●劉鄉(xiāng)思

從全國來看，上海是最早進(jìn)行政府投資基金市場化運(yùn)作探索的地區(qū)。在加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動財(cái)政資金扶持方式調(diào)整，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵股權(quán)投資的政策背景下，上海市政府投資基金發(fā)展迅速。十年來，市級基金規(guī)模增長了近30倍，財(cái)政出資也增長了9倍，投資領(lǐng)域從創(chuàng)業(yè)主導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)投資拓展，基本形成了創(chuàng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)雙主導(dǎo)的政府投資基金發(fā)展格局。隨著政府投資基金的發(fā)展壯大，如何對這部分財(cái)政資金開展監(jiān)督管理和績效評價，提高財(cái)政資金使用效益，有效防范風(fēng)險，既是國家和上海市全面實(shí)施預(yù)算績效管理的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)政府投資基金專業(yè)化管理和政策目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要。

一、上海市政府投資基金設(shè)立和管理情況

（一）政府投資基金設(shè)立的總體情況

1、設(shè)立情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2021年底，上海市財(cái)政共參與出資設(shè)立政府投資基金16個。其中：市級政府投資基金10個，參與國家級政府投資基金6個。

2、總體分類。目前設(shè)立的政府投資基金大致可以分為兩大類：一是“引導(dǎo)類”基金。主要包括：創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天使投資引導(dǎo)基金、文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等3個基金。二是“產(chǎn)業(yè)類”基金。主要包括：上海集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資基金、生物醫(yī)藥投資基金、上海文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、上海軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金、人工智能產(chǎn)業(yè)投資基金、上海市供銷合作發(fā)展基金等7個基金，以及參與的國家先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金、國家科技成果轉(zhuǎn)化基金、國家軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金、國家集成電路產(chǎn)業(yè)基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金母基金、國家綠色發(fā)展基金等6個基金。

3、管理方式。經(jīng)過多年的探索，上海市政府投資基金形成了具有自身特色的管理模式。目前主要采用兩種方式：一種是委托代持。資金撥付到國有投資公司開設(shè)的基金專戶，由國有投資公司代為出資，如：創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托上海科創(chuàng)投集團(tuán)代持；另一種是注資方式。資本金注入國有投資公司，由國有投資公司出資到基金，如：生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)投資基金是注資到上海實(shí)業(yè)集團(tuán)，由其出資到基金。

（二）實(shí)施政府投資基金監(jiān)督管理和績效評價情況

近年來，上海在規(guī)范政府投資基金運(yùn)作，加強(qiáng)監(jiān)督管理方面做出了許多有益的探索，目前建立了三項(xiàng)工作機(jī)制，分別從基金管理的前端、中端、后端入手開展全過程管理。

1、基金設(shè)立組建審核機(jī)制。通過參與政府投資基金組建方案，在前端把握基金的總體方向。2016年12月，上海積極落實(shí)財(cái)政部要求，制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市政府投資基金運(yùn)作與管理的指導(dǎo)意見》，明確要合理控制政府投資基金設(shè)立的數(shù)量和規(guī)模。在政府投資基金籌備設(shè)立時，財(cái)政和發(fā)改部門牽頭，會同相關(guān)行業(yè)主管部門，結(jié)合產(chǎn)業(yè)集聚特點(diǎn)、扶持發(fā)展需要等實(shí)際情況，組織編制基金組建方案，明確基金的設(shè)立形式、資金來源、投資方向、運(yùn)作機(jī)制、激勵約束機(jī)制、退出方式、風(fēng)險防控、監(jiān)督管理等事項(xiàng)，并報(bào)上海市政府審批。

2、基金運(yùn)作情況定期報(bào)送機(jī)制。通過受托管理公司按照要求每半年度上報(bào)運(yùn)行情況和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及報(bào)表，把握基金總體運(yùn)行。2017年起，上海市財(cái)政局重點(diǎn)推進(jìn)建立政府投資基金定期報(bào)告制度，制定并印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施政府委托管理事項(xiàng)定期報(bào)告制度有關(guān)問題的通知》，針對財(cái)政資金參與基金的出資情況和方式，分為財(cái)政作為GP（財(cái)政資金有控制權(quán)）、作為LP（財(cái)政資金作為小股東參與）、資本金方式等三種類別，圍繞基金資金管理、投資運(yùn)營情況、重大事項(xiàng)報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等方面，定期向財(cái)政作側(cè)重點(diǎn)不同的差異化報(bào)告。

3、探索基金績效評價機(jī)制。為貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）的有關(guān)要求，2019年上海市委、市政府出臺了《關(guān)于我市全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，明確要將所有財(cái)政資金及政府資產(chǎn)、資源和投融資活動全面納入預(yù)算績效管理，這其中就包括政府投資基金。2020年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》，再次明確要實(shí)施政府投資基金全過程績效管理。為此，經(jīng)過一年的研究和籌備，2021年上海市財(cái)政局對市財(cái)政全額出資的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資基金開展了績效評價工作。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資基金成立于2017年，基金規(guī)模10億元，全部為財(cái)政出資，圍繞項(xiàng)目決策、項(xiàng)目過程、項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效益四個維度，充分考慮股權(quán)投資基金“募、投、管、退”全流程管理的特性，有針對性地考察基金投資結(jié)構(gòu)、基金日常管理情況及基金投資效益等，并相應(yīng)設(shè)計(jì)績效評價指標(biāo)體系。通過數(shù)據(jù)采集、問卷調(diào)查等方式，結(jié)合對經(jīng)濟(jì)信息化委、基金管理公司以及4家子基金管理公司的實(shí)地調(diào)研情況落實(shí)評價工作。這是上海市財(cái)政在政府投資基金績效評價工作上邁出的第一步，經(jīng)過此次探索，初步形成了政府投資基金績效目標(biāo)、指標(biāo)評價體系、評價開展方法及工作機(jī)制，為后續(xù)加快構(gòu)建政府投資基金績效管理體系奠定了基礎(chǔ)。

二、政府投資基金績效管理存在的難點(diǎn)問題

相對于財(cái)政專項(xiàng)資金，政府投資基金是財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新工具、新手段，其市場化、專業(yè)化程度更高。對于政府投資基金績效管理的探索，無論是國家層面還是其他省市，都沒有現(xiàn)成的成熟經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，需要“摸著石頭過河”，在探索中逐步推進(jìn)工作。上海市在具體實(shí)踐中遇到了一些制約和問題，還有制度和機(jī)制上的空白需要填補(bǔ)，具體體現(xiàn)在以下四個“缺乏”。

（一）政府投資基金績效管理制度建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)

1、出資人職責(zé)未予明確。2015年12月，財(cái)政部印發(fā)的 《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號）中明確提出“財(cái)政部門根據(jù)本級政府授權(quán)和合同章程規(guī)定代行出資人職責(zé)”，但對于出資人職責(zé)范圍未予明確，在實(shí)際的基金監(jiān)督和績效評價管理工作中，與其他行業(yè)主管部門的職責(zé)劃分就成為一個難點(diǎn)。這一點(diǎn)在上海市尤其體現(xiàn)在創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金方面，市發(fā)改委作為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的行業(yè)主管部門，在基金管控上處于主導(dǎo)地位，財(cái)政如何在基金管理中體現(xiàn)出資人的職責(zé)，如何與其他部門做好角色區(qū)分，有效管控財(cái)政資金，是一個頂層設(shè)計(jì)上的難題。

2、管理要求尚需細(xì)化。近年來，國家層面出臺的一系列規(guī)范政府投資管理的文件中，對推動基金績效評價提出了方向性的要求，但在具體實(shí)踐中，還需要盡快研究出臺政府投資基金績效評價管理制度， 對于在績效評價實(shí)踐中遇到的重點(diǎn)問題予以細(xì)化明確。如政府投資基金績效評價開展范圍問題，財(cái)政資金有控制權(quán)（GP）的基金需要納入績效評價范圍，財(cái)政資金只是作為小股東參與（LP）的基金、財(cái)政注資國有投資公司由其代投的基金， 這兩種情況是否應(yīng)當(dāng)納入績效評價范圍有待明確。 如果納入范圍的話，財(cái)政作為GP 和作為LP 的基金，績效評價的重點(diǎn)和要求需要進(jìn)一步細(xì)化。又如，績效目標(biāo)和績效評價指標(biāo)體系設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循的原則， 更側(cè)重政策性還是效益性有待進(jìn)一步明確。此外，基金績效評價如何實(shí)施和開展、 結(jié)果如何運(yùn)用等問題也有待更加具體明確。

（二）政府投資基金績效管理缺乏動態(tài)數(shù)據(jù)支撐

數(shù)據(jù)是支撐政府投資基金績效管理的重要抓手。 近年來， 隨著全國各地政府投資基金爆發(fā)式增長，國家層面開始著手建立信息系統(tǒng)，統(tǒng)計(jì)全國政府投資基金情況。2017 年起，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好政府投資基金運(yùn)行情況季報(bào)工作的通知》，正式建立了信息系統(tǒng)，按季度統(tǒng)計(jì)基金的基礎(chǔ)情況。但由于注資國有投資公司由其代投的基金不在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，因此， 上海市財(cái)政出資的政府投資基金全部信息并不能通過此系統(tǒng)予以反映。目前，上海市尚未建立政府投資基金信息管理系統(tǒng)， 缺乏對基金運(yùn)作管理數(shù)據(jù)的積累和動態(tài)跟蹤， 而對政府投資基金的運(yùn)作管理效應(yīng)進(jìn)行分析，需要大量的數(shù)據(jù)支撐，既包括財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，也包括行業(yè)數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等，因此，盡快建立政府投資基金信息系統(tǒng)是政府投資基金績效管理向縱深方向發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

（三）政府投資基金管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)化體系化的量化分析

從目前基金受托管理公司定期上報(bào)的政府投資基金運(yùn)營管理情況來看， 對于政府投資基金的運(yùn)作情況還停留在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)反映階段， 結(jié)合各個基金特點(diǎn)的綜合分析體系尚未建立，未形成基金的分析報(bào)告，對于基金的經(jīng)濟(jì)社會效益分析較少， 基金運(yùn)作中存在的問題也未開展深入分析?；谏鲜鲈颍冃Ч芾砉ぷ髦煌Ａ粼诒砻?，亟需根據(jù)各個基金的定位和特點(diǎn)，盡快分類建立量化指標(biāo)體系， 對基金的總體運(yùn)作情況形成年度綜合分析報(bào)告， 多維度評估基金的運(yùn)作成效和存在的問題，為規(guī)范基金的管理和運(yùn)作、科學(xué)評估政府投資基金的經(jīng)濟(jì)社會效益提供參考。

（四）政府投資基金管理缺乏完善的績效評價指標(biāo)體系

政府投資基金的定位不是以盈利為目標(biāo)， 而是要發(fā)揮引導(dǎo)作用，吸引社會資本持續(xù)增加對初創(chuàng)期、早中期企業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等市場失靈領(lǐng)域的資本供給， 政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才能體現(xiàn)政府投資基金的運(yùn)作成效。 為防止受托管理機(jī)構(gòu)和市場化基金團(tuán)隊(duì)在決策上傾向于投資收益高的項(xiàng)目而忽略政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 必須建立一整套績效評價指標(biāo)體系來平衡政府的政策導(dǎo)向與參股基金的利益導(dǎo)向矛盾，從而使政府的戰(zhàn)略意圖傳導(dǎo)到位。 而目前國家和上海對于政府投資基金的績效評價指標(biāo)體系都尚在探索中。 包括： 與政府投資基金設(shè)立之初確定的長期性、戰(zhàn)略性的政策定位相對應(yīng)的績效目標(biāo)指標(biāo)體系；從經(jīng)濟(jì)、 社會效益及管理等多維度評價的綜合績效評價指標(biāo)體系。此外，績效評價結(jié)果運(yùn)用和獎懲機(jī)制有待探索。 當(dāng)前政府投資基金在設(shè)立之初都會對基金的投資領(lǐng)域、 地域及投資階段等方面予以明確規(guī)定或者協(xié)議約定，如：投資在初創(chuàng)期企業(yè)的資金不少于一定比例， 且大部分資金應(yīng)投入高科技等新興戰(zhàn)略領(lǐng)域等。但這些硬性約束作用十分有限，缺乏與績效評價結(jié)果掛鉤的獎勵和懲罰機(jī)制， 基金管理機(jī)構(gòu)對于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的內(nèi)生動力不足， 道德風(fēng)險也較難控制。

三、 建立政府投資基金績效評價管理體系的思路與建議

政府投資基金的政策性定位與市場化運(yùn)作方式，決定了其在績效評價制度設(shè)計(jì)上要按照“兩個平衡”的原則，實(shí)現(xiàn)“四個結(jié)合”。 “兩個平衡”就是要做到：“政府化”和“市場化”相平衡；“政策性”和“營利性”相平衡。 “四個結(jié)合”就是要做到：短期與長期相結(jié)合；地域與效率相結(jié)合；領(lǐng)域與收益相結(jié)合；經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相結(jié)合。根據(jù)上述兩個原則，結(jié)合當(dāng)前上海市政府投資基金監(jiān)督管理工作實(shí)際， 建議從以下四個方面入手進(jìn)一步完善政府投資基金績效管理工作。

（一）盡快研究制定政府投資基金績效評價制度

自2019 年上海市委、市政府出臺《關(guān)于我市全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》后，覆蓋“四本預(yù)算” 的各類財(cái)政資金績效評價改革都加快了步伐。2020 年，上海市國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、 社保基金預(yù)算等三項(xiàng)績效評價制度相繼出臺。隨著政府投資基金績效評價試點(diǎn)工作的深入，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要抓緊研究適合上海政府投資基金運(yùn)作管理特點(diǎn)的績效評價制度，從研究試行辦法入手，逐步深化完善制度建設(shè)。 試行辦法可以按照“先小后大、先一般后特殊”原則，從財(cái)政控股的基金入手，把基本原則、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效結(jié)果運(yùn)用及工作流程、管理職責(zé)理清楚，再逐步完善財(cái)政參股的基金以及注資國有投資公司代為投資的基金的績效管理制度，最終形成完善的政府基金績效管理制度體系。

（二）建立政府投資基金運(yùn)作情況動態(tài)跟蹤體系

1、繼續(xù)深化政府投資基金定期報(bào)告制度。 持續(xù)擴(kuò)大定期報(bào)告制度的實(shí)施范圍，將所有代財(cái)政持有或投資的國有投資公司納入定期報(bào)告體系，及時報(bào)告政府投資基金的運(yùn)作情況。 同時拓深定期報(bào)告的內(nèi)容，當(dāng)前定期報(bào)告主要是政府投資基金基本數(shù)據(jù)和情況的反映，對政府投資基金的運(yùn)作成效深入分析較少，下一步要更加側(cè)重對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的運(yùn)用和深度分析，提高定期報(bào)告的針對性和有效性。

2、建立政府投資基金管理信息系統(tǒng)。 充分利用信息化手段，加強(qiáng)政府投資基金運(yùn)行情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)對基金運(yùn)作管理數(shù)據(jù)的年度積累和動態(tài)跟蹤，形成年度可比對的分析材料。 此外，還可以通過建立信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)市與區(qū)政府投資基金的統(tǒng)籌管理。

（三）探索建立政府投資基金績效考核評價機(jī)制

建議從政府投資基金的目標(biāo)和定位入手，建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營情況等開展評價，有效應(yīng)用績效評價結(jié)果。

1、結(jié)合政府投資基金的政策目標(biāo)，分類設(shè)立多維度的績效評價目標(biāo)。 市級政府投資基金大致可以分為“創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金”和“產(chǎn)業(yè)投資基金”兩大類。 這兩類基金在政策目標(biāo)上有很大的不同。 從創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金來看，主要是引導(dǎo)社會資本投向初創(chuàng)期、早中期，以及中小微科技型、高成長企業(yè)，在基金的績效目標(biāo)設(shè)定上要更側(cè)重對社會資本的引導(dǎo)放大作用、投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段是否處于早中期、產(chǎn)生的社會效益，如帶動就業(yè)人數(shù)等方面。 從產(chǎn)業(yè)投資基金來看，在基金績效目標(biāo)設(shè)定上，更側(cè)重對外部性強(qiáng)，基礎(chǔ)性、帶動性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入力度以及對產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化完善、對產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的貢獻(xiàn)度等方面。 為此，在績效目標(biāo)的設(shè)定上，要結(jié)合基金的特點(diǎn)和定位，按照“分類實(shí)施”的原則，選中關(guān)鍵點(diǎn)。

2、 建立綜合性的政府投資基金績效評價指標(biāo)體系。 建議從基金設(shè)立、基金過程管理、基金投資、基金效益（政策效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益）等多個角度入手，細(xì)化完善政府投資基金績效考核評價指標(biāo)體系，在指標(biāo)的劃分上可以分為基金設(shè)立基礎(chǔ)指標(biāo)、基金管理過程指標(biāo)、基金投資指標(biāo)和基金效益指標(biāo)等四個方面。 結(jié)合基金的類型，在三級指標(biāo)和分值的設(shè)定上，可以有所區(qū)分和側(cè)重，初步的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)詳見表1。

表1 上海市政府投資基金績效評價指標(biāo)體系參照表

3、注重績效評價結(jié)果的運(yùn)用。探索實(shí)施政府投資基金績效考核結(jié)果同管理費(fèi)等報(bào)酬掛鉤、 同基金退出方案掛鉤、同基金的后續(xù)支持方案掛鉤，有針對性地實(shí)施獎懲措施。 對于投資進(jìn)度快，綜合效益好的參股子基金予以獎勵，對投資進(jìn)度慢、綜合效益差的參股子基金， 相應(yīng)削減引導(dǎo)基金出資額度， 對規(guī)定期限內(nèi)未能實(shí)現(xiàn)投資或?qū)嶋H投資比例較低的參股子基金，原則上不再予以支持。 此外，要探索建立政府投資基金投資止損機(jī)制， 對存在未按章程約定投資等違規(guī)行為的子基金， 政府投資基金可提前退出， 切實(shí)強(qiáng)化對基金運(yùn)作的風(fēng)險防控。

（四）進(jìn)一步完善政府投資基金績效管理工作機(jī)制

1、建立市級各部門、各區(qū)縣之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著上海市政府投資基金設(shè)立數(shù)量增加和涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域拓展，其政策性、專業(yè)性、技術(shù)性都日趨增強(qiáng)，具體管理的部門和受托管理的國有企業(yè)范圍也在拓展， 如創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金具體是市發(fā)改委管理，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級基金是市經(jīng)信委管理。 為此，政府投資基金的績效管理需要各部門及各區(qū)縣財(cái)政的協(xié)調(diào)和配合。 因此，建議從全市層面統(tǒng)籌資源，強(qiáng)化共識，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和信息有效共享，積極推進(jìn)政府投資基金績效管理體系的不斷完善。

2、建立各項(xiàng)改革方案協(xié)調(diào)機(jī)制。 建議按照本市政府投資基金全面績效管理改革的要求，設(shè)定短期目標(biāo)和長期目標(biāo)，按照“先易后難、循序漸進(jìn)、分步實(shí)施”的原則，制定分階段逐步推進(jìn)的方案。 第一階段，重點(diǎn)深化政府投資基金定期報(bào)告制度； 第二階段，探索建立政府投資基金管理信息系統(tǒng)；第三階段，推進(jìn)建立政府投資基金績效考核評價機(jī)制。 通過三個階段的逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府投資基金監(jiān)督管理的全覆蓋，提高政府投資基金管理運(yùn)作的針對性和有效性，有效防范各項(xiàng)風(fēng)險。