中國醫(yī)藥創(chuàng)新促進會

中國外商投資企業(yè)協(xié)會藥品研制和開發(fā)行業(yè)委員會

一、注冊監(jiān)管科學(xué)性：現(xiàn)狀和當前挑戰(zhàn)

注冊監(jiān)管科學(xué)性的當前挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在監(jiān)管政策的科學(xué)性、監(jiān)管標準和程序的科學(xué)性、監(jiān)管體系的科學(xué)性三方面。

（一）監(jiān)管政策的科學(xué)性

監(jiān)管政策的科學(xué)性痛點體現(xiàn)在中國人類遺傳資源管理辦公室（以下簡稱遺傳辦）審批的科學(xué)性和透明度，以及藥品上市許可持有人（MAH）制度的實際落地同制度設(shè)計的差距兩方面。

1.遺傳辦審批的科學(xué)性和透明度

我國臨床研究需要嚴格遵循《藥物臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范》（GCP）的法規(guī)要求以及遺傳辦的平行監(jiān)管。近幾年，在遺傳辦強有力的監(jiān)督管理和教育指導(dǎo)下，我國醫(yī)藥研發(fā)行業(yè)越發(fā)重視人類遺傳資源的保護和合理利用，體現(xiàn)在整個行業(yè)內(nèi)相關(guān)意識的提高和各企業(yè)內(nèi)部流程以及系統(tǒng)的建立?？紤]到不斷推進的我國醫(yī)藥創(chuàng)新全球化進程和本土創(chuàng)新主體涉及外資的實際情況，遺傳資源管理對于包括跨國藥企和本土藥企在內(nèi)的創(chuàng)新主體有著廣泛影響。近幾年，科技部對人類遺傳資源管理的要求和流程做了完善和優(yōu)化，提升了批準和備案的一次性通過率，縮短了時限。但遺傳辦的人類遺傳資源審批程序（我國獨有）仍是我國臨床研究啟動階段的主要限速步驟，特別對于早期臨床試驗，由于受試者招募時間短，可能會使我國錯失全球Ⅰ期和Ⅱ期臨床受試者招募窗口，中后期臨床受試者招募窗口期也被大大縮短，進而無法實現(xiàn)全球同步研發(fā)和注冊。

監(jiān)管要求方面，在發(fā)達國家及地區(qū)和國際人用藥品注冊技術(shù)協(xié)調(diào)會（ICH）指南中，重視患者知情同意與標準流程的建立和落實，樣本出境管控相對寬松，而我國對遺傳資源監(jiān)管的要求更為嚴格，特別是圍繞樣品出境環(huán)節(jié)的規(guī)定（圖1）。另外，目前的監(jiān)管對知識產(chǎn)權(quán)共享要求高且不明確，針對數(shù)據(jù)備份備案的管理范圍及要求也不夠清晰。在臨床試驗啟動階段，目前仍缺乏遺傳辦審批前置機制。監(jiān)管執(zhí)行方面，遺傳辦審批的科學(xué)性和透明度影響整體研發(fā)時間線。

圖1 中國同主要發(fā)達國家和地區(qū)人類遺傳資源監(jiān)管對標

遺傳辦審批當前面臨的主要挑戰(zhàn)包括以下幾個方面。

管理流程：對比發(fā)達國家，人類遺傳資源行政審批成為我國臨床研究啟動階段的主要限速步驟。目前較為冗繁的審批流程使得我國難以匹配全球早期臨床受試者招募窗口，并對中后期全球臨床研究的我國招募窗口造成擠壓。

數(shù)據(jù)資料：目前遺傳辦針對數(shù)據(jù)備份備案的管理范圍不清晰，要求繁瑣且審核時間長。

樣品出境：對于需要生物樣本出口的研究審批嚴苛，批準延遲或不予批準影響我國參與全球同步研發(fā)，特別是在早期研究中，由于在研候選藥物尚處在早期方法學(xué)探索階段，方法轉(zhuǎn)移的不確定因素相較于中后期臨床試驗更加復(fù)雜，對于檢測結(jié)果的判斷也會因為不同實驗室之間的方法學(xué)偏差對患者治療效果產(chǎn)生影響；同時，因為樣品出境受到限制，企業(yè)不得不剔除一些探索性檢測指標，這樣將降低獲得患者數(shù)據(jù)的全面性，影響我國加入全球早期臨床試驗以及降低我國患者數(shù)據(jù)的價值。

知識產(chǎn)權(quán)：目前對知識產(chǎn)權(quán)共享要求高且不明確，合作各方對知識產(chǎn)權(quán)分配理解不一，自由約定受到限制。

研究者發(fā)起的研究和真實世界研究：對于研究者發(fā)起的臨床研究，其申辦方應(yīng)為中方單位研究機構(gòu)，作為資金支持方的藥企在研究中不承擔(dān)任何角色，無權(quán)以任何方式影響研究結(jié)果或研究數(shù)據(jù)。但資金支持方可以合理獲得研究數(shù)據(jù)，且應(yīng)對這類數(shù)據(jù)進行合理的人類遺傳資源管理。

2.MAH 制度的實際落地同制度設(shè)計的差距

MAH 制度下生產(chǎn)許可和上市許可實現(xiàn)分離，可更好地調(diào)動和發(fā)揮市場資源配置的主動性和靈活性，鼓勵創(chuàng)新。在試點的基礎(chǔ)上，隨著《藥品管理法》（2019年修訂版）的發(fā)布實施，MAH 制度正式以法律的形式在我國建立。我國現(xiàn)行MAH 制度中對于MAH的資質(zhì)要求、與生產(chǎn)的關(guān)系、與銷售的關(guān)系，以及MAH 屬于境外企業(yè)的情況作出明確要求。對比歐美日國家和地區(qū)的MAH 制度設(shè)計，我國的設(shè)計符合國情現(xiàn)狀，在《藥品管理法》的主體框架下，為長期全面釋放制度紅利提供了可能?，F(xiàn)階段MAH 制度的全面落地實施還存在一定挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在跨境MAH 在落實的行政路徑上存在障礙、集團化公司下屬機構(gòu)的MAH 能力協(xié)同未充分調(diào)動，以及生產(chǎn)許可中對于分段、多場地、委托生產(chǎn)等規(guī)定不夠清晰等方面。

（1）跨境MAH 在落實的行政路徑上存在障礙

盡管《藥品管理法》并未限制境內(nèi)企業(yè)作為境外生產(chǎn)藥品的MAH,也沒有限制境外企業(yè)作為境內(nèi)生產(chǎn)藥品的MAH,兩種存在跨境的情形（生產(chǎn)許可在國內(nèi)，上市許可在國外；生產(chǎn)許可在國外，上市許可在國內(nèi)）的實際落地路徑仍未充分打通。

生產(chǎn)許可在國內(nèi)，上市許可在國外：向多國供貨的跨國藥企，由于各國的法規(guī)框架限制，其集團公司總部不可能成為全球各上市國家的MAH,也不可能在全球各個國家都設(shè)立生產(chǎn)場地。在上述情況下，對于境外企業(yè)，現(xiàn)階段無法成為進口產(chǎn)品在我國的MAH，有些境外企業(yè)在我國境內(nèi)擁有進口分包裝企業(yè)，但當前進口分包裝企業(yè)也不能成為我國境內(nèi)的MAH。這在一定程度上使境外企業(yè)失去自主經(jīng)營自產(chǎn)藥品的權(quán)利，影響境外藥企在我國的商業(yè)化決策，進而潛在影響我國患者的藥品可及性。

生產(chǎn)許可在國外，上市許可在國內(nèi)：對于國內(nèi)企業(yè)而言，若想成為境內(nèi)MAH，需要取得生產(chǎn)許可，其生產(chǎn)場地需要在境內(nèi)，這樣可能導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)未充分實現(xiàn)生產(chǎn)的資源優(yōu)化配置，影響我國企業(yè)的全球競爭力。隨著我國制藥行業(yè)的蓬勃發(fā)展，越來越多的國內(nèi)企業(yè)已經(jīng)或正在考慮在海外收購創(chuàng)新藥品種和（或）公司，但由于跨境MAH 無法實現(xiàn)，即便收購了海外創(chuàng)新藥品種，國內(nèi)企業(yè)在我國也無法作為MAH,從法律層面上無法擁有被收購產(chǎn)品的上市許可。國內(nèi)企業(yè)不得不作為MAH 的代理人間接地“服務(wù)”于本該自身擁有上市許可的產(chǎn)品；或者通過被收購產(chǎn)品轉(zhuǎn)移至國內(nèi)生產(chǎn)來成為我國的MAH,而海外產(chǎn)品轉(zhuǎn)移至國內(nèi)生產(chǎn)的要求和程序比較復(fù)雜，可能大大延誤創(chuàng)新藥在國內(nèi)上市的時間，甚至可能受限于某些因素而無法實現(xiàn)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，最終影響我國患者的藥品可及性[1]。

（2）集團化公司下屬機構(gòu)的MAH 能力協(xié)同未充分調(diào)動

《藥品管理法》中明確規(guī)定，在我國上市產(chǎn)品的MAH 需要具備“三大能力”：質(zhì)量管理能力、風(fēng)險防控能力和責(zé)任賠償能力。隨著《藥品管理法》配套文件的發(fā)布實施，企業(yè)受限于生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可等監(jiān)管制度的限制，無法實現(xiàn)“一個企業(yè)主體完全具備MAH 所有能力和責(zé)任要求”?？鐕瘓F公司進口到我國的藥品可能由其集團公司內(nèi)不同海外公司作為相應(yīng)藥品境外MAH，而一個境內(nèi)的法人實體也可能是多個進口藥品的境內(nèi)代理人。為了保證產(chǎn)品全生命周期的管理，集團公司層面已建立相應(yīng)專業(yè)化部門提供共享服務(wù)，但各法人實體相應(yīng)操作遵循同一集團質(zhì)量體系，由各MAH 承擔(dān)主體責(zé)任。

目前我國已經(jīng)在藥物警戒領(lǐng)域?qū)嵺`了集團化管理模式。在國家藥品監(jiān)督管理局（NMPA）2021年5月發(fā)布的《藥物警戒質(zhì)量管理規(guī)范》中提到，“集團內(nèi)各持有人之間以及總部和各持有人之間可簽訂藥物警戒委托協(xié)議，也可書面約定相應(yīng)職責(zé)與工作機制，相應(yīng)法律責(zé)任由持有人承擔(dān)”。期待MAH 制度下的集團化管理模式能夠早日實現(xiàn)。

（3）生產(chǎn)許可中對于分段、多場地、委托生產(chǎn)等規(guī)定不夠清晰

分段生產(chǎn)、多場地生產(chǎn)和委托生產(chǎn)，對于生產(chǎn)資源的高效配置至關(guān)重要，目前監(jiān)管體系中仍有改進空間。以生物制品為例，首先，境內(nèi)生產(chǎn)和境外生產(chǎn)的分段要求有差異。我國境內(nèi)生產(chǎn)的生物制品要求生物制品原料藥和制劑在境內(nèi)同一場地生產(chǎn)；而與之相比較，生物制品原料藥和制劑如果都在國外生產(chǎn)，可以在不同國家不同生產(chǎn)場地分段進行。其次，多場地生產(chǎn)和委托生產(chǎn)的監(jiān)管策略有待明確。我國目前監(jiān)管要求下，盡管沒有明確的法規(guī)限制，但是境內(nèi)外生產(chǎn)的生物制品一般一個工序只能有一個生產(chǎn)場地；境內(nèi)生物制品的委托生產(chǎn)，在實施層面的步驟路徑尚不清晰；生物制品原料藥是否可以和化學(xué)藥品原料藥一樣通過原輔包與制劑關(guān)聯(lián)審評也尚不清晰。

（二）監(jiān)管標準和程序的科學(xué)性

1.ICH E17 全面落地實施仍有待推進

在藥物研發(fā)全球化的時代，開展一個全球性的藥物研發(fā)項目更具挑戰(zhàn)性：來自不同國家和地區(qū)的同一個多區(qū)域臨床試驗（MRCT）的數(shù)據(jù)通常會遞交給多個監(jiān)管機構(gòu)，不同國家和地區(qū)開始接受多區(qū)域臨床試驗的數(shù)據(jù)作為支持藥物批準上市的主要證據(jù)，通過制定并實施ICH 系列指南，統(tǒng)一監(jiān)管觀點，為同步研發(fā)創(chuàng)造條件。

我國同步遞交的比例仍然有較大提升空間，我國臨床試驗的啟動時間是限制我國加入全球同步研發(fā)的主要因素之一，考慮到我國整體試驗招募時間較短，在全球競爭入組的體系下我國入組數(shù)量的要求從全球試驗計劃與執(zhí)行角度上存在難度。為了鼓勵同步研發(fā)，行業(yè)迫切地呼吁我國監(jiān)管體系與國際體系更為充分地接軌。

目前影響跨國藥企將我國納入創(chuàng)新藥全球研發(fā)的主要實際操作挑戰(zhàn)有以下兩點。

①我國臨床啟動速度和全球相比較慢，以及對我國患者占比的要求，導(dǎo)致如果我國加入全球研究，可能會延長全球研發(fā)時限。從而，跨國藥企在制定全球研發(fā)策略時，不優(yōu)先考慮將我國納入全球同步研發(fā)。

②對于一些已經(jīng)進入全球中后期的在研藥物，藥品監(jiān)管部門要求我國單獨進行Ⅰ期研究，并且可能要求Ⅰ期研究需要在Ⅲ期之前，使我國進一步失去加入全球關(guān)鍵Ⅲ期臨床的同步研究機會。

NMPA 要求國際多中心藥物臨床試驗數(shù)據(jù)用于支持在我國的藥品注冊申請時，我國受試者樣本量需足夠用于評價和推論該試驗藥物在我國患者中的安全性和有效性，滿足統(tǒng)計學(xué)以及相關(guān)法規(guī)要求。在臨床研究落地執(zhí)行中，這一要求也常常反映在對我國受試者入組要求上，我國需要進一步落實ICH E17 多地區(qū)臨床試驗指導(dǎo)原則的要求，基于綜合多方因素的分析，對我國受試者的入組要求作出科學(xué)安排。

2.審評程序尚需進一步完善以支持同步研發(fā)

目前影響企業(yè)將我國納入創(chuàng)新藥全球研發(fā)的審評流程相關(guān)問題主要有以下四點。

①注冊檢驗方面我國不同于其他ICH 國家的流程要求，在實踐中由于樣品問題、方法驗證、《中國藥典》的執(zhí)行問題、原料中的有關(guān)物質(zhì)要求在制劑中檢驗以及標準復(fù)核的程序和流程問題，影響上市許可的整體時限。雖然新修訂的《藥品注冊管理辦法》允許藥品注冊檢驗前置，但申請人完成支持藥品上市的藥學(xué)相關(guān)研究，確定質(zhì)量標準，并完成商業(yè)規(guī)模生產(chǎn)工藝驗證后，才可以部門提出藥品注冊檢驗，會影響注冊檢驗前置的實操性。

②對參加臨床試驗研究機構(gòu)的現(xiàn)場核查中，會提出超出現(xiàn)場核查范圍的問題并要求立即回復(fù)，影響了核查的進度，有必要結(jié)合科學(xué)性和實際操作性考量進一步明確現(xiàn)場核查的范圍和要求。

③對臨床試驗通知書中國家藥品監(jiān)督管理局藥品審評中心（CDE）提出的建議和要求，尚無溝通交流的反饋流程。

④臨床試驗暫停的重啟流程，需要重新提交補充申請，造成我國同步進行研究的滯后。

3.注冊資料要求需要進一步優(yōu)化，ICH 指南需要進一步落地

我國額外要求的技術(shù)資料及證明性文件準備時間長，要求復(fù)雜，與國際慣例不統(tǒng)一，制約了臨床試驗申請及上市注冊申請的速度，包括三方面。

（1）臨床試驗申請

模塊一（地區(qū)性行政管理資料）中行政文件和藥品信息相關(guān)資料要求多。

模塊二（研究內(nèi)容概要和綜述）的資料在臨床試驗申請階段需要為我國單獨準備。

批生產(chǎn)記錄在臨床試驗申請階段的遞交要求有待商榷。

（2）臨床研究期間

研發(fā)期間安全性更新報告（DSUR）的資料要求，我國區(qū)域性資料要求多。

（3）上市注冊申請

藥學(xué)資料（M1與M3） 中的區(qū)域性資料遞交要求有待商榷，如制造檢驗規(guī)程。

此外，對ICH 指南的遵循性有待進一步加強，特別是Q （質(zhì)量）系列的執(zhí)行，《中國藥典》與ICH 要求有待進一步協(xié)調(diào)。

4.支持創(chuàng)新的4 條注冊加快通道尚需細則支撐

《藥品管理法》和《藥品注冊管理辦法》中明確，建立藥品加快上市注冊制度，支持以臨床價值為導(dǎo)向的藥物創(chuàng)新。目前，我國已建立突破性治療藥物、附條件批準、優(yōu)先審評審批、特別審批4 種加快通道（圖2），監(jiān)管和業(yè)界在實踐中都積累相應(yīng)經(jīng)驗的同時也發(fā)現(xiàn)了改善空間。

圖2 中國新藥上市加速通道種類與機制已經(jīng)接近主要發(fā)達國家和地區(qū)

以突破性治療藥物為例，申請該加快路徑的藥物，應(yīng)是“用于防治嚴重危及生命或者嚴重影響生存質(zhì)量的疾病，且尚無有效防治手段或者與現(xiàn)有治療手段相比有足夠證據(jù)表明具有明顯臨床優(yōu)勢的創(chuàng)新藥或者改良型新藥等”，一旦獲得突破性治療藥物的認證，對于該藥物的開發(fā)具有極大的助力，包括整個審評階段從監(jiān)管部門獲得的全面技術(shù)支持與指導(dǎo)、審評時限的明顯縮短、上市階段順利納入優(yōu)先審評審批等。但由于突破性治療藥物的認證時間限制比較嚴格，必須在臨床試驗期間（通常是不晚于III 期臨床試驗開展前），這可能會導(dǎo)致一些符合上述適用范圍但已經(jīng)進入III 期臨床的藥物錯過突破性治療藥物的認證時間窗口，可能因其不滿足優(yōu)先審評審批程序所規(guī)定的“臨床急需的短缺藥品、防治重大傳染病和罕見病等疾病的創(chuàng)新藥和改良型新藥；符合兒童生理特征的兒童用藥品新品種、劑型和規(guī)格；疾病預(yù)防、控制急需的疫苗和創(chuàng)新疫苗”的申請范圍，從而無法進入任何一條加速通道。近期有的藥物在申請突破性治療藥物程序認證時，被要求提供我國患者臨床數(shù)據(jù)，應(yīng)科學(xué)考量全球臨床數(shù)據(jù)的支持是否足夠。另外，若一種新藥在提交突破性治療藥物程序認證申請后，在某個國家獲批，那么已經(jīng)提交的突破性治療藥物程序認證申請就會遭到拒絕，這種情況的合理性值得商榷。

針對優(yōu)先審評審批程序，需要注意的是，優(yōu)先審評審批的認證申請需在提出上市許可申請前的溝通交流中提出，確認后方可在上市許可申請時申請加入優(yōu)先審評審批路徑，享受后續(xù)的政策福利。現(xiàn)階段，優(yōu)先審評審批的溝通交流已成為上市許可申請（經(jīng)優(yōu)先審評審批路徑）遞交最關(guān)鍵的限速因素，稀釋了優(yōu)先審評審批時間上加速的政策支持優(yōu)惠。

與此同時，也應(yīng)注意到無論是哪種加快路徑，其滾動提交流程細則都暫不明確。滾動提交每次都需要單獨申請，會出現(xiàn)每次批準要求不一致的情況；在藥品上市申請前會議上和申請人討論達成的允許滾動提交材料的共識，審評人員的記錄尺度不一，有些會寫明達成共識的材料要求，有些則寫的不明確，影響申請人的材料遞交；受理部門未能和審評部門達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，如具體遞交流程、遞交材料沒有統(tǒng)一的要求。

需要肯定的是，近幾年來我國監(jiān)管審評政策的推出是“時空壓縮”的，這在很大程度上激勵和促進了創(chuàng)新藥物的研發(fā)。但同時提醒我們，需更充分關(guān)注國外監(jiān)管機構(gòu)當時對于每個路徑設(shè)計的考慮。舉例來講，如美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）各個階段包括：末端加速（優(yōu)先審評）；進入臨床試驗階段的加速，串聯(lián)變并聯(lián)，滾動提交，每步更緊密；基于對疾病機制的理解（生物標志物的分類），認可中間、替代終點，支持臨床試驗的創(chuàng)新設(shè)計。由于不同的國情和發(fā)展階段，我國建立的4 條加速審批路徑，雖無法照搬美國的經(jīng)驗，但我們?nèi)孕枵J識到，由于審評資源有限，在以臨床價值為導(dǎo)向的審評程序優(yōu)化中，4 條加快通道的審評審批路徑相關(guān)細則尚不明確，政策紅利仍有很大的釋放空間。

（三）監(jiān)管體系的科學(xué)性

隨著藥品監(jiān)管改革的不斷深化和創(chuàng)新、質(zhì)量和效率的不斷提高，需要更加完善的藥品監(jiān)管體系和強大的監(jiān)管能力來支撐醫(yī)藥行業(yè)的快速健康發(fā)展，更好地滿足患者的需求。2021年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強藥品監(jiān)管能力建設(shè)的實施意見》，要求遵循“以人為本、生命第一”的原則，深化審評審批制度改革，持續(xù)推進監(jiān)管創(chuàng)新，加強監(jiān)管隊伍建設(shè)，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，加快建立健全科學(xué)、高效、權(quán)威的藥品監(jiān)管體系。包括完善法律法規(guī)體系，貫徹落實《藥品管理法》《疫苗管理法》及配套法規(guī)指南和標準的出臺，完善檢查和執(zhí)法體系、應(yīng)急管理體系，推進全生命周期數(shù)字化管理。對標國際通行規(guī)則，深入?yún)⑴c國際監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，積極參與國際規(guī)則制定，提升監(jiān)管國際化水平。進一步提升藥品監(jiān)管工作科學(xué)化、法治化、國際化、現(xiàn)代化水平，推動我國從制藥大國向制藥強國跨越，更好地滿足人民群眾對藥品安全的需求[2]。

近年來，NMPA 持續(xù)推進審評審批制度改革，過往改革成果和行之有效的做法落實在法律文件中，為公眾健康提供了更有力的法治保障。2020年頒布了新修訂的《藥品注冊管理辦法》及一系列配套規(guī)范性文件，一個基于科學(xué)的、透明的、合理管控風(fēng)險的、可預(yù)測的監(jiān)管體系正在逐步建立，對于激發(fā)醫(yī)藥創(chuàng)新能力有著積極的作用，同時提供了強有力的法律支撐。

1.繼續(xù)促進基于風(fēng)險的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變

過去五年，我國藥品監(jiān)管模式從仿制藥的審評審批模式逐漸轉(zhuǎn)變到創(chuàng)新藥管理模式，在陸續(xù)推出的法律法規(guī)框架中，體現(xiàn)出鼓勵創(chuàng)新以及仿創(chuàng)平衡的改革目標。當前，藥品改革逐步進入深水區(qū)，在細化的監(jiān)管行動中，基于風(fēng)險的監(jiān)管理念尚在轉(zhuǎn)變中，人員能力需不斷提升，還需各級監(jiān)管機構(gòu)的共同努力。對于風(fēng)險與獲益的權(quán)衡和評估，尚需積累相關(guān)經(jīng)驗，為充分釋放改革的政策紅利奠定基礎(chǔ)。

2.不斷完善科學(xué)、靈活、透明、可預(yù)見的制度建設(shè)

立足長遠，放眼全局，藥品監(jiān)管體系高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展已成為當前全面深化改革進程中更加長遠的戰(zhàn)略目標。對此，我們需要以更加科學(xué)的機制，高效統(tǒng)籌管理政策起草、審核、公布、征詢、修訂機制等多個環(huán)節(jié)。

保證監(jiān)管文件出臺的科學(xué)性：行業(yè)在日常工作中也經(jīng)常面臨監(jiān)管文件意見征詢時間不充分、沒有過渡期或過渡期不足夠的情況，這對行業(yè)積極調(diào)整實操以應(yīng)對新的監(jiān)管規(guī)則（法規(guī)及指南等）帶來較大挑戰(zhàn)，建立合理的監(jiān)管文件出臺的意見征詢機制，也將在很大程度上提升整個監(jiān)管體系的可預(yù)測性。經(jīng)過上述多機制的建立和完善，最終目標是為監(jiān)管體系的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)合理的制度保障。

完善政策法規(guī)修訂的靈活性：需要建立常態(tài)化動態(tài)修訂機制，如2020年出臺的《藥品注冊管理辦法》同前一版法規(guī)的出臺時間間隔長達13年，一些技術(shù)指導(dǎo)原則頒布還有待再修訂。

提高審評審批監(jiān)管的透明度：目前在藥品審評審批各環(huán)節(jié)的溝通流程、方式和信息透明度均有待提升，如臨床試驗申請前的溝通交流會議已成為整個注冊申請的限速步驟之一，監(jiān)管部門與申請人的信息溝通存在不充分、不及時的情況，現(xiàn)有信息交流方式有待進一步優(yōu)化，以此完善監(jiān)管機構(gòu)同申請人之間的溝通機制。

確保政策法規(guī)制定的可預(yù)見性：建議監(jiān)管機構(gòu)向社會公布政策法規(guī)和指南制定的計劃。改革的步伐很快，需要大量的法規(guī)和文件來落實改革的各項措施，集中出臺大批法規(guī)和指導(dǎo)原則，各級監(jiān)管部門和企業(yè)都需要時間消化吸收，才能較好地執(zhí)行。

3.確保創(chuàng)新的有序可持續(xù)發(fā)展

當前我國醫(yī)藥創(chuàng)新仍處于加速發(fā)展階段。隨著鼓勵創(chuàng)新的政策出臺，有些領(lǐng)域出現(xiàn)了大量無明顯差異的產(chǎn)品“一窩蜂”式的開發(fā)情況，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重。這不但占用了寶貴的臨床資源，而且限制了臨床研發(fā)能力的提升。創(chuàng)新需要更為艱辛的努力，醫(yī)藥創(chuàng)新要以患者獲益為使命，以臨床價值為導(dǎo)向，通過人類的共同努力來解決這些未滿足的醫(yī)療需求。醫(yī)藥創(chuàng)新需要更為清晰的規(guī)則來引導(dǎo)創(chuàng)新者有序發(fā)展，為了人類的健康，急迫地需要能夠促進創(chuàng)新的長期保障政策來引導(dǎo)當前的研發(fā)行為，例如以臨床價值為導(dǎo)向的技術(shù)要求，讓這些制度來助力藥物研發(fā)創(chuàng)新。

二、注冊監(jiān)管科學(xué)性：未來展望

未來需要進一步優(yōu)化注冊監(jiān)管流程和要求，并確保執(zhí)行的高質(zhì)量和高效率，提升監(jiān)管時限的可預(yù)期性，從而促進研發(fā)、注冊和審評的全球同步。

（一）監(jiān)管政策的科學(xué)性

1.提高遺傳資源申請要求的合理性并優(yōu)化流程效率

人類遺傳資源行政審批流程和要求的優(yōu)化有助于進一步推動我國加入全球同步研發(fā)，建議建立完善的、基于科學(xué)的、合理管控風(fēng)險的人類遺傳資源管理體系，建立有效的多方（跨部委、產(chǎn)業(yè)）溝通與對話機制，提高監(jiān)管政策的透明度和審批時限的可預(yù)測性，針對性出臺《人類遺傳資源管理條例》實施細則，具體建議如下。

管理流程：為了加速推進我國醫(yī)藥研發(fā)的進程，盡早實現(xiàn)我國與全球同步研發(fā)、注冊與審評的目標，遺傳辦需要推行“放管服”的管理模式，簡化現(xiàn)有的流程制度，使得各企業(yè)在貫徹落實人類遺傳資源管理法規(guī)要求下，能夠更快速地將創(chuàng)新藥品帶給我國乃至全球患者。

數(shù)據(jù)資料：考慮到臨床研究中數(shù)據(jù)采集的多樣性，遺傳辦可以界定并落實不同風(fēng)險級別數(shù)據(jù)的分層管理，對于一些不涉及我國患者基因或基因組的信息，可以降低其風(fēng)險管理級別，簡化數(shù)據(jù)備份備案的要求，增強數(shù)據(jù)管理的可操作性，體現(xiàn)高效便民的政務(wù)管理原則。

樣品出境：為了鼓勵并促進我國能更多地參與全球早期臨床研究中，在全球新藥研發(fā)領(lǐng)域中獲取完整、同等的我國患者診療數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，遺傳辦需要考慮其他國家對于樣品出境的管理方式，可以適當放寬在我國進行早期臨床研究的樣品出境審批要求，以體現(xiàn)我國對于人類遺傳資源的先進以及現(xiàn)代化的治理能力。

知識產(chǎn)權(quán)：在全面促進國家安全管理及資源合理利用的前提下，在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)的要求內(nèi)，遺傳辦可以讓合作雙方遵循公平公正的原則，自行平等協(xié)商并明確其知識產(chǎn)權(quán)分配及數(shù)據(jù)所有權(quán)等合同條款。

研究者發(fā)起的研究和真實世界研究：對于研究者發(fā)起的研究和真實世界研究，應(yīng)考慮在研究過程中企業(yè)獲取數(shù)據(jù)類型的不同風(fēng)險等級，進行分層管理。

2.建立靈活的MAH 制度，全面釋放MAH 制度的紅利

充分打通MAH 跨境情形下的落地路徑（生產(chǎn)許可在國內(nèi)，上市許可在國外；生產(chǎn)許可在國外，上市許可在國內(nèi)）；保證集團化公司下屬機構(gòu)的MAH 能力的充分協(xié)同（如藥物警戒）；明晰生產(chǎn)許可中對于分段、多場地、委托生產(chǎn)等的規(guī)定。

以疫苗為例，傳統(tǒng)的疫苗生產(chǎn)模式是MAH 要承擔(dān)從疫苗研發(fā)到廠房建設(shè)、工藝驗證、疫苗上市注冊到后續(xù)的生產(chǎn)與質(zhì)量管理，持續(xù)改進工藝與質(zhì)量等所有的工作。我國生產(chǎn)的新冠病毒疫苗已經(jīng)開始使用合同研發(fā)生產(chǎn)模式，即MAH 把部分或者全部的生產(chǎn)委托給疫苗的合同研發(fā)生產(chǎn)機構(gòu)（CDMO），以有效擴大產(chǎn)能。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國疫苗企業(yè)已經(jīng)與多國開展了全過程的合作。有序可控地利用合同研發(fā)生產(chǎn)模式，可以快速提升疫苗產(chǎn)能，有利于提升國內(nèi)疫苗生產(chǎn)與質(zhì)量管理水平，促進國內(nèi)疫苗研發(fā)和生產(chǎn)與國際接軌；有利于提升國內(nèi)和國際供給嚴重不足的疫苗品種產(chǎn)能，全球范圍內(nèi)造福更多的民眾。國際上，疫苗CDMO 為國外緊急批準的新冠病毒疫苗提供了超過一半的產(chǎn)能，為這次全球疫情防控作出了非常重要的貢獻。

未來，我國企業(yè)要做大做強，需要拓展海外市場，布局產(chǎn)品管線，打造涵蓋全國甚至全球的供應(yīng)鏈，由此可能會有以下布局的需求：①建立境內(nèi)外的研發(fā)中心。②建立境內(nèi)外的單個或多個生產(chǎn)場地，進行分階段生產(chǎn)，或同一工序多個生產(chǎn)場地相互備份，或者進行委托生產(chǎn)。③通過海外收并購等方式擴充產(chǎn)品線和生產(chǎn)線。④生產(chǎn)研發(fā)在境外，境內(nèi)企業(yè)作為MAH,負責(zé)產(chǎn)品在我國境內(nèi)上市銷售和藥品全生命周期的管理。⑤境內(nèi)企業(yè)作為MAH,負責(zé)產(chǎn)品在境外上市銷售和藥品全生命周期的管理（生產(chǎn)和研發(fā)所在地可能在境內(nèi)，也可能在境外）[1]。

集團化管理模式可以通過統(tǒng)一的質(zhì)量管理體系和共享的專業(yè)服務(wù)來履行MAH 的職責(zé)。可以考慮借鑒海外跨國藥企成熟的集團化公司全球統(tǒng)一質(zhì)量管理體系模式，在生產(chǎn)和經(jīng)營業(yè)務(wù)中落實境內(nèi)外MAH 主體責(zé)任和境內(nèi)代理人連帶責(zé)任。在集團化管理模式和組織結(jié)構(gòu)下，為了資源的合理利用，提供更專業(yè)化的管理，以集團為管理中心，下設(shè)相關(guān)共享職能部門，為集團內(nèi)各MAH、境外MAH、境內(nèi)代理人、生產(chǎn)企業(yè)、合同生產(chǎn)機構(gòu)（CMO）提供專業(yè)化職能管理。MAH 履行上市放行，可授權(quán)同一集團內(nèi)質(zhì)量部門承擔(dān)上市放行，其仍承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

隨著醫(yī)藥行業(yè)向集團化、全球化發(fā)展，無論是境內(nèi)企業(yè)還是境外企業(yè)，都將面臨全球資源配置、全球市場供應(yīng)、惠澤全球患者的機遇和挑戰(zhàn)。在監(jiān)管方面，應(yīng)加快境外檢查員隊伍建設(shè)和能力提升，在跨境MAH 實施的同時，保證監(jiān)管到位。這既是我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展的必然趨勢，也是境內(nèi)外企業(yè)向我國患者穩(wěn)定供應(yīng)藥品的需要。因此，我國需要在MAH 制度實施過程中，在法律允許的范圍內(nèi)，考慮增加靈活性，解決潛在挑戰(zhàn)，釋放制度優(yōu)越性。

（二）監(jiān)管標準和程序的科學(xué)性

1.提升科學(xué)決策的理念，促進ICH E17 等的進一步落地實施

在ICH 的系列指南中，ICH E5 推薦一個用于評估種族因素（包括人群中與遺傳和生理等內(nèi)因，以及文化和環(huán)境等外因）對藥物療效影響的框架，即某一特定劑量和給藥方案對該藥安全性和有效性的影響，從而幫助藥品在ICH 地區(qū)注冊，為監(jiān)管和研發(fā)策略提供指導(dǎo)，盡可能減少重復(fù)臨床研究，盡快為患者提供藥物使其獲益的同時，又對種族因素的影響進行了充分地評估。ICH E17 則用于闡述研發(fā)計劃以及確證性多區(qū)域臨床試驗計劃和設(shè)計特有的問題，旨在說明多區(qū)域臨床試驗計劃與設(shè)計的一般原則，目的是提高多區(qū)域臨床試驗在全球監(jiān)管遞交中的可接受度。

為此，建議對于全球已經(jīng)在研的藥物，需整體考慮早期研究與種族敏感性分析，同時參考其他地區(qū)臨床試驗產(chǎn)生的證據(jù)，豁免或補充在我國的早期研究。此外，建議基于ICH E17 指導(dǎo)原則，支持合理的人群匯集策略，確立以東亞人群作為主要研究人群的區(qū)域一致性評價，以及合理的我國患者人數(shù)。并且，在某些由于客觀原因?qū)е挛覈鵁o法在全球入組期完成藥品監(jiān)管機構(gòu)要求的我國患者人數(shù)的項目中，可以考慮允許申請人使用延展策略（即我國在全球入組期結(jié)束后繼續(xù)招募患者至所要求的人數(shù)），在當前的全球III 期試驗中完成我國入組。

2.繼續(xù)深化改革，優(yōu)化審評審批流程

當前藥品審評審批改革進入深水區(qū)，對于監(jiān)管流程的優(yōu)化需要更為細致精準。建議對溝通交流進一步優(yōu)化。

·對臨床試驗通知書中CDE注明的建議部分，建議給申請人更為充分的溝通渠道，確保申請人可以充分地理解并能執(zhí)行這些監(jiān)管建議。對于某些暫停的臨床試驗，優(yōu)化其重啟流程，不需要通過補充申請的途徑，改善并提高我國同步研究的效率。

·基于科學(xué)以及ICH 相關(guān)指南的要求，優(yōu)化注冊檢驗流程及技術(shù)要求，與國際接軌；優(yōu)化核查流程及技術(shù)要求，結(jié)合科學(xué)性和實際操作性，明確現(xiàn)場核查的范圍和要求，使得我國監(jiān)管程序更為科學(xué)、透明、可預(yù)測。

3.提高審批資料要求的合理性，進一步與國際接軌

我國額外要求的技術(shù)資料及證明性文件準備時間長，要求復(fù)雜，藥品質(zhì)量檢查的樣本批次要求高，與國際慣例不統(tǒng)一，大大制約了臨床試驗申請及上市申請的速度。由此建議，優(yōu)化模塊一中行政文件和藥品信息相關(guān)資料，避免過多重復(fù)性的資料；在臨床階段，免除模塊二的資料，提升我國臨床申請的效率。在藥物研發(fā)期間安全性更新報告的資料要求方面，減少我國區(qū)域性資料。對于藥學(xué)資料（M1 與M3）中的區(qū)域性資料，如制造檢驗規(guī)程以及批生產(chǎn)記錄等的遞交目的與意義值得商榷。另外，進一步明確某些資料要求和遞交規(guī)則，避免受理成為限速步驟。

4.充分利用4 個加快通道，鼓勵以臨床價值為導(dǎo)向的新藥研發(fā)

我國實施的加快通道對加快藥品研發(fā)和上市意義重大，因執(zhí)行時間較短，可能在實際應(yīng)用過程中會存在一定程度的問題，相信政策在逐步完善過程中，這是一個必經(jīng)的階段。

現(xiàn)階段，監(jiān)管方和行業(yè)需共同努力解決既“好”又“快”的雙重問題?！昂谩笔侵笐?yīng)當更加關(guān)注臨床價值，滿足臨床需求，解決從無到有、從有到優(yōu)，能夠經(jīng)歷時間的考驗?！翱臁笔侵讣涌焐鲜兴俣?、縮短研發(fā)時間、減少審評耗時等；進一步完善加快審評審批制度，如動態(tài)調(diào)整適用范圍以更好適應(yīng)臨床需求的發(fā)展和變化；盡快出臺4 個加速通道滾動提交的細則文件，明確滾動提交的批準流程、允許滾動提交材料的內(nèi)容和格式要求；審評部門與受理部門確認滾動提交材料的受理流程。

對于獲得突破性療法認定的產(chǎn)品，美國FDA 提供了針對性的政策和較大的資源傾斜，要求有經(jīng)驗的監(jiān)管人員和企業(yè)根據(jù)需要進行頻繁有效的溝通交流。我國后續(xù)在完善相關(guān)細則的過程中，也可考慮建立這樣的機制，以保證高效地實現(xiàn)CDE 對加入該通道的藥物審評過程的支持，鼓勵以臨床價值為導(dǎo)向的新藥研發(fā)。

目前申請優(yōu)先審評審批的資格需在提出新藥上市申請（NDA）前的Pre-NDA 溝通交流中申請，申請人需等待Pre-NDA 會議的會議紀要來得到確認。這影響了NDA 的遞交，稀釋了優(yōu)先審評審批時間上加速的政策支持優(yōu)惠。建議對于同步研發(fā)項目，申請人可以提前進行優(yōu)先審評審批的資格確認，不必等到Pre-NDA 溝通交流時才提出，將時間管理盡可能地并聯(lián)起來，凸顯我國鼓勵創(chuàng)新的監(jiān)管戰(zhàn)略。

（三）監(jiān)管體系的科學(xué)性

1.基于風(fēng)險的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變和管理能力提升

建議參考國際監(jiān)管能力提升的經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步完成基于風(fēng)險的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變及相應(yīng)的管理能力的提升，優(yōu)化管理效能。繼續(xù)堅持改革開放方針，深度參與全球藥品監(jiān)管雙邊和多邊合作機制，積極參加國際規(guī)范和標準的研究制定，開展藥品審評審批專項合作交流，穩(wěn)步推進ICH 技術(shù)指南的實施和轉(zhuǎn)化，促進監(jiān)管信賴和互認。

大力推進藥品監(jiān)管科學(xué)研究，深化與高等院校、國家、地方等研究機構(gòu)的合作與協(xié)同，加快研究成果的轉(zhuǎn)化和新工具、新方法和新標準在創(chuàng)新藥審評審批工作中的應(yīng)用。

2.完善科學(xué)的、透明的、可預(yù)見的監(jiān)管體系

建議進一步統(tǒng)籌管理立法計劃，加強對法規(guī)標準統(tǒng)籌管理。在規(guī)范指南編纂機制的基礎(chǔ)上，健全定期回顧機制，完善法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件的制定和管理工作，提高立法工作的透明度，定期向公眾披露法規(guī)指南制修訂的內(nèi)容和時間表，促進與行業(yè)的交流和互動。

推動建立高效順暢的審評審批管理流程和決策路徑。建立有效的溝通交流機制、及時的訴求反饋機制、公平的爭議解決機制、定期的意見征集機制。制定實施《藥品審評質(zhì)量管理規(guī)范》（GRP），保證工作質(zhì)量，提高審批效率。

3.引導(dǎo)創(chuàng)新的有序發(fā)展

積極倡導(dǎo)以患者為核心，引導(dǎo)開展以臨床需求為核心的理念、以臨床價值為導(dǎo)向的藥物研發(fā)。這些制度的建立和落實，將促進良好的創(chuàng)新生態(tài)秩序的建立。隨著創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的不斷完善，將會鼓勵更多的新藥早期研發(fā)在我國開展，我國更好地融入全球創(chuàng)新體系，使我國成為全球醫(yī)藥創(chuàng)新研發(fā)高地?！耙M來”，實現(xiàn)新藥的全球同步研發(fā)和注冊，將國際市場上的創(chuàng)新藥盡早引進我國，惠及我國患者；“走出去”，通過國際合作，把我國創(chuàng)新成果輸出去，使我國創(chuàng)新產(chǎn)品惠及全球患者。

三、監(jiān)管能力建設(shè)：現(xiàn)狀與未來展望

（一）監(jiān)管能力提升

強大的監(jiān)管能力是支撐醫(yī)藥行業(yè)快速健康發(fā)展的基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于全面加強藥品監(jiān)管能力建設(shè)的實施意見》要求加強監(jiān)管隊伍建設(shè)。一方面要加強監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，包括跨地區(qū)、跨層級的藥品監(jiān)管。另一方面要加強技術(shù)能力的提升，包括審查、檢驗、標準管理以及總體監(jiān)管能力，加快推進監(jiān)管新工具、新標準、新方法研究和應(yīng)用。完善和加強國家藥品監(jiān)督培訓(xùn)基地建設(shè)，構(gòu)建研究、培訓(xùn)、實踐相結(jié)合的教育培訓(xùn)體系，提高核心監(jiān)管人才的數(shù)量和質(zhì)量，縮小不同地區(qū)監(jiān)管能力的差距。

在推進藥品全球同步研發(fā)、注冊和審評的進程中，當前監(jiān)管層面的關(guān)鍵問題是：審評人員能力培養(yǎng)和人才梯隊建設(shè)與我國創(chuàng)新藥快速發(fā)展和臨床治療需求不相適應(yīng)，可能會成為新的瓶頸性問題。審評審批工作的高效開展對監(jiān)管隊伍建設(shè)（包括人員規(guī)模和專業(yè)能力）、審評審批部門協(xié)同、監(jiān)管現(xiàn)代化實踐的國際交流能力等多個方面提出更高要求，需通過出臺相關(guān)政策，確保人才引進規(guī)劃、人力資源開發(fā)計劃、專業(yè)人員（審評員、檢查員）繼續(xù)教育培訓(xùn)計劃等落地實施。

1.監(jiān)管隊伍建設(shè)

（1）監(jiān)管人員規(guī)模

盡管CDE 的人員數(shù)量近五年有了較大幅度增長，但隨著一些資深審評員的退休、調(diào)動、辭職等因素影響，高水平的審評人員十分稀缺，目前仍不能充分滿足不斷增長的申請需求，尤其生物制品審評專家、臨床審評專家供不應(yīng)求；審評工作之外的行政工作（如協(xié)調(diào)質(zhì)量管理處和合規(guī)處、起草注冊證等），也在一定程度上提升了對工作量的要求，加劇了審評員的缺口。

按照美國審評隊伍全時工作量來測算（圖3），我國藥品監(jiān)管實際需要審評人員規(guī)模在3000人左右，但實際僅有約700 人。因此必須大力加強人力資源配置，合理劃分國家、國家區(qū)域分中心以及省級藥品監(jiān)管部門之間的事權(quán)，加快高端人才引進，切實實施激勵人才、留住人才、鼓勵人才成長政策，不斷提升審評能力和水平，提高審評質(zhì)量和效率。另外，目前藥品監(jiān)管人員引進方面受到編制的制約，應(yīng)探索更加靈活的人才流動機制，在控制好潛在利益沖突的前提下，參考其他國家經(jīng)驗，允許監(jiān)管體系和醫(yī)藥行業(yè)的人才互通。

圖3 中國與美國藥品審評人員隊伍規(guī)模和創(chuàng)新藥獲批數(shù)量的對比

未來需要進一步優(yōu)化臨床研究執(zhí)行流程，提高臨床研究能力，并通過完善臨床研究激勵機制和資源投入等為強化臨床研究構(gòu)筑體系保障。

審評審批制度的改革，大大加快了新藥注冊和審批的速度，隨著新藥申報和上市數(shù)量的增加，相應(yīng)的檢驗、核查、補充申請、藥物警戒和上市后監(jiān)管的工作都會增加。監(jiān)管人員不僅僅是CDE 審評審批新藥的人員，還包括NMPA 和省級藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管人員、核查中心的核查人員、檢驗中心的檢驗人員、藥物警戒的監(jiān)管人員，以及與其相匹配的項目管理、質(zhì)量、合規(guī)及行政管理人員等，需要全面梳理新藥臨床試驗申請（IND）和NDA，以及新藥上市后全生命周期管理中的補充申請、藥物警戒、上市監(jiān)管所需要配備的人員需求，通過仔細和精準的計算，對需要增加或調(diào)配監(jiān)管人員進行統(tǒng)一的規(guī)劃和分配。

（2）監(jiān)管專業(yè)能力

隨著行業(yè)的飛速發(fā)展，審評機構(gòu)人員隊伍原有知識體系無法覆蓋新的科學(xué)機制和先進技術(shù)突破，就會存在中美雙報的企業(yè)，選擇在美國先申報，再進行我國申報的情況。對于新技術(shù)，盡管監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)出臺指導(dǎo)原則，但需要更深理解技術(shù)才能更好地管控風(fēng)險。審評部門應(yīng)當通過開展雙邊或多邊的國際合作，積極探索聯(lián)合審評路徑，充分利用國際審評資源，借鑒國際先進經(jīng)驗，共享監(jiān)管科學(xué)成果，努力縮短新藥上市與制藥發(fā)達國家和地區(qū)相比的延遲期，滿足患者未被滿足的臨床治療需求。

發(fā)達國家和地區(qū)的藥品審評審批部門發(fā)展階段較為成熟，在相關(guān)子部門的設(shè)置上也更加專業(yè)化與細致化。以FDA 為例（圖4），下設(shè)包括藥品審評與研究中心、生物制品審評與研究中心、監(jiān)管事務(wù)辦公室等12 個子部門，各展所長、合作協(xié)同。其中與藥品審評審批最相關(guān)的藥品審評與研究中心下設(shè)包括新藥辦公室、仿制藥辦公室、藥品質(zhì)量辦公室等12 個部門。新藥辦公室又進一步按照疾病領(lǐng)域與職能細化出11個辦公室與辦公室下28 個部門。

圖4 FDA 組織架構(gòu)圖

（3）監(jiān)管隊伍的可持續(xù)發(fā)展

必須認識到監(jiān)管隊伍人員能力培養(yǎng)是一個長期漸進的過程，需要相應(yīng)的制度保障，并提供職業(yè)上升通道和系統(tǒng)性能力進階平臺。在監(jiān)管隊伍的持續(xù)建設(shè)過程中，對于監(jiān)管隊伍的培訓(xùn)力度亟需加強，以提升監(jiān)管審評團隊疾病領(lǐng)域的專業(yè)性。目前存在部分審評員缺乏足夠培訓(xùn)直接上崗的情況，對整體提升監(jiān)管能力及長期監(jiān)管隊伍建設(shè)造成影響。從整體來看，審評員供不應(yīng)求，需更高力度的培訓(xùn)保證高質(zhì)量審評員的人才供給。

目前，我國藥品監(jiān)管相關(guān)工作中的懲罰機制設(shè)置較為嚴格，使得相關(guān)人員在監(jiān)管工作中有一定從嚴執(zhí)行標準的傾向，未能在秉持監(jiān)管審評科學(xué)性的同時充分兼顧合理的靈活度。審評員的待遇也存在優(yōu)化空間，優(yōu)化提升審評員待遇有利于減少審評隊伍的人員流失。除此之外，目前我國存在監(jiān)管人才來源背景較單一情況，可推動提高監(jiān)管部門與學(xué)術(shù)界及申辦方的多向人才流動，更大程度上豐富監(jiān)管人才來源。

2.審評審批部門協(xié)同

2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》，明確指出健全政府機構(gòu)職能體系，推進政府機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。新藥研發(fā)、注冊和審評上市的全過程中涉及包括科技部、知識產(chǎn)權(quán)局、衛(wèi)生健康委、醫(yī)保局、海關(guān)在內(nèi)的多個政府部門參與管理，臨床試驗中還涉及大量的臨床試驗機構(gòu)、倫理委員會、藥物臨床試驗機構(gòu)辦公室等，需要各方統(tǒng)一協(xié)調(diào)和科學(xué)管理。目前缺乏對全球同步研發(fā)和注冊全鏈條的通盤考慮，各部委間銜接不順暢，程序和要求設(shè)立不協(xié)調(diào)統(tǒng)一。加入全球同步研發(fā)，特別是早期臨床試驗，患者招募時間窗口很短，常常會因為技術(shù)要求及程序設(shè)置的不科學(xué)或不協(xié)調(diào)，而錯失加入早期全球臨床試驗的機會，進而影響我國參與全球同步研發(fā)。

NMPA 是新藥審評審批的主要監(jiān)管部門，NMPA 及其直屬單位，以及各省級藥品監(jiān)管部門都會參與不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。在現(xiàn)有政府組織機構(gòu)設(shè)置下，跨部門之間的溝通、中央與地方的協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息傳遞的透明度、責(zé)權(quán)的分配都尚待優(yōu)化，效率提升潛力仍未完全釋放。目前存在各部門審評過程中溝通不充分，分別提供反饋意見，甚至反饋意見不一致的情況，需要提高各部門之間的協(xié)同與合作，提供給申辦方綜合一致的反饋意見。項目管理員的專業(yè)能力也有待提升，以確保充分理解申請人的問題和準確反饋審評員的回復(fù)。

建議各部委積極形成對新藥全球同步研發(fā)和注冊上市比較一致的理解和認知，盡快落實監(jiān)管事權(quán)劃分，加強跨區(qū)域、跨層級藥品監(jiān)管協(xié)同指導(dǎo)。可由藥品監(jiān)管部門牽頭，跨部委合作簡化和統(tǒng)一流程，盡量降低企業(yè)滿足不同部委程序和要求的成本。促進例如跨部門和機構(gòu)的聯(lián)席工作機制等，來提升監(jiān)管效率，獲得政府監(jiān)管資源的高效協(xié)同。

3.監(jiān)管現(xiàn)代化實踐的國際交流能力

FDA—直致力于革新監(jiān)管理念和監(jiān)管機制，開創(chuàng)了一系列加速新藥審批的機制，包括快速評審?fù)ǖ?、?yōu)先評審權(quán)、突破性認證等，以優(yōu)化藥物審批流程、鼓勵創(chuàng)新研究。過去三年，F(xiàn)DA 又陸續(xù)推出新舉措，旨在進一步推動新藥審批的全球化進程和評審效率（如促進跨地區(qū)監(jiān)管機構(gòu)合作的Orbis 計劃，以及對腫瘤創(chuàng)新藥的實時審評等），對于我國醫(yī)藥創(chuàng)新的深化改革有著重要借鑒意義。我國監(jiān)管機構(gòu)可以通過同歐美監(jiān)管機構(gòu)的直接交流，更好地了解審評政策背后的原因和考量，確保執(zhí)行中的因地制宜，進而實現(xiàn)審評審批的國際化。

Orbis 計劃：通過各國監(jiān)管機構(gòu)間的溝通與信息共享，促進新藥跨地區(qū)同步上市。在新藥研發(fā)全球化的趨勢下，多中心臨床試驗在臨床研究與多地注冊上市越來越普遍。然而由于各國藥物審批政策、流程不盡相同，新藥全球同步上市還難以實現(xiàn)，不同地區(qū)之間的上市時間往往有1年以上的差距。為了加速藥物審批同步化，推動創(chuàng)新藥在全球范圍內(nèi)的可及度，F(xiàn)DA 于2019年5月推出Orbis 計劃，旨在搭建各國監(jiān)管機構(gòu)的溝通渠道，促成新藥跨地區(qū)共同申請和審批。Orbis 計劃的評審對象通常為具有高影響力和臨床價值的藥物。在申請方選擇申報國家后，由FDA 作為協(xié)調(diào)方組織各國監(jiān)管機構(gòu)舉行定期會議，共同討論評審過程中的流程、共享申請信息等。每個國家在評審中依然保持決策的獨立，但可以通過信息共享把控信息來源，提高評審質(zhì)量和效率。在Orbis 計劃推出的1年內(nèi)，已接受60 項申請，批準了38 項上市申請。FDA與其他國家的資料提交和上市批準時間差分別為0.6 個月和1.1 個月，大大加速了新藥的全球同步化。目前已有美國、澳大利亞、加拿大、巴西、新加坡、瑞士和英國7 國的監(jiān)管機構(gòu)加入合作。

腫瘤創(chuàng)新藥的實時審評：通過提前審查關(guān)鍵數(shù)據(jù)與早期溝通，加速藥物審批。新藥審批往往耗時漫長，即便在快速評審?fù)ǖ老?，也?～10 個月的時間。為進一步提升新藥審批速度，F(xiàn)DA 于2018年提出實時審評機制，通過提前審批臨床試驗中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，及早與申報方就數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)分析等問題達成溝通，在不影響評審質(zhì)量的前提下，實現(xiàn)新藥審批的加速。實時審評的藥物通常為具有簡明試驗設(shè)計、易于分析的試驗終點，對現(xiàn)有療法有顯著提高的創(chuàng)新型藥物。申報方可在數(shù)據(jù)鎖定0～3 周內(nèi)提出實時審評申請，經(jīng)FDA 同意后，可在4～6 周與FDA 進行第一次會議溝通，討論評審時間線等細節(jié)，并于第9周提交關(guān)鍵試驗數(shù)據(jù)作為初期材料。FDA 于第16 周左右舉行第二次會議，就初期材料中的問題于申報企業(yè)進行溝通和補充材料征詢。申報方于第20 周將完整材料正式提交。相對于傳統(tǒng)審批流程，實時審評時FDA 能夠在第一時間審批部分核心數(shù)據(jù)，并在企業(yè)正式材料提交前給予反饋意見，大大加速了正式審批后的速度。瑞博西利作為第一款通過實時審評獲得上市的藥物，其正式材料提交到獲批僅用時3 周，相對于傳統(tǒng)審批大幅提前。

（二）數(shù)字化管理和平臺建設(shè)

推進全生命周期數(shù)字化管理，提升“互聯(lián)網(wǎng)+藥品監(jiān)管”應(yīng)用服務(wù)水平，被寫入了《關(guān)于全面加強藥品監(jiān)管能力建設(shè)的實施意見》。建立健全藥品注冊電子通用技術(shù)文檔系統(tǒng)和醫(yī)療器械注冊電子申報信息化系統(tǒng)，推進審評審批和證照管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，推進網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)。加強藥品、醫(yī)療器械和化妝品監(jiān)管大數(shù)據(jù)應(yīng)用，提升從實驗室到終端用戶全生命周期數(shù)據(jù)匯集、關(guān)聯(lián)融通、風(fēng)險研判、信息共享等能力。強化藥品、醫(yī)療器械和化妝品品種檔案建設(shè)與應(yīng)用，加強政府部門和行業(yè)組織、企業(yè)、第三方平臺等有關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)利用，研究探索基于大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵共性技術(shù)與應(yīng)用，推進監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化升級。