普通民眾更加難以識別出行政裁決。合法性與正當(dāng)性的不足繼而導(dǎo)致法院對行政裁決的司法審查較難發(fā)揮較大作用。

當(dāng)然，出臺一部成文法典非朝夕之功。在我國尚無統(tǒng)一行政法典(或行政法總則)與行政程序法的制度背景下，行政法律規(guī)范較多的體現(xiàn)為具體行政行為命名的單行法。行政裁決制度包含不同類型的特殊民事爭議，如自然資源權(quán)屬爭議、知識產(chǎn)權(quán)爭議及政府采購爭議等。這些爭議涉及的法律規(guī)范在主體、內(nèi)容、程序、體例和救濟(jì)等方面存在差異，立法技術(shù)上較難用一部法律完全進(jìn)行規(guī)范。

行政裁決立法不完善造成行政裁決受案范圍不明確。我國行政裁決事項范圍劃分標(biāo)準(zhǔn)采取法律規(guī)定列舉說[16]，其認(rèn)為行政裁決范圍應(yīng)嚴(yán)格按照法律列舉事項為依準(zhǔn)，是授權(quán)型裁決，由法律、行政法規(guī)授權(quán)行政裁決事項范圍。沒有授權(quán)事項的糾紛，不得申請行政裁決。但該學(xué)說主要存在幾個缺陷，一是法律無法窮盡所有授權(quán)事項，行政裁決范圍被限制過窄；二是法律修改難度較大，使得行政裁決范圍具有滯后性，欠缺靈活變通。三是此學(xué)說未能明確行政裁決范圍界限。適用范圍有限導(dǎo)致實踐中日益增多的糾紛裁決需求和法定裁決類型的制度供給無法有效承接。授權(quán)型立法以列舉式進(jìn)行規(guī)定，行政裁決事項較為分散，實質(zhì)上并未對行政裁決中哪些事項可納入或可刪除范圍。行政裁決范圍不明會直接影響行政裁決啟動，進(jìn)而間接影響行政裁決“分流閥”制度功能的發(fā)揮。此外，依法行政原則也要求從行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)范的正當(dāng)性角度來審視行政裁決事項范圍，適用范圍的確定一定程度上能夠限制行政權(quán)力的肆意妄斷。

(二)行政裁決主體獨(dú)立性與專業(yè)性待強(qiáng)化

我國行政裁決主體大致分為3種類型，即通過法規(guī)規(guī)章將行政裁決權(quán)授予行政主體內(nèi)部的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、類似專利復(fù)審和商標(biāo)評審委員會等專門機(jī)關(guān)和各級人民政府。

行政裁決主體的獨(dú)立性不足、公正性不強(qiáng)。擁有行政裁決權(quán)的主體一般可分類為各級人民政府及主管部門和專門行政機(jī)關(guān)。例如前者是土地權(quán)屬糾紛中的縣級人民政府；后者比如專利復(fù)審委員會、商標(biāo)評定委員會以及環(huán)保部門等。行政裁決機(jī)關(guān)較為分散，而且大多都隸屬于同級人民政府，或者是專門的行政裁決機(jī)關(guān)，但人事權(quán)、財政權(quán)等往往受制于其他行政主體，為行政裁決主體的獨(dú)立性設(shè)置障礙。

行政裁決機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)知識儲備較為薄弱。比如自然資源權(quán)屬糾紛較多屬于歷史遺留問題，糾紛歷經(jīng)時間較長，相關(guān)證據(jù)收集較為困難，且難以保存完好，涉及的相關(guān)利益群體較多，案件的審理難度非常大。而基層或者市級行政裁決機(jī)關(guān)工作人員，難以高效履行行政裁決職責(zé)。而且以往對于工作人員的任職資格沒有太多要求，業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)無法勝任行政裁決工作。專利侵權(quán)糾紛、商標(biāo)確權(quán)糾紛和政府采購爭議的行政裁決雖與歷史因素?zé)o太多關(guān)聯(lián)，但其糾紛專業(yè)性也很復(fù)雜。

(三)行政裁決效力非終局

司法最終理論認(rèn)為，行政公權(quán)力的強(qiáng)大需要另一種公權(quán)力進(jìn)行制約，對于社會矛盾糾紛，當(dāng)和解、調(diào)解和仲裁無計可施，應(yīng)由國家公權(quán)力為代表的訴訟途徑進(jìn)行解決。其理論起點是權(quán)力分立理論，這也是法治原則和自然正義的必然要求。映射行政裁決領(lǐng)域，經(jīng)由行政機(jī)關(guān)“準(zhǔn)司法”程序作出的裁決并非終局性裁決，在程序設(shè)計和公民權(quán)利保護(hù)方面沒有司法程序標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格。因此，行政裁決非終局性正是法院對其進(jìn)行司法審查的重要理論基礎(chǔ)。

由于行政裁決相關(guān)法律規(guī)范大都未能明確作出行政裁決后的法律效力，包括行政裁決的執(zhí)行力。行政裁決的作出方式在不同糾紛領(lǐng)域表現(xiàn)形式各異?！秾＠謾?quán)糾紛行政裁決辦案指南》規(guī)定行政裁決決定方式為調(diào)解結(jié)案、撤銷案件和作出行政裁決，其中作出行政裁決又分為責(zé)令停止侵權(quán)和駁回裁決請求兩種情形。權(quán)屬爭議類行政裁決決定中，表現(xiàn)為認(rèn)定權(quán)利歸屬和駁回裁決請求；山林確權(quán)行政裁決案件中，法院在查明事實基礎(chǔ)上可直接作出變更判決，從而避免行政裁決案件被法院撤銷并責(zé)令重作，陷入“撤銷—重作—訴訟”的惡性循環(huán)[17]。在政府采購行政裁決領(lǐng)域，財政部門處理行政裁決的方式分別為駁回投訴和投訴成立。

(四)社會民眾認(rèn)知度低

自1991年行政訴訟法解釋將行政裁決處理決定納入行政訴訟受案范圍(5)1991年《最高人民法院印發(fā)關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》已廢止?，F(xiàn)行有效的是2018年2月8日起開始施行，但未將行政裁決行為排除行政訴訟受案范圍之外。，行政機(jī)關(guān)為避免承擔(dān)行政裁決所帶來的不利后果，不愿成為行政訴訟被告，沒有足夠制度激勵主動適用行政裁決。不僅導(dǎo)致大多數(shù)社會民眾不知道行政裁決這一救濟(jì)方式，且對政府公信力產(chǎn)生較大質(zhì)疑。久而遠(yuǎn)之，行政裁決逐漸地被懸置，制度落地成為空談。

行政裁決制度要得到發(fā)展，離不開行政機(jī)關(guān)主動推進(jìn)和告知權(quán)利人申請行政裁決的條件、方式和后果。當(dāng)社會民眾給予行政裁決高度認(rèn)可時，政府公信力會隨著行政裁決制度的逐步落實而水漲船高。由于我國非訴糾紛解決機(jī)制建設(shè)不完全，尤其是行政裁決在社會公眾認(rèn)知度較低，不知如何根據(jù)自身需求來有效選擇運(yùn)用解紛手段。發(fā)生糾紛時，或懼于行政權(quán)強(qiáng)大而選擇息事寧人；或不信任政府機(jī)關(guān)干脆一紙訴狀呈遞法院，不僅耗時、費(fèi)財、費(fèi)力，而且還給法院增添訴訟壓力。行政裁決制度認(rèn)知度較低，導(dǎo)致一些省市行政機(jī)關(guān)常年沒有收到行政裁決申請，案件數(shù)量幾乎為零。行政裁決實踐的缺失反而阻礙了行政裁決理論的發(fā)展，行政裁決理論與實務(wù)慢慢發(fā)生偏差。

(五)行政裁決程序規(guī)定不健全

至今，我國仍無統(tǒng)一特定的行政程序法和行政裁決法，行政裁決程序的缺失嚴(yán)重制約著行政裁決制度向前邁進(jìn)。行政裁決程序是行政裁決主體在裁決特殊民事爭議時所采用的方式、步驟和時限之規(guī)范總和。這種程序性質(zhì)上類似司法程序，但在單行法律規(guī)定中并不完整。而且并非每部行政裁決法律法規(guī)都具備程序性規(guī)定，而且即使有程序性規(guī)定，也僅是概括性并不詳細(xì)健全，需要補(bǔ)全程序性規(guī)范。比如房屋拆遷糾紛主要適用的《城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程》雖已廢止(6)2011年,《城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程》被《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所取代。，但規(guī)定了申請、受理、調(diào)查、調(diào)解、中止、終結(jié)和裁決等基本程序，但卻沒有更詳細(xì)具體的程序和證據(jù)規(guī)定，這往往不利于拆遷過程中當(dāng)事人的利益保護(hù)。目前我國各地方對于行政裁決程序的適用不相統(tǒng)一，或根據(jù)行政管理過程中的工作特點設(shè)定一般裁決程序；或借鑒國外相關(guān)程序規(guī)定制定一套行政裁決程序?！案髯詾檎钡某绦蛞?guī)定不利于行政裁決的實施效果[18]。

(六)行政裁決救濟(jì)途徑銜接不暢

缺乏有效銜接是造成行政裁決制度運(yùn)行和其他救濟(jì)途徑不暢通的重要原因[19]。比如行政裁決與非訴訟機(jī)制中的行政調(diào)解、行政復(fù)議的銜接協(xié)調(diào)以及若當(dāng)事人不服行政裁決決定，選擇何種訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)等問題。一是，我國行政裁決事后救濟(jì)較為混亂。裁決實踐中，存在行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟以及行政附帶民事訴訟等不同的救濟(jì)模式，而且不同民事糾紛領(lǐng)域以及各地方性規(guī)范各有差異。二是，行政裁決與非訴訟解決機(jī)制銜接不足。主要是指與調(diào)解、行政復(fù)議等制度之間缺乏有效銜接，應(yīng)當(dāng)完善行政裁決與調(diào)解、行政復(fù)議之間的救濟(jì)機(jī)制。否則，將導(dǎo)致糾紛大量累積，最終給訴訟和司法資源產(chǎn)生較大負(fù)擔(dān)。三是，行政裁決與訴訟程序銜接不緊密。從利于當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)視角看，訴訟救濟(jì)方式應(yīng)當(dāng)貫徹于行政裁決解決糾紛的全過程。比如在行政裁決申請階段，若當(dāng)事人同時提出申請行政裁決和民事訴訟程序，應(yīng)當(dāng)如何明確救濟(jì)適用沖突；在行政裁決過程中，當(dāng)事人撤回行政裁決申請，無新增證據(jù)和事實情況下，可否以同一事由再次申請行政裁決；在行政裁決作出后，不服行政裁決應(yīng)當(dāng)以何種訴訟模式進(jìn)行救濟(jì)，司法審查限度和范圍如何，以及司法機(jī)關(guān)對行政主體作出行政裁決所認(rèn)定的事實、結(jié)論和證據(jù)給予多大程度的尊重與認(rèn)可等等。

四、多元糾紛解決機(jī)制中行政裁決的制度回應(yīng)

多元糾紛解決機(jī)制已成為我國國家治理體系和社會治理體系法治化的重要改革成果。社會矛盾糾紛的解決應(yīng)當(dāng)追根溯源，標(biāo)本兼治，從管理語境邁入治理環(huán)境。健全的多元糾紛解決機(jī)制要求具有權(quán)力來源多樣性、解紛主體多元化、解紛資源合理分配、經(jīng)費(fèi)和人才充足、制度理論和實踐發(fā)展相差較小的特征[20]。因此，我國行政裁決制度改革應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)范的統(tǒng)一性、裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、裁決程序的完整性以及相關(guān)救濟(jì)機(jī)制的規(guī)范性等目標(biāo)。

(一)完善行政裁決法律規(guī)范，明確行政裁決范圍

20世紀(jì)80年代至今，行政裁決適用范圍歷經(jīng)“繁榮-收縮-復(fù)蘇”，發(fā)展較為曲折。20世紀(jì)90年代中后期，一些法律相繼取消或者直接排除行政裁決權(quán)的適用。如：《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》(1995)、《中華人民共和國土地管理法》(1998)、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999)、《中華人民共和國大氣污染防治法》(2000)、《中華人民共和國藥品管理法》(2001)、《中華人民共和國草原法》(2002)、《中華人民共和國治安管理處罰法》(2006)等等，導(dǎo)致行政裁決適用范圍呈現(xiàn)逐漸收縮的趨勢。2018年頒布了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》，各省市紛紛出臺關(guān)于行政裁決的規(guī)范性文件，以“規(guī)定”“意見”“工作規(guī)程”“制度(暫行)”等命名(7)比如《汕頭市行政裁決規(guī)定》《汕頭市土地林木林地權(quán)屬爭議行政裁決程序暫行規(guī)定》《武漢市市場監(jiān)督管理局專利行政裁決、行政調(diào)解執(zhí)法管理細(xì)則(試行)》《寧夏回族自治區(qū)關(guān)于行政裁決與調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟工作相銜接的若干規(guī)定》《河南省健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作實施方案》《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的實施意見》《延安市人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)行政裁決工作的意見》《江蘇省政府辦公廳關(guān)于規(guī)范行政裁決工作的意見》《陜西省關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的實施意見》《黑龍江省司法廳辦公室關(guān)于梳理行政裁決事項的通知》等等。，明確地方行政裁決事項清單，相繼呈現(xiàn)行政裁決制度“復(fù)興”景象。不可否認(rèn)的是，各地方、各部門出臺的裁決文件效力適用范圍、實施狀況參差不齊，有法可依的規(guī)范性要求難以保障，行政裁決制度設(shè)計與制度運(yùn)行的法治化、規(guī)范化、程序化都亟待完善。

明確行政裁決適用范圍的目的在于規(guī)范行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，防止權(quán)力過度膨脹。依據(jù)目前行政裁決的法律法規(guī)、政策文件及相關(guān)實踐，行政裁決的啟動只能根據(jù)以法律法規(guī)授權(quán)，并以當(dāng)事人申請為前提。為有效發(fā)揮行政裁決制度功效，需進(jìn)一步明確行政裁決所適用民事糾紛范圍，應(yīng)當(dāng)限定于3種類型：一是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的糾紛；二是一定時期政策性較強(qiáng)的民事糾紛；三是民事糾紛與之前的行政行為有關(guān)，解決此糾紛需考慮其他行政行為等[21]。也有學(xué)者從行政與司法的關(guān)系角度出發(fā)來厘定行政裁決的適用范圍，認(rèn)為厘定行政裁決范圍應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力分工原則、必要性原則和法律法規(guī)保留原則[22]。

(二)增強(qiáng)行政裁決主體獨(dú)立性與專業(yè)性

增強(qiáng)行政裁決主體的獨(dú)立性。獨(dú)立性有助于區(qū)分行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與裁決機(jī)構(gòu)；有助于行政裁決結(jié)果的公正；有助于增強(qiáng)社會公眾對行政裁決的制度信任。賦予行政裁決主體獨(dú)立地位，實踐中可參照知識產(chǎn)權(quán)專門機(jī)關(guān)的建制設(shè)置專門行政裁決機(jī)構(gòu)。使得行政裁決機(jī)構(gòu)的財政權(quán)與人事權(quán)獨(dú)立；行政裁決行為不受其他行政主體的違法干預(yù)；行政裁決機(jī)關(guān)工作人員不受行政裁決行為產(chǎn)生的不利后果；還要保證裁決和執(zhí)行人員分離。

行政裁決的專業(yè)性主要體現(xiàn)在民事糾紛的可行政裁決性和行政主體的專業(yè)能力方面。前者主要是因為水事糾紛、土地森林草原權(quán)屬糾紛、知識產(chǎn)權(quán)爭議、政府采購爭議等領(lǐng)域的專業(yè)性為法律所保留，展現(xiàn)了法律在行政與司法交叉范圍的實用主義傾向，可由行政機(jī)關(guān)處理上述領(lǐng)域相關(guān)民事糾紛。后者是因為不同層級的行政機(jī)關(guān)專業(yè)能力有差異，決定了法律對其賦予行政裁決權(quán)力的程度[23]。

提升行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)。行政裁決機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)熟用所涉糾紛的專業(yè)知識，包括解決事實與法律問題的能力以及將理論知識和實踐經(jīng)驗密切聯(lián)系的能力。應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范裁決人員職業(yè)資格審查?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第25條第2款已作相關(guān)規(guī)定，要確保行政裁決工作人員通過法律職業(yè)資格考試，還要具備良好職業(yè)道德和高尚情操。進(jìn)一步推動行政裁決工作的法治化、規(guī)范化、獨(dú)立性與專業(yè)性。此外，還可吸收外部專家學(xué)者、社會實務(wù)工作者參與行政裁決過程，有條件的行政裁決主體還可建立行政裁決專家人才庫，制定專家聘任、使用、續(xù)任及解除等相關(guān)條件，為行政裁決工作提供智識支持(8)2020年，清遠(yuǎn)市在廣東省首創(chuàng)“三師會審”行政裁決新模式，建立由33名專家組成的行政裁決專家?guī)臁?1名律師組成法律服務(wù)智囊團(tuán)，邀請社會律師、公職律師、高級工程師等“三師”參與疑難案件研判。參見《“三師會審”解難題?——清遠(yuǎn)推出自然資源權(quán)屬爭議行政裁決新舉措》，2022年8月13日，(https://mp.weixin.qq.com/s/mIVToPPdtI1cCI51uUAa3g)。。

(三)提升行政裁決法律效力

我國學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為行政裁決不具有終局性效力[24]，這種非終局性的效力設(shè)置意味著民事糾紛雙方可再次以其他解紛方式申請救濟(jì)，行政裁決制度公信力較低導(dǎo)致了行政裁決決定得不到大多數(shù)認(rèn)可，使得行政裁決制度實施難以奏效，形同虛設(shè)。實務(wù)中將行政裁決行為效力認(rèn)同為具體行政行為效力，不服可提出行政復(fù)議或行政訴訟。兩者區(qū)別在于具體行政行為是行政機(jī)關(guān)對相對人作出的具有公定力的行為，一經(jīng)作出即發(fā)生效力；而行政裁決的結(jié)果需要糾紛當(dāng)事人雙方共同遵守并主動履行。因此行政裁決的效力應(yīng)于行政行為“公定力”和當(dāng)事人“意思自治”之間尋求均衡。行政裁決效力還需要結(jié)合行政裁決范圍、救濟(jì)機(jī)制、與司法制度銜接等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行明確。

行政裁決和仲裁均是民事糾紛解決途徑，但前者決定的法律效力并非如仲裁一裁終局；仲裁裁決決定作出后，為最終效力，不能再提起訴訟進(jìn)行救濟(jì)。行政裁決具有專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、成本低、時限簡短的較大優(yōu)勢，若將行政裁決法律效力不具有強(qiáng)制力和最終性的劣勢補(bǔ)足，將會明顯提升爭議當(dāng)事人自愿申請行政裁決的信心與勇氣。以此保障行政裁決效力的充分發(fā)揮。在特定糾紛領(lǐng)域的制度設(shè)計中，可稱為行政裁決終局決定。

提升行政裁決的法律效力，并非排除通過司法途徑對于行政裁決的救濟(jì)，而是要增強(qiáng)行政裁決結(jié)果的強(qiáng)制力與執(zhí)行力。從效力層面推動民事糾紛當(dāng)事人主動選擇行政裁決解決糾紛，充分發(fā)揮行政裁決化解民事糾紛“分流閥”的制度功能，達(dá)成多元化解紛機(jī)制下行政裁決和司法裁判的互為補(bǔ)充、相互銜接。

(四)提高行政裁決社會認(rèn)知度

一方面，應(yīng)當(dāng)整體完善行政裁決制度。可從統(tǒng)一立法規(guī)范、程序細(xì)致完善、結(jié)果有據(jù)可信以及救濟(jì)銜接相宜等方面增強(qiáng)行政裁決的制度公信力。另一方面，應(yīng)當(dāng)在多元糾紛解決機(jī)制中健全行政裁決權(quán)利告知制度，行政裁決機(jī)關(guān)、法院、律師等主體應(yīng)當(dāng)書面告知申請人關(guān)于行政裁決的啟動條件、向哪個行政機(jī)關(guān)申請、申請后的裁決程序及申請后的法律后果如何等等[25]。加大對行政裁決解紛機(jī)制的法治宣傳，引導(dǎo)社會公眾對行政裁決制度形成正確認(rèn)知，采用靈活多樣方式解決糾紛。行政機(jī)關(guān)通過介紹和宣傳不同領(lǐng)域的典型案例和辦案經(jīng)驗，使得社會公眾認(rèn)識到行政裁決解紛機(jī)制的制度優(yōu)越性，增加其選擇采用此解紛機(jī)制的信心和勇氣；行政機(jī)關(guān)還要依法裁決、服務(wù)人民為本、及時高效化解糾紛，還要發(fā)揮主動性，積極配合實施行政裁決制度，能夠讓人們?nèi)罕姼惺艿叫姓脹Q解決糾紛的路徑與信心，使得每一件裁決案件的當(dāng)事人都能夠感受到公平正義。這樣社會公眾才能從制度和心理雙重層面接受并認(rèn)可行政裁決制度。達(dá)成將非訴訟解紛方式挺在前面和將矛盾糾紛化解在基層的目的。

(五)完善行政裁決程序

行政裁決程序規(guī)定最為完善的當(dāng)屬專利侵權(quán)糾紛，相關(guān)程序主要見于《專利侵權(quán)糾紛行政裁決指南》與2021年出臺的《重大專利侵權(quán)糾紛行政裁決辦法》。在統(tǒng)一的行政裁決程序出臺規(guī)定之前，各糾紛領(lǐng)域的行政裁決程序中應(yīng)當(dāng)明確具體步驟。裁決程序一般具體包括申請、調(diào)查(回避)、審理(聽證)、決定、送達(dá)、執(zhí)行等程序。此外，可借鑒美國《聯(lián)邦行政程序法》中行政裁決條款要求行政法官舉行聽證的規(guī)定，建立健全重大行政裁決聽證程序[26]。同時也要避免程序過于繁瑣，反而不利于解決糾紛，應(yīng)當(dāng)兼顧效率與公正。

行政裁決的啟動以民事糾紛當(dāng)事人申請為主。在我國行政裁決法律規(guī)范中，分為訴前強(qiáng)制行政裁決和當(dāng)事人自愿選擇行政裁決。前者主要存在于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，糾紛當(dāng)事人須先向商標(biāo)評審委員會和專利復(fù)審委員會申請裁決。此外，由于行政裁決案件在外觀上與司法裁判具有相似的當(dāng)事人結(jié)構(gòu)及爭議形式，還要兼顧行政裁決所解決專門糾紛的特殊性，因此，行政裁決機(jī)關(guān)作出的行政裁決文書要符合行政說明理由制度，充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益[27]。

(六)完善行政裁決與其他救濟(jì)途徑的救濟(jì)銜接

行政裁決與行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟共同構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)化解民事糾紛和行政爭議的多元解紛機(jī)制，但它們在性質(zhì)、功能、定位、構(gòu)造和效力等方面存在較大區(qū)別(見表2)。為此，應(yīng)當(dāng)完善救濟(jì)途徑之間的有序銜接，從而構(gòu)建具有中國特色的社會主義糾紛解決機(jī)制，并推動訴源治理的實現(xiàn)。

表2 行政裁決、行政調(diào)解、行政復(fù)議與行政訴訟的主要區(qū)別

1.建立行政調(diào)解全過程適用。行政調(diào)解和行政裁決同為行政機(jī)關(guān)靈活化解爭議的非訴訟解紛方式，應(yīng)當(dāng)改變兩者之間相互分離的狀態(tài)[28]。兩者都是行政司法的重要組成部分，相比行政調(diào)解，行政裁決中行政機(jī)關(guān)掌握的主動權(quán)，減少解決糾紛的隨意性[29]。但也要將行政調(diào)解貫徹于行政裁決的全過程，讓當(dāng)事人可在裁決前、裁決中、裁決后隨時進(jìn)行調(diào)解，實現(xiàn)二者互為一體的訴源治理機(jī)制與格局。實踐中已有相關(guān)做法，深圳市財政局于2020年8月頒布實施《政府采購行政裁決規(guī)程(試行)》，將行政調(diào)解融入行政裁決程序中，形成“受理—調(diào)查(調(diào)解)—審查—決定及送達(dá)”的政府采購辦案流程。因此，確立調(diào)解先于裁決，調(diào)裁并施，優(yōu)化非訴訟解紛途徑。

2.厘清行政裁決與行政復(fù)議之間的關(guān)系。《行政復(fù)議法》規(guī)定將行政裁決排除行政復(fù)議受案范圍之外(9)《行政復(fù)議法》第八條第二款規(guī)定:“不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。”。它們同為行政機(jī)關(guān)居中裁判行為，同屬行政司法范疇。若設(shè)計行政復(fù)議來救濟(jì)行政裁決的機(jī)制，有利有弊。優(yōu)勢在于都具有程序簡便、效率優(yōu)先，能夠快速化解民事糾紛。但可能會產(chǎn)生行政自我監(jiān)督機(jī)制缺乏、復(fù)議程序不透明、處理結(jié)果公信力低等不利因素。因此，應(yīng)當(dāng)正確對待行政裁決和行政復(fù)議間的銜接，可從受案范圍、程序、當(dāng)事人等方面進(jìn)行完善，建立由上一級行政裁決機(jī)關(guān)對行政裁決進(jìn)行復(fù)議，拓寬不服行政裁決可救濟(jì)渠道。

3.完善行政裁決與訴訟救濟(jì)相互銜接。關(guān)于行政裁決后采用何種訴訟救濟(jì)方式，眾說紛紜。有主張采用民訴或行政訴訟單一救濟(jì)、主張采用行政附帶民事訴訟方式一并解決爭議，均認(rèn)為行政附帶民事訴訟只適用于與行政裁決相關(guān)的民事爭議(10)具體參見何海波：《行政行為對民事審判的拘束力》，《中國法學(xué)》2008年第2期，第94-112頁；章劍生：《行政行為對法院的拘束效力——基于民事、行政訴訟的交叉視角》，《行政法論叢》2011年，第391-415頁；馬懷德，張紅：《行政爭議與民事爭議的交織與處理》，《法商研究》2003年第4期，第120-127頁；成協(xié)中：《行政民事交叉爭議的處理》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第6期，第67頁。。2014年行政訴訟法增加行政訴訟中一并審理民事爭議的制度(11)規(guī)定在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。參見郭修江：《一并審理民行爭議案件的審判規(guī)則——對修改后的〈行政訴訟法〉第六十一條的理解》，《法律適用》2016年第1期，第74-81頁。。目的在于高效化解行政爭議，減輕當(dāng)事人和司法機(jī)關(guān)的訴訟壓力，避免重復(fù)起訴，提高司法效率。

應(yīng)當(dāng)根據(jù)不服行政裁決或者尚未能解決糾紛涉及的數(shù)量及性質(zhì)綜合判斷。若涉及的糾紛是一個糾紛，再判斷其性質(zhì)是行政或者民事性質(zhì)，選擇相應(yīng)的訴訟救濟(jì)渠道。若涉及的糾紛是兩個糾紛，可以采用行政附帶民事訴訟方式解紛。爭議性質(zhì)的判斷可通過以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：如果是不服行政裁決行為的合法性與合理性[30]，即為行政性質(zhì)的爭議；如果是對于作為基礎(chǔ)爭議的民事糾紛產(chǎn)生疑慮，即為民事性質(zhì)的爭議。當(dāng)然，也有學(xué)者主張行政裁決案件只能提起行政訴訟進(jìn)行解決，認(rèn)為行政裁決行為是一種具有法律效力的具體行政行為，其已經(jīng)對具有私法性質(zhì)的民事行為進(jìn)行了處理，作為行政裁決基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系已經(jīng)得到了解決，并為行政裁決行為所吸收，不具有“附帶”之基礎(chǔ)。

行政裁決是多元糾紛解決機(jī)制的重要解紛途徑，從20世紀(jì)80年代的廣泛適用至20世紀(jì)90年代后開始沒落，歷經(jīng)了一個跌宕起伏的發(fā)展過程。如今我國正在重新構(gòu)建行政裁決制度，應(yīng)當(dāng)通過制定統(tǒng)一法律規(guī)范，健全行政裁決程序相關(guān)規(guī)定，同時明確和適當(dāng)擴(kuò)充行政裁決適用范圍，使其高效、專業(yè)、便捷的解決特殊民行交叉爭議。通過健全行政裁決告知制度，律師、法官、行政機(jī)關(guān)等受理糾紛的主體應(yīng)當(dāng)主動向爭議當(dāng)事人書面告知行政裁決解紛方式，并且建立行政調(diào)解前置程序。真正實現(xiàn)行政裁決與其他解紛方式的有機(jī)銜接和相互協(xié)調(diào)，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，構(gòu)建“調(diào)解—裁決—訴訟”的多元化糾紛解決格局。此外，應(yīng)當(dāng)通過修法等方式，助推行政機(jī)關(guān)積極主動履行行政裁決職能，達(dá)到保障當(dāng)事人合法權(quán)益與行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)一致的制度目的。最后，因應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能之趨勢和便捷，積極構(gòu)建線上與線下一站式多元糾紛解決服務(wù)平臺；使得行政裁決制度得到多方認(rèn)可，保障法律效果、政治效果與社會效果相統(tǒng)一。繼而推動行政裁決制度煥發(fā)出全新的生命力。