○高 穎

黨的十八大以來，黨中央高度重視科學(xué)、民主、依法決策。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序……構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度。中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》指出，要充分發(fā)揮公立醫(yī)院黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，健全醫(yī)院黨委議事決策制度。因此，健全公立醫(yī)院黨委議事機(jī)制，對提高議事決策質(zhì)量，促進(jìn)科學(xué)、民主、依法決策，加強(qiáng)院黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，具有十分重要的現(xiàn)實意義。筆者分析上海市公立醫(yī)院黨委議事決策現(xiàn)狀，提出如何健全公立醫(yī)院議事決策機(jī)制。

一、公立醫(yī)院基層黨組織議事決策機(jī)制內(nèi)涵

《中國共產(chǎn)黨章程》對不同類型基層黨組織的職責(zé)作了規(guī)定，其中，明確實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中，黨的基層黨組織對重大問題進(jìn)行討論和作出決定，同時保證行政領(lǐng)導(dǎo)人充分行使自己的職權(quán)。

我國公立醫(yī)院自 1997 年起實行院長負(fù)責(zé)制，院長對醫(yī)院行政、業(yè)務(wù)工作全權(quán)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行使指揮權(quán)與決策權(quán)。醫(yī)院黨委是醫(yī)院的政治核心，主要發(fā)揮決策輔助支撐作用，黨委會僅討論決策部分專項黨務(wù)事務(wù)。2018 年在全面加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)的背景下，公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)體制由“院長負(fù)責(zé)制”調(diào)整為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制”。院長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)醫(yī)院醫(yī)療、教學(xué)、科研、行政管理工作。自此，醫(yī)院黨委轉(zhuǎn)為醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)核心，黨委會對重大事務(wù)作出決策，同時院長要以行政首長負(fù)責(zé)制對行政事務(wù)作出決策。醫(yī)院黨委會要堅持民主集中制，實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨委集體討論作出決定。在這一重大轉(zhuǎn)變下，健全黨委議事決策機(jī)制要考慮三個方面：一是明確決策事項，哪些事項屬于重大事務(wù)，必須由黨委會集體決策。二是劃分決策權(quán)限，既要防止越權(quán)擅權(quán)，又要防止不擔(dān)當(dāng)、不作為。三是制定議事規(guī)則，規(guī)則必須貫穿決策前的調(diào)查研究、決策中的民主集中、決策后的執(zhí)行問責(zé)等整個流程，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策。

二、公立醫(yī)院基層黨組織議事決策現(xiàn)狀

（一）決策事項要進(jìn)一步明確，大事要事進(jìn)一步研 究

醫(yī)院黨建工作、醫(yī)院改革發(fā)展穩(wěn)定、干部隊伍建設(shè)和人才工作和醫(yī)院醫(yī)療、教學(xué)、科研、管理工作等是醫(yī)院黨委會討論最多的重要事項。由于部分領(lǐng)導(dǎo)的慣性思維，不敢擔(dān)當(dāng)，同時由于制度存在漏洞，決策內(nèi)容邊界不夠清晰，對上會議題把關(guān)不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致一些應(yīng)該由院長辦公會研究決定的事務(wù)性事項也由黨委會研究，占據(jù)了黨委會大量的時間和精力，議題過多過細(xì)。例如，有的醫(yī)院研究討論的大額度資金使用，多數(shù)為按流程、合同等約定進(jìn)行付款，或經(jīng)各專家委員會評議后，確定購買服務(wù)、設(shè)備采購等項目評標(biāo)、中標(biāo)情況；年度重點(diǎn)建設(shè)項目的設(shè)立和安排方案類議題，主要審議內(nèi)容為項目資格審查、開標(biāo)、回標(biāo)分析，項目方案匯報、依照工作進(jìn)度支付款項等，此類議題特點(diǎn)為金額較大、專業(yè)性強(qiáng)、決策性弱，屬于通報性質(zhì)議題。相比之下，黨委會對諸如學(xué)科建設(shè)、人才規(guī)劃等事關(guān)醫(yī)院改革發(fā)展的重大問題研究較少，呈現(xiàn)出“大事議不透、小事議不完”的現(xiàn)象。

（二）應(yīng)加強(qiáng)決策前的調(diào)查研究，提高議題質(zhì)量

《關(guān)于印發(fā)公立醫(yī)院黨委會會議和院長辦公會議議事規(guī)則示范文本的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，對專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的重要事項、涉及醫(yī)療、教學(xué)、科研業(yè)務(wù)的重要事項、涉及職工切身利益的重要事項，應(yīng)當(dāng)深入開展調(diào)查研究，充分聽取各方面意見，視情況進(jìn)行合法合規(guī)性審查和風(fēng)險評估。醫(yī)院黨委會會前應(yīng)對擬研究討論的重要事項進(jìn)行論證。論證的事項包括醫(yī)院重大決策、主要人事任免及涉及職工福利待遇的相關(guān)事項。議題論證方式按比例排序依次為專業(yè)委員會意見征求、專家評估、相關(guān)部門意見征求、調(diào)查研究、合法合規(guī)性審查等。

此外，在實踐中，由于議題申請部門負(fù)責(zé)人對議題內(nèi)容研究不透徹，一些分管領(lǐng)導(dǎo)對議題內(nèi)容把關(guān)不嚴(yán)，對黨委會要討論的議題材料未作出明確規(guī)定，提交的部分議題材料質(zhì)量不高，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人對議題的匯報不充分，導(dǎo)致黨委會會議題暫能不形成決議，影響了黨委會議事決策的效率和質(zhì)量。

（三）決策中的民主集中制存在薄弱環(huán)節(jié)

《通知》要求，黨委會議事和決策實行民主集中制，在充分討論的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成決議或決定。當(dāng)前，醫(yī)院普遍能落實民主集中制，黨委委員先發(fā)表意見，黨委書記最后表態(tài)。然而，對照充分討論的要求，黨委委員議事過程中，發(fā)言質(zhì)量不高、議事本領(lǐng)不強(qiáng)的現(xiàn)象均不同程度地存在。尤其表現(xiàn)在部分黨委委員對于不屬于分管范圍內(nèi)的事項，發(fā)言過于簡單，僅僅表示同意或沒意見，未就事項展開充分討論，集體智慧凝聚不夠。原因有以下三點(diǎn)：一是議題材料未提前印發(fā)給黨委委員，致使研究時委員對討論事項了解不充分。二是專業(yè)素質(zhì)跟不上形勢發(fā)展要求。由于需經(jīng)黨委決策的領(lǐng)域不斷拓寬，要求決策的技術(shù)含量大幅提高，一些黨委委員因為缺乏相關(guān)專業(yè)知識，在議事決策時處于“失語狀態(tài)”。三是黨性修養(yǎng)仍需提升。黨委議事決策質(zhì)量一定程度上也是黨委委員黨性修養(yǎng)的體現(xiàn)。部分黨委委員思想認(rèn)識不夠，僅僅重視分管業(yè)務(wù)條線的事項，對于不屬于分管范疇的議題不重視不關(guān)心。一些黨委委員存在“老好人”思想，導(dǎo)致決策的科學(xué)性下降。

（四）決策后的評價反饋考核機(jī)制有待完善

加強(qiáng)對黨委會議定事項執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督、評估反饋、考核問責(zé)，保證決策得到正確貫徹執(zhí)行。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督。建立了督查評估和反饋機(jī)制。督查評估和反饋考核方式主要包括書面督辦、紀(jì)委監(jiān)督等、定期通報黨委會決議落實情況。雖然多數(shù)醫(yī)院建立了督查評估和反饋機(jī)制，但是當(dāng)前考核與問責(zé)機(jī)制仍還不夠有效，存在決策評價和反饋機(jī)制不完善、決策失誤問責(zé)機(jī)制不健全等問題。尤其是黨委會決議涉及多部門落實時，牽頭部門對議定事項的推進(jìn)力度往往不夠足，影響了決策執(zhí)行效率。

三、健全基層黨組織議事決策機(jī)制對策

決策是一個復(fù)雜的過程，必須著眼于全局性和系統(tǒng)性，從決策前、進(jìn)行中和決策后等環(huán)節(jié)，設(shè)計完善決策程序，提高議事決策質(zhì)量和效率。

（一）健全職責(zé)分工制度，厘清決策邊界

決策邊界是否清晰明確，關(guān)系到黨委能否充分發(fā)揮職能，又能把權(quán)力限定在合理范圍之內(nèi)。在實施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制背景下，黨委會會議研究和決定醫(yī)院重大問題；院長辦公會議是醫(yī)院行政、業(yè)務(wù)議事決策機(jī)構(gòu)，具體部署、落實黨委決議的有關(guān)措施，研究處理醫(yī)院日常運(yùn)行工作。因此，要緊扣職責(zé)，對黨委會會議和院長辦公會議的決策事項和范圍進(jìn)行明確劃分，對重要事項應(yīng)作出明確定義，有效解決責(zé)權(quán)范圍的界定問題，不僅要突出黨委會議要事的功能，還要合理避開人為因素影響，避免黨委會討論事務(wù)性、過程性事項過多。研究年度重點(diǎn)建設(shè)項目（采購項目）的設(shè)立和安排方案，包含各類基本建設(shè)、大修改造及修繕，以及各類工程配套服務(wù)項目，超過制度規(guī)定金額的醫(yī)療設(shè)備、器械、耗材及外包服務(wù)的采購，目錄品種變更。在實際執(zhí)行中，年度重點(diǎn)建設(shè)項目與其下設(shè)子項目如何區(qū)分，下設(shè)子項目是否需逐條提交黨委會審議，項目每個環(huán)節(jié)是否都需提交黨委會審議，等等，都是制度執(zhí)行中的難點(diǎn)。

（二）健全調(diào)查研究制度，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策

習(xí)近平曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)?！闭_的決策，需要立足于扎實的第一手基礎(chǔ)資料，而第一手基礎(chǔ)資料的取得，很重要來源于深入基層的調(diào)查研究。調(diào)查研究包括職工參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法合規(guī)性審查等四個方面，必須不折不扣地落到實處。一要擴(kuò)大參與決策人員的覆蓋面。對關(guān)系到職工切身利益的重大決策事項，必須廣泛聽取職工的意見，保障職工多種途徑參與決策，提高決策的民主化程度。二要廣泛開展專家論證活動。對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大決策事項，必須組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證評估，提高決策的科學(xué)化程度。涉及醫(yī)療、教學(xué)、科研業(yè)務(wù)的重要事項，要充分聽取醫(yī)院專業(yè)委員會意見，發(fā)揮智庫作用。三要認(rèn)真組織決策風(fēng)險評估。要提前研判，哪些重大決策事項可能影響穩(wěn)定。對于這些事項，必須進(jìn)行風(fēng)險評估。凡是經(jīng)評估認(rèn)定存在較大風(fēng)險的，一律不得提交會議討論研究。四要嚴(yán)格開展合法合規(guī)性審查。醫(yī)院法務(wù)部門要重點(diǎn)審查決策內(nèi)容是否與法律法規(guī)、政策規(guī)定相抵觸，決策程序是否合法合規(guī)等。

（三）規(guī)范會前準(zhǔn)備工作，提高議題質(zhì)量

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。抓好會前準(zhǔn)備工作，對提高議題質(zhì)量，提升黨委會議事決策質(zhì)量和效率非常重要。一要規(guī)范上會材料。對材料報送格式、類型、時間做好規(guī)定，并督促申請部門認(rèn)真準(zhǔn)備相應(yīng)材料，對不符合要求的材料，退回相關(guān)部門修改補(bǔ)充。二要規(guī)范議題審批流程。制定議題報批申請單，申請部門如是行政部門，上會議題及材料須分別經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)、院長審核，最后由黨委書記確定是否上會；申請部門如是黨務(wù)部門，上會議題及材料須經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審核后，再由黨委書記確定是否上會。三是確定議題后，要至少提前一天將材料送至參會領(lǐng)導(dǎo)，使領(lǐng)導(dǎo)能盡早熟悉相關(guān)材料，為充分討論、發(fā)表意見做好準(zhǔn)備。四要充分溝通。對于重要事項，黨委書記、院長應(yīng)在會前充分溝通，取得共識。

（四）堅持民主集中制度，強(qiáng)化黨性修養(yǎng)，提高決策水平

堅持民主集中制是完善黨委會議事決策制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在議事決策中，黨委書記要提高引導(dǎo)能力，善于啟發(fā)黨委委員圍繞議題暢所欲言，充分發(fā)表意見；善于及時糾正偏題傾向，使討論不偏離正題；善于引導(dǎo)黨委委員求同存異，不在枝節(jié)問題上糾纏；善于審時度勢，準(zhǔn)確歸納，果斷拍板，防止“議而不決”。黨委委員要強(qiáng)化責(zé)任意識，站在黨性立場上觀察、分析問題，本著對醫(yī)院建設(shè)發(fā)展和黨委決策高度負(fù)責(zé)的精神，積極思考、踴躍發(fā)言，不搞隨聲附和、人云亦云；要敢于堅持觀點(diǎn)、勇于發(fā)表意見，真正找準(zhǔn)和解決問題，切實增強(qiáng)參與決策的使命感責(zé)任感，不斷提高黨委議事決策質(zhì)量。同時，黨委委員要不斷加強(qiáng)政治修養(yǎng)、理論修養(yǎng)，著力提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力；強(qiáng)化專業(yè)知識學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對工作的研究，著力提高專業(yè)素養(yǎng)，對相關(guān)規(guī)章制度、工作運(yùn)行規(guī)律做到真知真懂。

（五）完善督查反饋和責(zé)任追究制度，確保決策落實

一分部署、九分落實。要高度重視決策執(zhí)行、反饋、評估等各個環(huán)節(jié)，形成管理閉環(huán)，把跟蹤問效貫穿于抓落實的全過程，避免重部署輕落實。一要建立良好的跟蹤反饋制度。黨委會議定的事項，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的原則執(zhí)行落實，凡涉及單一職能部門的事項，由相應(yīng)職能部門具體負(fù)責(zé)，承辦科室要在規(guī)定時間內(nèi)反饋貫徹執(zhí)行情況; 對涉及多個職能部門的事項，由分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確牽頭部門和配合部門，定責(zé)任、定進(jìn)度、定要求。黨委辦公室要做好對議定事項的轉(zhuǎn)辦、督辦和反饋工作。每次黨委會會議召開前，黨委辦公室應(yīng)對上一次會議重大決定事項的貫徹落實情況收集匯總并書面報告黨委會。黨委會應(yīng)對執(zhí)行情況進(jìn)行評估分析，對落實有偏差的，及時糾正；對落實有困難的，積極協(xié)助解決;對效果不明顯的，認(rèn)真分析原因，杜絕因推諉扯皮造成決而不行、行而不力；對確需作出重大調(diào)整的，必須重新履行相關(guān)程序進(jìn)行調(diào)整。二要建立決策執(zhí)行責(zé)任追究制度。將決策執(zhí)行情況納入干部考核，對因主觀原因執(zhí)行決議不力的，未經(jīng)集體討論決定而由個人決策、擅自改變集體決定的，以及超越職權(quán)擅自處理或未向領(lǐng)導(dǎo)班子提供真實情況而造成錯誤決定的責(zé)任人，要依法依紀(jì)追究責(zé)任。

①《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，2017年版，第43-47頁。

②陳清江、姚冰洋：《新時代高校附屬醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制核心內(nèi)涵與實施策略》，《中國醫(yī)院管理》2018年第12期。

③王晨、鄭陸林、王怡蓓：《基于黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制的公立醫(yī)院議事決策制度研究》，《中國醫(yī)院管理》2021年第2期。

④中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第191頁。