●徐曉陽 方 婭 李小鳳

一、 我國政府投資基金發(fā)展歷程

政府投資基金是指由各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立， 采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金①。 相較其他支持方式，設(shè)立政府投資基金是政府在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式上的重大創(chuàng)新（唐翔，2021）， 通過更加市場(chǎng)化的引導(dǎo)方式，吸引更多的社會(huì)資本投向特定領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 我國政府投資基金起步較晚， 但經(jīng)過二十年的快速發(fā)展，政府投資基金總規(guī)模達(dá)到萬億級(jí)別，基金數(shù)量上也已初具規(guī)模，基金管理專業(yè)化程度逐漸提高， 基金管理更加靈活（杜月、應(yīng)曉妮，2018）。 總體來看，我國政府投資基金發(fā)展大致可劃分為起步探索、快速發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展三個(gè)階段（見圖 1）。

圖1 我國政府投資基金發(fā)展階段劃分圖

（一）起步探索階段（2010 年以前）

2002 年， 中關(guān)村管委會(huì)出資設(shè)立了我國第一支政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。 “十一五”時(shí)期我國政府投資基金進(jìn)入了政策規(guī)范與試點(diǎn)推出的新階段（徐寧虞、莊媛媛，2017）。 2005 年，為貫徹實(shí)施《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出的實(shí)施“中小企業(yè)成長(zhǎng)工程”，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、科技部等十部委聯(lián)合出臺(tái)了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第39號(hào)），文件第二十二條規(guī)定“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”，這是第一次提出創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的概念（朱文莉、劉思雅，2014）。 科技部科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、 北京市海淀區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等中央和地方政府投資基金相繼設(shè)立， 政府投資基金逐漸得到重視。

2006 年，國務(wù)院制定《關(guān)于實(shí)施〈國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）〉若干配套政策的通知》（國發(fā)〔2006〕6 號(hào)），明確“鼓勵(lì)有關(guān)部門和地方政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金”。 到2006 年底，全國范圍內(nèi)累計(jì)設(shè)立6 支政府投資基金（李萌，2016）。2008 年，國家發(fā)展改革委等三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕116 號(hào)），第一次從官方角度對(duì)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的定義進(jìn)行了闡述（朱文莉、劉思雅，2014），對(duì)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、 設(shè)立與資金來源、運(yùn)作原則與方式等基金的設(shè)立與運(yùn)作方面進(jìn)行規(guī)范，為扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)。 在這一階段，我國政府投資基金經(jīng)歷了從零到一的跨越，2002—2009 年共設(shè)立61 支政府投資基金，但總體數(shù)量和規(guī)模仍然有限（見圖2）。

圖2 歷年政府投資基金新設(shè)情況（單位：支）

（二）快速發(fā)展階段（2010—2017 年）

貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略部署以及新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃的實(shí)施，2009年財(cái)政部和國家發(fā)展改革委決定聯(lián)合地方政府資金，開展參股設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金試點(diǎn)工作②。 創(chuàng)業(yè)投資基金由國家資金、地方政府資金及社會(huì)募集資金構(gòu)成，以社會(huì)投資為主，具體設(shè)立和管理工作由受托管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?；鹳Y金將社會(huì)資本納入其中，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理，標(biāo)志著中央層面開始探索對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持方式向更加市場(chǎng)化的支持方式轉(zhuǎn)變。 自2010 年開始，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金在全國范圍內(nèi)陸續(xù)設(shè)立，基金分布在北京、河南、深圳、上海等26 個(gè)?。ㄖ陛犑?、計(jì)劃單列市）。 在前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2011年財(cái)政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2011〕668 號(hào)），對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的參股投資方向進(jìn)行了劃定，明確政府創(chuàng)業(yè)投資基金應(yīng)投資于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)， 支持中小型創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，從而達(dá)到推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的目的。2010—2013 年期間每年政府投資基金數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，共設(shè)立176 支基金，平均每年新設(shè)基金約44 支。

2014 年5 月21 日， 國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出“成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場(chǎng)化運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制”。2015 年 1 月，國務(wù)院決定設(shè)立 400 億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，9 月決定建立600 億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金。 隨后各地紛紛設(shè)立政府投資基金， 政府投資基金的數(shù)量、規(guī)模爆發(fā)式增長(zhǎng)，設(shè)立主體涵蓋國家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)。 為規(guī)范政府投資基金管理，促進(jìn)其健康運(yùn)行，2015 年財(cái)政部印發(fā) 《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù) 〔2015〕210 號(hào)），2016 年國家發(fā)展改革委印發(fā)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2016〕2800 號(hào)），對(duì)政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)算管理等工作進(jìn)行規(guī)范。 為規(guī)范政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金登記管理工作，2017 年國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā) 《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）》（發(fā)改辦財(cái)金規(guī)〔2017〕571 號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕1834 號(hào)），對(duì)基金的登記管理工作進(jìn)行規(guī)定，推動(dòng)構(gòu)建以信用為核心的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。 整體上，2015 年開始基金數(shù)量加速增長(zhǎng)，2015—2016 年共設(shè)立836 支基金，占設(shè)立基金總數(shù)量約42%。

（三）高質(zhì)量發(fā)展階段（2018 年至今）

政府投資基金經(jīng)歷了快速發(fā)展后， 自2018年開始進(jìn)入強(qiáng)調(diào)績(jī)效和質(zhì)量的高質(zhì)量發(fā)展階段。2018 年， 為規(guī)范政府投資基金登記管理工作，發(fā)揮好政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)信用體系建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量持續(xù)健康發(fā)展，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕1043 號(hào)），開始注重對(duì)政府投資基金開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。 針對(duì)基金在設(shè)立和運(yùn)行管理方面暴露出的設(shè)立政策目標(biāo)重復(fù)、 資金閑置等問題，2020 年財(cái)政部印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7 號(hào)）。 在高質(zhì)量發(fā)展階段，我國政府投資基金發(fā)展平穩(wěn)（鄭聯(lián)盛、夏詩園、葛佳俐，2020）。2018—2021 年累計(jì)設(shè)立政府投資基金520 支，其中 2018 年新設(shè) 171 支，2019 年新設(shè) 132 支，2020年新設(shè) 120 支，2021 年新設(shè) 128 支。 截至 2021 年底，全國累計(jì)設(shè)立1990 支政府投資基金（清科研究中心，2022），認(rèn)繳規(guī)模約 12.45 萬億元，實(shí)繳規(guī)模約 6.16 萬億元（清科研究中心，2021）。 這一階段，新設(shè)基金數(shù)量逐漸下降，開始更加關(guān)注基金運(yùn)行績(jī)效，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用效益和效率。

二、我國政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

政府投資基金中政府出資部分通過一般公共預(yù)算、 政府性基金預(yù)算、 國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排， 因此須關(guān)注財(cái)政資金使用績(jī)效。 伴隨著我國政府投資基金的發(fā)展， 基金績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)政策也在不斷完善， 中央和地方也在積極開展基金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐。 尤其是自2018 年開始，我國政府引導(dǎo)進(jìn)入更加注重績(jī)效和質(zhì)量的高質(zhì)量發(fā)展階段，特別是 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)）的印發(fā)，對(duì)政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)提出了更高的要求。

（一）政府投資基金績(jī)效管理政策要求

2008 年，財(cái)政部等三部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕116 號(hào)）文件中提出，“引導(dǎo)基金納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系……對(duì)引導(dǎo)基金建立有效的績(jī)效考核制度， 定期對(duì)引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、政策效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評(píng)估。 ”2015 年，財(cái)政部印發(fā) 《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210 號(hào)）要求“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)建立政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度， 按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營情況等開展評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”。2016 年國家發(fā)展改革委印發(fā)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2016〕2800 號(hào)）提出應(yīng)分別針對(duì)基金和基金管理人建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。隨后，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā) 《關(guān)于做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕1043號(hào)），明確“對(duì)在全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)中登記并完成材料齊備性審核的基金和基金管理人，運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法， 對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資管理能力、綜合信用水平、經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)”。

2018 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā) 〔2018〕34 號(hào)） 提出“力爭(zhēng)用3—5 年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”，并要求“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、 主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理”，明確將政府投資基金納入預(yù)算績(jī)效管理范疇。 2020 年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7 號(hào)），提出“財(cái)政部門會(huì)同相關(guān)部門對(duì)基金實(shí)施全過程績(jī)效管理”，對(duì)政府投資基金績(jī)效管理提出更高要求。

（二）政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐

近幾年， 中央層面開始探索對(duì)所設(shè)政府投資基金進(jìn)行績(jī)效考核。財(cái)政部、國家發(fā)展改革委和工信部分別于2016 年和2017 年出臺(tái) 《先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金國家出資績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》（財(cái)建〔2016〕865 號(hào)）和《先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金國家出資年度績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施方案》（財(cái)辦建〔2017〕114 號(hào)），用于指導(dǎo)先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。 2017 年財(cái)政部和國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金存量資金管理績(jī)效考核的通知》（財(cái)辦建〔2017〕96號(hào)），明確對(duì)存量資金管理進(jìn)行績(jī)效考核，具體的組織實(shí)施工作從2017 年開始試行。 截至目前，存量資金管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作已經(jīng)連續(xù)開展4 年，并制定了 《國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金存量資金管理績(jī)效考核暫行辦法》（財(cái)建〔2018〕668 號(hào)），指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展。

中央層面政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)一般從政策效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益、管理效能三個(gè)維度評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果和管理合規(guī)性， 但是因評(píng)價(jià)對(duì)象不同，關(guān)注重點(diǎn)存在差異。 如，存量資金績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重管理機(jī)構(gòu)管理情況， 因此重點(diǎn)考核管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理的合規(guī)性； 而引導(dǎo)基金和先進(jìn)制造基金評(píng)價(jià)側(cè)重國家出資部分的績(jī)效， 因此評(píng)價(jià)中均重點(diǎn)關(guān)注國家出資運(yùn)作的合規(guī)性。

地方政府對(duì)投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度也不斷提高， 更加注重政府投資基金成立后對(duì)其運(yùn)行管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)管（李萌，2016）。山東省財(cái)政廳于2015 年9 月出臺(tái)了《山東省省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》， 隨后北京、山東、河南、江蘇、深圳等地也出臺(tái)了政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)政策文件， 并開展了績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)踐。深圳市先后出臺(tái)《深圳市政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》《深圳市政府投資引導(dǎo)基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》《深圳市政府投資引導(dǎo)基金績(jī)效考核評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》等相關(guān)制度文件，對(duì)深圳市政府投資引導(dǎo)基金參股的市場(chǎng)化子基金按投資期及退出期分類開展年度運(yùn)營情況績(jī)效考核評(píng)價(jià)。 從地方實(shí)踐來看， 地方政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注重點(diǎn)各有不同。 北京市政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)從基金合規(guī)性、基金效率與價(jià)值、政策效果三個(gè)維度考核。 深圳市政府投資引導(dǎo)基金參股的市場(chǎng)化子基金評(píng)價(jià)關(guān)注政策效應(yīng)、 經(jīng)濟(jì)效益、 社會(huì)效益和子基金運(yùn)營效率及管理的規(guī)范性等方面。 山東省政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)從基金經(jīng)濟(jì)性、 效率性和效益性三個(gè)維度考核。

可以看到，從中央到地方，各級(jí)政府在政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)方面做了很多探索。 評(píng)價(jià)實(shí)踐證明， 政府投資基金政策效果的實(shí)現(xiàn)與績(jī)效考核有很大的關(guān)系，通過建立可量化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的基金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系， 促進(jìn)基金政策效果的實(shí)現(xiàn)（鄧飛，2017）。 總體來看，政府投資基金運(yùn)行管理和績(jī)效考核相關(guān)政策文件不斷完善， 但政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)尚未形成較成熟的模式和指標(biāo)體系，部分政策內(nèi)容規(guī)定仍較為簡(jiǎn)單粗略，與基金實(shí)際情況并不相符， 對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指引作用待加強(qiáng)。 在對(duì)政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)部分制度規(guī)定的指標(biāo)存在操作性不強(qiáng)、 指標(biāo)設(shè)置不夠全面系統(tǒng)、不適應(yīng)基金不同管理階段特點(diǎn)、對(duì)政策引導(dǎo)作用關(guān)注不夠等問題。 如依靠財(cái)政支出指標(biāo)評(píng)價(jià)基金效果，但是未考慮基金自身特征，或者評(píng)價(jià)偏宏觀，忽視基金的微觀效果，比如缺少從被投資企業(yè)的視角分析基金投資績(jī)效等 （秦智鵬，2014）。 部分地方政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置上存在差異， 部分地方政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)更加關(guān)注基金投資回報(bào)情況， 評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置側(cè)重經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)， 缺乏效率性指標(biāo)以及發(fā)展性指標(biāo)（許芳、伍光磊，2016）。

三、政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路

政府投資基金既要兼顧基金的市場(chǎng)化屬性，也要注意其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 因此其績(jī)效評(píng)價(jià)要兼顧經(jīng)濟(jì)性和政策性， 同時(shí)為保障其經(jīng)濟(jì)性和政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 需要對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)管理專業(yè)化、規(guī)范化水平加以關(guān)注。政府投資基金作為基金的一種，資金通常包括政府資金和社會(huì)資本，前者追求國有資本的安全， 后者追求投資經(jīng)濟(jì)回報(bào)最大化， 因此政府投資基金也應(yīng)關(guān)注投資收益情況等經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。 但相比較一般市場(chǎng)化股權(quán)投資基金， 政府投資基金是財(cái)政以市場(chǎng)化方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種手段，其設(shè)立就帶有明確的政策目標(biāo)，承擔(dān)著引導(dǎo)社會(huì)資本投向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)， 推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)等政策任務(wù)， 即通過發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給③。 因此與市場(chǎng)化股權(quán)投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)有明顯的差別 （唐翔，2021），政府投資基金評(píng)價(jià)中應(yīng)更多地關(guān)注資金管理規(guī)范性和資金引導(dǎo)作用（陳靜，2021），應(yīng)該更加關(guān)注基金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。同時(shí)，要看到基金經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)和政策性目標(biāo)任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)， 很大程度取決于基金的日常運(yùn)營管理專業(yè)性和合法合規(guī)性， 因此對(duì)政府投資基金的評(píng)價(jià)還應(yīng)關(guān)注基金管理的合規(guī)性、專業(yè)性和管理質(zhì)量。

綜上， 政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)立應(yīng)綜合考慮基金的經(jīng)濟(jì)回報(bào)、 政策任務(wù)及基金的日常管理情況，全面考核基金運(yùn)營管理情況。依據(jù)政府投資基金相關(guān)政策文件和績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐，圍繞政府投資基金經(jīng)濟(jì)回報(bào)、政策任務(wù)、日常管理情況，結(jié)合基金設(shè)立、投資、管理、清算、退出的生命周期，筆者提出從“經(jīng)濟(jì)效益”“政策引導(dǎo)”“基金管理”三個(gè)維度評(píng)價(jià)政府投資基金運(yùn)行績(jī)效。

圖3 政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)視角圖

四、政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建路徑

“經(jīng)濟(jì)效益”“政策引導(dǎo)”“基金管理”等方面具體評(píng)價(jià)內(nèi)容，可根據(jù)基金所處階段、基金特點(diǎn)等選擇性設(shè)置具體指標(biāo)。

（一）經(jīng)濟(jì)效益

政府投資基金按照市場(chǎng)化運(yùn)作， 需要關(guān)注基金投資帶來的經(jīng)濟(jì)回報(bào)， 即基金所投資金實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益情況以及在促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)被投企業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況， 可概況為基金投資效益情況和基金投資企業(yè)經(jīng)營發(fā)展情況。 參照市場(chǎng)化股權(quán)基金考核指標(biāo)，通常從基金投資回報(bào)倍數(shù)、內(nèi)部收益率、資本分紅率衡量基金投資效益情況，從被投企業(yè)的營收增長(zhǎng)率、 凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率衡量基金投資促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展情況。根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象不同，界定政府出資部分收益情況和基金全部資產(chǎn)的收益情況，判斷財(cái)政資金的保值增值情況；也可以根據(jù)基金所處階段的不同， 選取上述部分指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)， 如通常只有當(dāng)基金處于退出期時(shí)才選取內(nèi)部收益率指標(biāo)。

（二）政策引導(dǎo)

立足基金批復(fù)設(shè)立時(shí)預(yù)期實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，從基金在促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展方面的目標(biāo)即基金投向、行業(yè)發(fā)展、社會(huì)效益、杠桿效益等方面考核基金政策任務(wù)的完成情況， 綜合評(píng)價(jià)政府投資基金所發(fā)揮的政策引導(dǎo)作用。

1、基金投向。 基金投向包括基金投向特定產(chǎn)業(yè)（領(lǐng)域）、投向處于特定階段的企業(yè)、投向特定區(qū)域等， 是政府投資基金在投資過程中所要遵循的要求和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。 其中，基金投向特定產(chǎn)業(yè)（領(lǐng)域） 是政府投資基金在批復(fù)設(shè)立時(shí)要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)， 即界定潛在投資項(xiàng)目是否屬于基金批復(fù)的投資領(lǐng)域。 投向領(lǐng)域主要依據(jù)基金批復(fù)方案或基金章程（協(xié)議）中規(guī)定的投向產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，結(jié)合基金投資的項(xiàng)目所屬產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域， 判斷基金投向規(guī)定產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的資金比例或項(xiàng)目比例是否達(dá)到要求。 部分基金在章程（協(xié)議）中也會(huì)明確投資項(xiàng)目階段要求， 如國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金存量資金基金章程（協(xié)議）要求投資初創(chuàng)期、早中期創(chuàng)新型企業(yè)的資金比例不低于基金注冊(cè)資本或承諾出資額的60%。 投向特定地域一般是地方政府設(shè)立的投資基金的政策要求， 部分地方政府作為出資方會(huì)要求參股的基金在投資項(xiàng)目的選擇上傾向于返投當(dāng)?shù)仨?xiàng)目，以期帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并且也會(huì)在基金章程（協(xié)議）要求中明確規(guī)定投資當(dāng)?shù)仨?xiàng)目的資金比例要求。

2、行業(yè)發(fā)展。政府投資基金設(shè)立的政策目標(biāo)是支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展，具體表現(xiàn)為對(duì)行業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用?；鹜顿Y特定產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域后對(duì)整個(gè)行業(yè)的帶動(dòng)作用， 通常從關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新能力、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化能力、產(chǎn)業(yè)升級(jí)情況判斷。具體來說，關(guān)注基金投資對(duì)企業(yè)在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新上的作用，如企業(yè)的研發(fā)投入、企業(yè)研發(fā)隊(duì)伍建設(shè)、新技術(shù)新產(chǎn)品研發(fā)情況、企業(yè)申請(qǐng)獲得專利情況等。

3、社會(huì)效益。 政府投資基金通過投向特定行業(yè)、 地域或階段的企業(yè)產(chǎn)生的社會(huì)效益是基金運(yùn)行管理關(guān)注的最終目標(biāo)。 參照判斷一個(gè)企業(yè)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)大小，通常從就業(yè)和稅收、上下游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用等維度衡量。因此，通過對(duì)基金投資項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)情況以及對(duì)當(dāng)?shù)囟愂肇暙I(xiàn)情況、 上下游產(chǎn)業(yè)積聚等維度評(píng)價(jià)基金的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，也是政府投資基金公共財(cái)政出資屬性背景下所要求關(guān)注的重點(diǎn)。

4、杠桿效益。 政府通過設(shè)立投資基金的方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相較于其他支持方式，能夠直接以及間接引導(dǎo)社會(huì)資本投向特定產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的放大作用。因此，基金募集總規(guī)模及其中財(cái)政資金占比， 對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用是政府投資基金需要關(guān)注的重點(diǎn)。如，國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金通過投資創(chuàng)業(yè)投資基金，可實(shí)現(xiàn)資金兩級(jí)放大，即“國家出資通過基金實(shí)體投資創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)現(xiàn)的直接放大效應(yīng)”和“國家出資通過基金實(shí)體投資創(chuàng)業(yè)投資基金和直投項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的直接及間接放大效應(yīng)”④。 從當(dāng)前實(shí)際情況來看，大多數(shù)社會(huì)資本來源于國有企業(yè)，因此也可適當(dāng)關(guān)注對(duì)民營資本等撬動(dòng)作用，強(qiáng)化對(duì)民營等非公社會(huì)資本撬動(dòng)作用。

（三）基金管理

專業(yè)化、高質(zhì)量的管理是基金經(jīng)濟(jì)、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。 當(dāng)前我國政府投資基金基本采用市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)行管理模式，政府作為出資人不參與基金的日常管理事務(wù)，而是由政府委托的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金日常運(yùn)行管理，政府與管理機(jī)構(gòu)在基金的資金管理（含現(xiàn)金管理、投資管理、投資收益）、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息報(bào)告、檔案管理、團(tuán)隊(duì)管理等基金日常管理運(yùn)行事務(wù)方面，通過基金管理協(xié)議或者章程進(jìn)行約定。 因此，“基金管理”指標(biāo)的評(píng)價(jià)需基于政府投資基金委托運(yùn)營管理模式以及協(xié)議約定、基金章程規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)，可從基金的規(guī)范運(yùn)行、資金管理、專業(yè)管理、管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)等維度對(duì)基金的管理運(yùn)行進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1、規(guī)范運(yùn)行。 根據(jù)政府投資基金監(jiān)管要求，與市場(chǎng)化股權(quán)基金要求一致，政府投資基金運(yùn)行管理需要遵守公司法、私募股權(quán)投資基金行業(yè)監(jiān)管辦法。 此外，政府投資基金管理還應(yīng)遵守政府投資基金管理相關(guān)的政策法規(guī)和協(xié)議約定。 因此，基金運(yùn)行是否符合相關(guān)管理要求即基金運(yùn)行的規(guī)范性是基金管理的首要關(guān)注點(diǎn)，同時(shí)也是政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)需關(guān)注的重點(diǎn)。

2、資金管理。 資金安全高效運(yùn)行是基金日常投資運(yùn)行管理的首要任務(wù)，因此關(guān)注資金的流入和流出是否安全、高效是政府投資基金管理評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。 根據(jù)財(cái)政資金監(jiān)管要求以及基金章程（協(xié)議）約定，合理界定各環(huán)節(jié)資金流入和支出是否合規(guī)。 如：基金出資方出資是否及時(shí)，投資進(jìn)度是否符合基金所處階段相關(guān)要求，回收資金是否按規(guī)定進(jìn)行分配；對(duì)于財(cái)政出資部分收回的本金和收益是否按照規(guī)定上繳，基金費(fèi)用與管理費(fèi)用是否符合約定等。 對(duì)于處于退出期的基金評(píng)價(jià)，需增加對(duì)基金退出進(jìn)度的考核。

3、專業(yè)管理。 基金管理專業(yè)化既是政府作為委托方對(duì)管理機(jī)構(gòu)的基本要求，也是政府投資基金高效運(yùn)行的保障，因此政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)也需要關(guān)注基金管理的專業(yè)化水平。 按照私募股權(quán)投資基金行業(yè)監(jiān)管和基金章程（協(xié)議）規(guī)定管理要求，界定基金在募、投、管、退各環(huán)節(jié)是否按照要求規(guī)范化、專業(yè)化管理，確?；疬\(yùn)行高效率，實(shí)現(xiàn)高效益，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。 如：投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制（包括企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制管理制度、機(jī)構(gòu)內(nèi)部交易記錄制度、防范內(nèi)幕交易利益沖突的投資交易制度等），以及制度的執(zhí)行落實(shí)情況，投資決策過程是否符合基金相關(guān)管理制度，基金向上年報(bào)等報(bào)告制度、對(duì)外公開披露是否嚴(yán)格符合相關(guān)規(guī)定，基金檔案管理是否規(guī)范，基金管理人信用等是否符合基金行業(yè)監(jiān)管要求以及協(xié)議要求。

4、管理團(tuán)隊(duì)?；鸸芾韴F(tuán)隊(duì)的專業(yè)化素質(zhì)和水平，決定了基金運(yùn)行管理的水平。 應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注團(tuán)隊(duì)成員組成和結(jié)構(gòu)，以及核心人員從業(yè)經(jīng)歷及團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定性等，如管理機(jī)構(gòu)關(guān)于基金管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)情況和具體執(zhí)行情況，管理團(tuán)隊(duì)核心成員數(shù)量和從業(yè)資質(zhì)情況，基金管理團(tuán)隊(duì)受托管理基金后核心成員變化情況及團(tuán)隊(duì)對(duì)基金的專職管理情況。

五、小結(jié)

綜上，政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)需綜合考慮基金經(jīng)濟(jì)效益、政府投資基金設(shè)立時(shí)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，以及基金管理團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)對(duì)基金的管理情況，從經(jīng)濟(jì)、政策、管理維度對(duì)其進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)價(jià)。 一是兼顧基金所處設(shè)立、投資、管理、退出等不同階段特點(diǎn)，即評(píng)估重點(diǎn)和指標(biāo)內(nèi)容需考慮“募”“投”“管”“退”特點(diǎn)。 二是更加關(guān)注基金設(shè)立政策目標(biāo)貫徹落實(shí)情況和自身運(yùn)行情況。 但也要注意，這里只是提供了一個(gè)政府投資基金評(píng)價(jià)的通用模式，具體指標(biāo)的選擇及權(quán)重的設(shè)置，需結(jié)合基金所處募集、投資、管理、退出、清算各環(huán)節(jié)特點(diǎn)， 以及基金本身設(shè)立目標(biāo)和定位個(gè)性化設(shè)置。 考慮到政府投資基金是從財(cái)政對(duì)企業(yè)直接補(bǔ)助等支持方式向更加市場(chǎng)化支持方式的一種轉(zhuǎn)變，本質(zhì)還是要解決初創(chuàng)期、創(chuàng)新型領(lǐng)域企業(yè)融資過程中“市場(chǎng)失靈”問題，因此對(duì)于政府投資基金的績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)該更加關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，而不應(yīng)過度考慮經(jīng)濟(jì)效益。

表1 政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

注釋：

① 《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210 號(hào)）。

②《關(guān)于實(shí)施新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃、開展產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)資金參股設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改高技〔2009〕2743 號(hào)）。

③《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕116 號(hào)）。

④《國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金國家出資績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》（財(cái)建〔2019〕431 號(hào)）。