劉 暉 馬浚鋒

（廣州大學(xué)教育學(xué)院/師范學(xué)院，廣州 510006）

一、引言：中國高等教育規(guī)模高速擴張的動因是什么？

根據(jù)最新公布的全國教育事業(yè)統(tǒng)計公報，截至2021年全國共有普通高校2 756所，各種形式的高等教育在學(xué)總規(guī)模達到4 430萬人，高等教育毛入學(xué)率為57.8%，標志著我國建成了世界上最大規(guī)模的高等教育體系。在全國普通高等學(xué)校名單中，除去中央部（委）直屬的國家重點大學(xué)外，地方大學(xué)共2 638所（劉暉，2008，第24頁），占全國普通高校總數(shù)的95.72%；其中，直屬地方政府部門的公立大學(xué)1 864所，占地方大學(xué)比例70.66%?？梢姡鳛槲覈叩冉逃l(fā)展的生力軍，地方大學(xué)的蓬勃發(fā)展加速了高等教育的地方化趨勢，快速且持續(xù)地推動著中國高等教育規(guī)模的擴張。在世界各國高等教育發(fā)展史上，美國花費了30年才實現(xiàn)高等教育普及化的目標；而英國、日本等歐亞發(fā)達國家從20世紀60年代完成高等教育大眾化到21世紀初進入普及化階段，花費了40年甚至更長時間(別敦榮，易夢春，2019)。我國自2002年提出從高等教育大眾化邁向高等教育普及化的目標算起，只用了18年。那么，到底是什么力量支撐著中國高等教育規(guī)模的高速發(fā)展？為什么地方政府有如此強烈的動機擴大高等教育規(guī)模？或者說高等教育地方化背后的邏輯是什么？這也是本文將要探討的幾個關(guān)鍵問題。

高等教育發(fā)展的外部規(guī)律強調(diào)一國的社會、經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境對高等教育發(fā)展的影響(潘懋元，王偉廉，2013，第30—31頁)，相關(guān)研究也據(jù)此對中國高等教育規(guī)模擴張的關(guān)系效應(yīng)進行了分析。有研究者基于制度學(xué)視角，認為中國高等教育規(guī)模擴張的動力機制是地方政府提高毛入學(xué)率的需要(閻鳳橋，毛丹，2013)，有人則從高等教育適齡人口和經(jīng)濟發(fā)展需求層面探討了中國高等教育規(guī)模擴張的必要性和可行性(李碩豪，李文平，2013)。有研究者解析了經(jīng)費投入對區(qū)域高等教育規(guī)模擴張的正向效應(yīng)，認為中國高等教育規(guī)模的高速擴張源于政府財政投入的增加(方芳，劉澤云，2019)；有人則基于供需關(guān)系的視角，認為高等教育人才需求與供給關(guān)系的動態(tài)平衡是中國高等教育規(guī)模持續(xù)擴大的動因(趙慶年，曾浩泓，2020)。這些已有研究基于宏觀理論或微觀實證，關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展水平、受教育意愿與高等教育規(guī)模擴張之間的關(guān)系，要么囿于抽象層次的理論闡述，要么忽視了教育經(jīng)費投入、毛入學(xué)率等指標與高等教育規(guī)模的多重共線性關(guān)系，仍然沒有充分地回答為什么地方政府有如此強烈的動力增加高等教育財政投入、提高高等教育毛入學(xué)率等問題。因此，這些研究很難為中國高等教育規(guī)模高速擴張的動因提供充分的、富有學(xué)理和邏輯區(qū)分度的解釋。

高等教育政治學(xué)研究表明，高等教育在各國、各時期都受到不同程度的控制，因為在高等教育系統(tǒng)內(nèi)外，真正的“利益”總是多重的(克拉克，2001，第284頁)。中國高等教育發(fā)展與轉(zhuǎn)型的歷史進程也植根于中國社會，是中國政治變革、政策改革的結(jié)果，它遵循多重政治邏輯，通過不同的“利益”訴求表現(xiàn)出來。本文的基本立論是：中國高等教育規(guī)模的高速擴張是地方政府間“因競爭而增長”的博弈結(jié)果。地方政府在“財政分權(quán)”制度下獲得當?shù)厣鐣ㄔO(shè)事項的資源調(diào)配能力的同時，中央政府通過自上而下的人事任免權(quán)“把激勵搞對”，促成了“競爭型政府”的成型。因此，當政績觀從“唯GDP”轉(zhuǎn)向“科學(xué)發(fā)展、治理成效”時，高等教育事業(yè)建設(shè)成為社會公共治理的重要考核指標之一，倒逼著地方政府將“高等教育規(guī)模指標”帶進“晉升錦標賽”與“標尺競爭”的博弈過程中。這一博弈在內(nèi)部表現(xiàn)為各級地方政府官員的考核、晉升與公共治理績效掛鉤的“晉升錦標賽”，在外部表現(xiàn)為地方政府圍繞高等教育事業(yè)建設(shè)的“標尺競爭”（對高等教育的價值認同、增加高等教育經(jīng)費支出）。博弈帶來的結(jié)果一方面是加劇了高等教育的地方化趨勢，另一方面也推動了中國高等教育規(guī)模的高速擴張，在此過程中，初步形成了頗具特色的中國高等教育發(fā)展模式。這個模式快速地、有效地、較高質(zhì)量地完成了中國高等教育從大眾化向普及化的過渡，積累了大量的有益經(jīng)驗和“地方性知識”。但由于中國國情和政治體制的原因，中國高等教育的發(fā)展模式有別于西方國家。為此，本文以“競爭型政府”為理論基礎(chǔ)，解析地方高等教育規(guī)模擴張的動因，并結(jié)合2004—2018年省際面板數(shù)據(jù)，為中國高等教育規(guī)模擴張?zhí)峁嵶C邏輯，從中透析中國高等教育發(fā)展的地方化趨勢，進而為中國高等教育規(guī)模的高速發(fā)展提供一種更加具有說服力的學(xué)理化解釋。在此基礎(chǔ)上，本文最后還探討了中國高等教育普及化階段的教育治理體系、治理能力現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)和發(fā)展路徑。

二、文獻基礎(chǔ)與理論框架：因競爭而增長

（一）中國式財政分權(quán)與競爭型政府的成型

從廣義上講，財政分權(quán)（Fiscal Decentralization）是世界各國財政體制改革的共同選擇，指的是中央政府將財政控制權(quán)轉(zhuǎn)交給地方政府(林毅夫，劉志強，2000)。改革開放后，中央政府以“分灶吃飯”的方法進行財政包干，以“甩包袱”的形式下放財權(quán)和事權(quán)，轉(zhuǎn)移財政壓力(谷成，2009)。財政包干制會使中央與地方之間圍繞“財政承包合同”討價還價，不可避免地導(dǎo)致中央財政份額減少，使中央政府難以正常履行職能。于是，在1994年以后中央政府開始進行分稅制改革，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則劃分稅種，將稅收分為中央固定收入、地方固定收入及由中央與地方共享收入三類。中央政府在保證財政收入的同時，賦予地方政府“剩余索取權(quán)”①，使地方政府財政收支與地方經(jīng)濟發(fā)展掛鉤，其結(jié)果是地方政府成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展收益的固定分享者。當?shù)胤秸闹С鲈絹碓绞苤朴诘胤截斦杖霑r，地方政府就有更大的熱情致力于地方經(jīng)濟建設(shè)與財政競爭(張軍，周黎安，2007)。

以往對中國改革開放后經(jīng)濟快速增長之謎的解釋，著重強調(diào)的是地方財政包干和分稅制改革對地方政府行為的影響，認為中國的財政分權(quán)制為地方政府提供了強有力的（邊際）財政激勵措施(Jin, et al., 2005)。然而，有研究者對美國和俄羅斯財政分權(quán)的研究發(fā)現(xiàn)，對地方政府的財政分權(quán)無法給地方提供足夠的財政激勵，區(qū)域內(nèi)財政激勵措施不會對地方經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響(Alexeev, 2016)。由此引出的問題是，為什么只有中國的財政分權(quán)才給地方政府帶來了強烈的經(jīng)濟投資與增長的動力？相關(guān)解釋認為，中國式財政分權(quán)對地方政府經(jīng)濟投資熱情的激勵內(nèi)含著發(fā)生在同一時間的干部人事管理制度改革(陳詩一，張軍，2008)。因為傳統(tǒng)財政分權(quán)理論強調(diào)自下而上的分權(quán)，認為地方政府擁有了真正意義上的決策權(quán)，如財權(quán)、事權(quán)、人事任免權(quán)后，不僅可以通過更好地使用地方信息，更為有效和公平地為地方居民提供公共服務(wù)，還能有助于地方居民更多參與地方民主的推進(谷成，2008)。與之相比，中國式財政分權(quán)的特點在于自上而下的分權(quán)，它保留著政府行政結(jié)構(gòu)自上而下的人事任免權(quán)，構(gòu)成上級政府對下級政府的行政約束，是一種不充分的分權(quán)。財權(quán)、事權(quán)的下放表現(xiàn)為中央政府以委托人身份授權(quán)作為代理人的地方政府執(zhí)行職能。中央政府在向下鼓動地方政府大力開展經(jīng)濟建設(shè)的同時，也將地方高等教育事業(yè)發(fā)展等社會公共服務(wù)的責(zé)任落實到地方政府，以實現(xiàn)更有效率的財政配置的目標。因此，中央政府能夠通過財政權(quán)力下放、人事任命權(quán)力集中來下達目標和政策指令，給予地方政府競爭的空間，促進競爭型政府的成型。競爭型政府在內(nèi)部（縱向）表現(xiàn)為“晉升錦標賽”模式下的各級政府官員以仕途為核心的政治晉升競爭(周黎安，2007)，在外部（橫向）表現(xiàn)為同層級地方政府的標尺競爭，亦即當中央政府可以用其他地方政府的作為和績效來考核和評價一個地方政府的時候，地方政府之間就會形成相互模仿的競賽(張軍等，2007)。

（二）競爭型政府與高等教育規(guī)模擴張

“競爭型政府”是理解地方政府激勵中國高等教育規(guī)模擴張邏輯的關(guān)鍵線索。在“晉升錦標賽”中，當上級政府以地區(qū)高等教育規(guī)模指標為依據(jù)考評下級政府的政治績效時，就會對各層級政府官員執(zhí)政行為施加強激勵。作為“理性經(jīng)濟人”的各級政府官員以“仕途”為內(nèi)在追求，以高等教育規(guī)模指標為外在追求，由此強化了各地方政府擴張高等教育規(guī)模的需求，帶來政治領(lǐng)域或公共部門的晉升競爭效應(yīng)。這就意味著，地方政府提供的公共服務(wù)不是由地方居民對公共產(chǎn)品的需求程度決定的，而是與上級政府的考核及晉升指標相關(guān)(姚洋，楊雷，2003)。然而，高等教育投資畢竟是一項長效工程，與地方主官要在較短的任期內(nèi)追求“時間短、見效快”的行為邏輯相悖。以往研究也普遍認為，由于“唯GDP的晉升錦標賽”存在，財政分權(quán)體制下地方政府要“向上負責(zé)”以獲得晉升機會而開展激烈的經(jīng)濟競爭，只好傾向于“重基礎(chǔ)設(shè)施投資，輕科教文衛(wèi)支出”，這就導(dǎo)致了“為增長而競爭”的財政結(jié)構(gòu)扭曲和財政支出效率的下滑(傅勇，張晏，2007)，亦即生產(chǎn)性支出的大幅增加(尹恒，徐琰超，2011)，非經(jīng)濟性公共支出比重受到擠占(Caldeira, 2012)。盡管地方官員的政治晉升競爭對社會公共服務(wù)的供給水平提高具有顯著正向效應(yīng)，但僅局限于見效快的項目，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)存在“搭便車”效應(yīng)(安秀梅等，2018)。而且，教育支出還受到地方官員個人偏好的影響，較年輕的官員更加偏向于較少的教育支出，而年長的官員更加愿意增加教育投入(江依妮等，2017)。也就是說，財政分權(quán)與晉升激勵僅僅意味著地方基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性財政支出的增加，而并非科、教、文、衛(wèi)等公共性財政支出的增加，那么又該如何理解“競爭型政府”對高等教育規(guī)模擴張的影響？

對此，有研究解釋道，非經(jīng)濟性公共支出比重的增加源于地方政府官員晉升考核標準由經(jīng)濟績效轉(zhuǎn)為科、教、文、衛(wèi)等指標(張梁梁等，2016)。當政績觀由“唯GDP”轉(zhuǎn)向“科學(xué)發(fā)展”時，中央“指揮棒”轉(zhuǎn)向了對地方社會治理成效的全面考核②，倒逼著地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，重視科技創(chuàng)新、教育文化、人民健康狀況等民生工程，增加對科、教、文、衛(wèi)的非經(jīng)濟性公共支出。同時，隨著對高等教育與科技創(chuàng)新、城市吸引力、區(qū)域競爭力的價值認識的加深，地方政府有強烈的熱情投資高等教育事業(yè)，進而在各地方政府間形成相互模仿的競賽(王守坤，任保平，2009)，激勵各地方政府共同推進我國高等教育規(guī)模的擴張速度。例如，從“十五”規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃，戰(zhàn)略型中央政府分別確立了15%、25%、36%、50%的“提高高等教育毛入學(xué)率”施政目標，它就如同GDP增長率指標一樣，成為中央政府考核地方政府的政治績效的依據(jù)之一。各地方政府繼而展開了以“提高高等教育毛入學(xué)率”為目標的標尺競爭，“層層加碼”，紛紛將其納入本省、直轄市、自治區(qū)的教育發(fā)展規(guī)劃（見表1）。這就是說，地方政府存在策略模仿的標尺競爭行為，當一個“鄰居”的高等教育入學(xué)率上升時，周圍的“鄰居”迫于晉升壓力也會積極地推動域內(nèi)高等教育毛入學(xué)率的提高?；?007—2010年312個地級市教育支出的研究也證實，上級政府通過比較教育支出來評價地市級政府的相對教育政績，甚至決定地方官員是否連任，從而引發(fā)了地市級政府之間的標尺競爭(周亞虹等，2013)?？梢?，在其他條件不變的情況下，“競爭型政府”通過官員晉升錦標賽與地方政府間的標尺競爭對地方高等教育規(guī)模擴張產(chǎn)生了正向影響。

表1 我國部分省域“十五”—“十三五”高等教育毛入學(xué)率目標及其完成情況

（三）理論分析框架

綜上所述，中央政府人事任免權(quán)下的財政分權(quán)為地方政府提供了資源配置能力與競爭空間，促進“競爭型政府”的成型。競爭型政府在內(nèi)部表現(xiàn)為處于“晉升錦標賽”的地方官員競相角逐經(jīng)濟發(fā)展效益、社會治理成效，在外部表現(xiàn)為地方政府圍繞高等教育政策目標和支出展開相互模仿的“標尺競爭”，從而帶動地方高等教育規(guī)模的迅速擴張。換言之，各地方政府“因競爭而增長”的博弈過程在加速高等教育地方化趨勢的同時，也推動了中國高等教育規(guī)模持續(xù)、快速的擴張（見圖1）。一方面，中央政府人事任免權(quán)下的財政分權(quán)促成了“競爭型政府”的成型，為地方高等教育規(guī)模擴張?zhí)峁┝速Y源配置能力。財權(quán)下放導(dǎo)致地方政府的支出越來越受制于地方財政收入，也使地方政府有更大的動力致力于地方經(jīng)濟增長；事權(quán)下放則為地方政府提供了競爭空間，因為只有當中央政府的“指揮棒”轉(zhuǎn)向高等教育治理績效時，地方政府的理性行為才會更傾向于履行高等教育支出的責(zé)任。另一方面，財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模擴張的影響效應(yīng)間接受地方政府間政治競爭程度的推動?？梢哉f，地方政府持續(xù)擴大高等教育規(guī)模的動力是由地方政府間的政治競爭程度內(nèi)生出來的。中央政府通過人事任免權(quán)“把激勵搞對”，保證了它能夠以教育政績作為“指揮棒”對地方政府發(fā)展高等教育事業(yè)施加強激勵，促使地方政府圍繞高等教育支出展開標尺競爭，持續(xù)不斷地推動地方高等教育的規(guī)模擴張。

根據(jù)以上分析，本文提出的主要假設(shè)是：財政分權(quán)并未對地方政府擴張高等教育規(guī)模產(chǎn)生直接動力，而是通過“競爭型政府”將地方政府的資源配置能力充分地調(diào)動出來。也就是說，地方政府間的政治競爭程度越激烈，地方高等教育規(guī)模擴張程度就越大。

三、研究設(shè)計

（一）基準回歸模型構(gòu)建

財政分權(quán)對地方政府經(jīng)濟發(fā)展熱情的激勵在已有文獻中已經(jīng)得到了充分的驗證。根據(jù)我們的研究假設(shè)，本文在實證部分的主要任務(wù)是回答：第一，隨著高等教育對地方經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域創(chuàng)新作用的日益凸顯，財政分權(quán)下的地方政府是否有直接動力推動地方高等教育發(fā)展？第二，地方高等教育規(guī)模的快速擴張是否屬于各地區(qū)政府激烈競爭下的產(chǎn)物，亦即“競爭型政府”的競爭程度對地方高等教育規(guī)模擴張有什么樣的影響？由于地方高等教育規(guī)模水平受個體差異和時間趨勢的影響，且Hausman檢驗在1%顯著性水平下拒絕原假設(shè)③，因此，本文構(gòu)建的雙向固定效應(yīng)模型分析財政分權(quán)和“競爭型政府”對中國高等教育規(guī)模擴張的影響具有合理性，其基準回歸模型表達式為：

上式中，i表示省份，t表示樣本觀測年份。ScaleHEit為被解釋變量，表示地方高等教育規(guī)模水平；β0為 常數(shù)項；FDit、COMGOVit為解釋變量，分別表示財政分權(quán)度、“競爭型政府”的競爭程度，用以驗證財政分權(quán)、“競爭型政府”對地方高等教育規(guī)模水平的影響；FD·COMGOVit為兩者交互項，用以識別“競爭型政府”的競爭程度對財政分權(quán)影響地方高等教育規(guī)模擴張的調(diào)節(jié)作用；Controlsit為一組控制變量；β1、β2表 示解釋變量的系數(shù)向量；β3、β4分 別表示交互項、控制變量的系數(shù)向量；αi為個體固定效應(yīng)，用以控制各省域不易被觀察到的、不隨時間變化但隨個體而異的遺漏變量問題；λt為時間固定效應(yīng)，表示與時間累積效應(yīng)相關(guān)的未觀察因素，用以控制各省域高等教育發(fā)展共同面臨的宏觀形勢的變化、隨時間變化的增量； εit為隨機擾動項。

（二）變量選擇與指標說明

1. 財政分權(quán)度。財政分權(quán)度（FD）是本文的解釋變量之一，它為地方政府履行高等教育支出行為提供物質(zhì)保障。財政分權(quán)度越高，表明地方政府財政自給自足能力越強，對中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的依賴性越低，財政配置自由度越高，亦即地方政府更具有資源配置能力以進行高等教育事業(yè)建設(shè)。然而，目前學(xué)術(shù)界對于財政分權(quán)度和財政分權(quán)度指標的構(gòu)造等問題，也仍然缺乏一致的看法。不同的研究問題，其背后的經(jīng)濟邏輯也不同，因此構(gòu)造的財政分權(quán)度指標也可能不同。例如，在分析財政分權(quán)對地方科技投入的影響時，有研究者使用了人均地方財政預(yù)算收入占人均財政總收入的比例來衡量各省市的分權(quán)程度(潘修中，2017)；在考察地方政府公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)時，有研究者則使用了地方財政收入自給率、地方財政支出自決率和地方財政預(yù)算內(nèi)收入占比來衡量財政分權(quán)度(儲德銀等，2015)。理論上而言，最能反映財政分權(quán)度的指標是地方政府更具支配靈活性的預(yù)算外收支，然而，在我國，地方政府預(yù)算外收支數(shù)據(jù)的獲取難度較大。此外，由于地方政府在稅基和稅率上的自主權(quán)較少，因此，地方政府財政收入指標也并不能有效反映財政分權(quán)度。由于地方政府財政支出指標在一定程度上反映出地方政府財政能力和支出行為的偏好，因此本文更傾向于采用地方政府預(yù)算內(nèi)本級財政支出數(shù)據(jù)來構(gòu)造財政分權(quán)度指標(傅勇，張晏，2007)，同時考慮到地方政府財政支出規(guī)模受人口基數(shù)的影響，我們進一步對該數(shù)據(jù)進行了人均化處理（FD=各省預(yù)算內(nèi)人均本級財政支出/中央預(yù)算內(nèi)人均本級財政支出）。

2. “競爭型政府”競爭程度。地方高等教育規(guī)模的擴張是“競爭型政府”之間博弈的結(jié)果?？茖W(xué)發(fā)展的政績考核觀將地方政府的競爭領(lǐng)域推向社會公共治理，倒逼地方政府成為推動中國高等教育地方化的“有形之手”。那么，“競爭型政府”的競爭程度自然成為地方高等教育規(guī)模的核心解釋變量。在中國高等教育規(guī)模擴張的理論分析框架中，“競爭型政府”的內(nèi)涵由兩方面構(gòu)成：其一，地方政府官員圍繞仕途升遷展開的晉升錦標賽；其二，地方政府圍繞高等教育支出展開的相互模仿的標尺競爭。前者表征為中央政府自上而下的人事管理制度對地方政府在社會經(jīng)濟發(fā)展熱情上的激勵，以獲取充足財政資源推行地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的大政方略，使其滿足政治績效考核。后者表征為“科學(xué)發(fā)展、治理現(xiàn)代化”政績觀下中央政府對地方官員的晉升考核轉(zhuǎn)向重視科、教、文、衛(wèi)以及城市化等非經(jīng)濟性公共事業(yè)的治理效能，倒逼地方政府提高高等教育支出水平。隨著對經(jīng)濟發(fā)展后勁、區(qū)域競爭力、城市競爭力關(guān)系的認識進一步加深，各地方政府產(chǎn)生強烈對高等教育投資的熱情，進而形成了圍繞高等教育支出水平而展開的互相模仿的標尺競爭。

目前學(xué)術(shù)界對“競爭型政府”競爭程度的衡量指標并無統(tǒng)一說法，既有學(xué)者在分析地方政府的科技投入時選擇各省的第二產(chǎn)業(yè)增加值比重作為衡量指標(周彬，鄔娟，2015)；也有學(xué)者構(gòu)造了一個以GDP增長率、財政盈余與失業(yè)率為基礎(chǔ)的官員晉升激勵指數(shù)(錢先航等，2011)。也有不少研究都沿用了這套指標體系來衡量地方政府官員晉升的競爭程度(朱英姿，許丹，2013; 陳菁，李建發(fā)，2015)。這些研究普遍認為，即便考核地方政府官員的政績觀發(fā)生了改變，地方官員晉升競爭的內(nèi)容也發(fā)生了變化，但引入外資投資規(guī)模、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、對外開放程度等反映地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效的競爭仍然貫穿于地方官員晉升錦標賽的全過程，仍然能反映官員晉升競爭程度(吳群，李永樂，2010)，進而以此為基礎(chǔ)在社會治理的各個領(lǐng)域展開廣泛的標尺競爭。例如，有研究在分析地方政府之間科技創(chuàng)新的標尺競爭時，以地方政府對科技創(chuàng)新的投入與支出作為標尺競爭衡量指標，認為在晉升激勵的環(huán)境下，地方官員會圍繞科技創(chuàng)新展開標尺競爭，并提高政府對科技創(chuàng)新的投入與支出(李恩極，李群，2020)。本文對“競爭型政府”競爭程度的分析重點關(guān)注晉升錦標賽下的地方政府圍繞高等教育支出水平展開的標尺競爭，而地方政府間高等教育發(fā)展狀況的標尺競爭通常圍繞省域生均經(jīng)費增長率、省域高等教育生師比發(fā)展速度以及省域高等教育毛入學(xué)率增長率等顯性指標展開，而這些指標具有合理性都是地方高等教育經(jīng)費支出的結(jié)果。因此，本文在錢先航等人（2011）構(gòu)造的官員晉升激勵指數(shù)的基礎(chǔ)上，加入地方高等教育支出水平后構(gòu)造了“競爭型政府”競爭程度指數(shù)（COMGOV），分別從各地區(qū)財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(COMGOV1)、引入外資投資規(guī)模(COMGOV2)以及控制了地方高等教育財政支出規(guī)模與學(xué)生基數(shù)之間可能存在的正向影響后的地方普通高等學(xué)校生均教育經(jīng)費支出（COMGOV3）三個二級指標作為“競爭型政府”競爭程度的觀察變量。在對相應(yīng)數(shù)據(jù)進行標準化處理后，采用熵權(quán)法計算得到“競爭型政府”競爭程度的綜合值④。

3. 地方高等教育規(guī)模水平。本文的被解釋變量為地方高等教育規(guī)模水平（ScaleHE），這也是理解中國高等教育規(guī)模高速擴張的結(jié)果變量。目前學(xué)界關(guān)于高等教育規(guī)模的測量指標主要選取高等學(xué)校數(shù)、教職工數(shù)、在校生數(shù)(羅志敏，馬浚鋒，2020)。一般來說，某一地方的在校生規(guī)模越大，該地方所需的教職工數(shù)、高校數(shù)也就越多；反過來，某一地方所擁有的教職工數(shù)越多，也就能反映該地方的在校學(xué)生數(shù)、高校數(shù)也就越多。因此，選取三者任一指標皆可反映地方高等教育規(guī)模水平。然而，由于我國境內(nèi)各省域的高等教育發(fā)展水平長期處于不均衡發(fā)展狀態(tài)，生師比存在較大差異，也就是說不同省域間同樣規(guī)模的教師隊伍可能所需承擔的在校生規(guī)模的差異更為明顯，這是各省域高等教育發(fā)展程度存在差異導(dǎo)致的結(jié)果。因此，選取其中任一指標作為地方高等教育規(guī)模的代理變量都難以準確反映地方高等教育的規(guī)模水平。為了盡可能保留高等教育規(guī)模變量的信息以及考慮到省域高等教育發(fā)展程度的差異性，本文通過構(gòu)造地方高等教育規(guī)模水平指數(shù)以期最大程度地反映地方高等教育規(guī)模情況，分別以地方高等學(xué)校數(shù)（ScaleHE1）、地方高等學(xué)校教職工數(shù)（ScaleHE2）以及地方普通高校本、?？圃谛W(xué)生數(shù)（ScaleHE3）作為測度地方高等教育規(guī)模水平（ScaleHE）的二級指標。在對相應(yīng)數(shù)據(jù)進行標準化處理后，采用熵權(quán)法計算得到地方高等教育規(guī)模水平的綜合值。

4. 本文的控制變量為一系列影響地方高等教育規(guī)模的相關(guān)因素，主要包括地方社會經(jīng)濟發(fā)展狀況。根據(jù)高等教育發(fā)展的外部規(guī)律，地區(qū)生產(chǎn)總值、地方社會經(jīng)濟水平越高，城鎮(zhèn)化程度、人口密集程度越高，該區(qū)域高等教育的供給與需求水平也就越高，地方高等教育規(guī)模也可能愈加擴張?？紤]到各地區(qū)生產(chǎn)總值可能受人口基數(shù)的影響，因此，本文選用各地區(qū)人均生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率以及城市人口密度用以說明每個省份的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會化進程的實際情況，并以其影響作為地方高等教育規(guī)模的控制變量，分別記作prGDP、cityratio和urban。另外，就實踐經(jīng)驗來講，當?shù)胤浇逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃對標國家教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的高等教育毛入學(xué)率目標，甚至地方政府設(shè)定了更高的高等教育毛入學(xué)率目標時，意味著地方政府更有行為意向推動轄區(qū)內(nèi)高等教育規(guī)模擴張，因此，我們設(shè)置了一個虛擬變量以考察各個地方政府在高等教育毛入學(xué)率上的標尺競爭，記作policy。

本文采用2004—2018年我國內(nèi)地（除西藏外）的30個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的面板數(shù)據(jù)，相關(guān)數(shù)據(jù)分別源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》。為了降低模型估計出現(xiàn)多重共線性和異方差的概率，保證實證結(jié)果具有統(tǒng)計學(xué)意義，除了財政分權(quán)度、“競爭型政府”競爭程度、地方高等教育規(guī)模水平等指數(shù)型變量外，本文對所涉及的其余變量均進行取自然對數(shù)處理，各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

表2 變量的描述性統(tǒng)計

四、實證分析

（一）變量多重共線性檢驗：方差膨脹因子（VIF）分析

解釋變量的方差膨脹因子VIF檢驗結(jié)果如表3所示。結(jié)果顯示，所有變量中最大的VIF值為4.90，遠小于10。因此，本文實證分析不需要擔心變量間的多重共線性問題。

表3 各解釋變量的方差膨脹因子VIF

（二）基準回歸結(jié)果

基準回歸結(jié)果如下表4所示，模型(1)—(6)均控制了個體-時間效應(yīng)，在逐步放入財政分權(quán)度、“競爭型政府”競爭程度、交互項以及一系列控制變量后，所有模型的R2均在70%以上，說明該模型具有較好的擬合效果。總體結(jié)果顯示：地方政府間競爭程度的增強顯著提高了地方高等教育規(guī)模水平，這說明“競爭型政府”的確是解釋中國高等教育規(guī)模高速擴張的核心變量。

表4 財政分權(quán)度、“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平的回歸結(jié)果

具體而言，模型(1)—(2)考察的是財政分權(quán)度對地方高等教育規(guī)模水平的直接影響，回答的是財政分權(quán)下的地方政府是否有直接動力推動地方高等教育規(guī)模擴張這一問題。結(jié)果顯示，財政分權(quán)度對地方高等教育規(guī)模水平的影響在1%顯著性水平下呈負向影響，系數(shù)估計值分別為-0.083和-0.103；在加入地區(qū)人均生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化水平等控制變量后，財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模的負向影響顯著加強，這表明財政分權(quán)下的地方政府財政支出行為仍然偏好地方社會經(jīng)濟發(fā)展，而非高等教育事業(yè)發(fā)展，與以往關(guān)于財政分權(quán)與政府支出行為偏好的研究結(jié)果一致(李政，楊思瑩，2018)。模型(3)—(4)考察的是“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平的影響，回答的是地方高等教育規(guī)模擴張是否屬于各地方政府激烈競爭的產(chǎn)物，亦即“競爭型政府”的成型是否間接性地倒逼地方政府發(fā)展高等教育事業(yè)，進而推動地方高等教育規(guī)模擴張。結(jié)果顯示，“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平的正向影響在5%和1%的顯著性水平下具有統(tǒng)計學(xué)意義，系數(shù)估計值分別為0.027和0.098；在加入地區(qū)人均生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化水平等控制變量后，“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模的影響顯著增強，“競爭型政府”競爭程度每提高1個單位，地方高等教育規(guī)模水平提高0.098個單位，這就意味著“競爭型政府”對中國高等教育規(guī)模的高速擴張具有一定解釋力度。虛擬變量policy在各模型中均對地方高等教育規(guī)模水平的提高有正向影響，且在1%顯著性水平下具有統(tǒng)計學(xué)意義；這表明地方高等教育規(guī)模擴張是各地方政府在高等教育毛入學(xué)率上的標尺競爭的結(jié)果。

模型(5)—(6)同時放入財政分權(quán)度、“競爭型政府”競爭程度以及兩者交互項變量后，財政分權(quán)度對地方高等教育規(guī)模水平的抑制作用仍然在1%顯著性水平下具有統(tǒng)計學(xué)意義，系數(shù)估計值分別為-0.041和-0.064；較模型(1)—(2)中財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模的負向影響有所減輕，表明“競爭型政府”可能在財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模水平的不利影響中產(chǎn)生了調(diào)節(jié)作用。另一方面，在模型(5)—(6)中，“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平的正向影響仍然在1%顯著性水平下具有統(tǒng)計學(xué)意義，系數(shù)估計值分別為0.285和0.243；較模型(3)—(4)中“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平的正向影響顯著增強。值得注意的是，在含有交互作用項的模型中，因變量對一個解釋變量的偏效應(yīng)、彈性或半彈性，有時很自然地取決于另一個解釋變量的大小，需要進行交互效應(yīng)（interaction effect）的檢驗與偏效應(yīng)的計算(伍德里奇，2010，第186—187頁)。通過加入財政分權(quán)度與“競爭型政府”競爭程度的交互項，可以識別核心變量“競爭型政府”競爭程度在財政分權(quán)度對地方高等教育規(guī)模水平的負面影響下產(chǎn)生的調(diào)節(jié)作用。結(jié)果顯示，財政分權(quán)度與“競爭型政府”競爭程度的交互項顯著，聯(lián)合檢驗顯著，隨著“競爭型政府”的加入，財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模的偏效應(yīng)為：-0.064+（-0.014）*2.137⑤≈-0.09；這表明財政分權(quán)度對地方高等教育規(guī)模的邊際作用絕對值降低了0.01[-0.103-（-0.094）≈0.01]，說明“競爭型政府”競爭程度的增加，可以降低財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模的不利影響；或者可以說，“競爭型政府”在財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模水平的負向影響中產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用。這就證明了“競爭型政府”的成型有效調(diào)動了財政分權(quán)下地方政府的資源調(diào)配能力，為地方高等教育規(guī)模擴張?zhí)峁┝宋镔|(zhì)基礎(chǔ)。

（三）穩(wěn)健性檢驗

為了檢驗財政分權(quán)度、“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平影響的穩(wěn)健性，緩解地方高等教育規(guī)模水平對財政分權(quán)度、“競爭型政府”競爭程度的逆向影響，本文參考了相關(guān)研究的做法，并做了以下穩(wěn)健性檢驗（見表5）：其一，對關(guān)鍵解釋變量滯后一期處理(陳詩一，陳登科，2018)，這能夠在一定程度上有效緩解反向因果偏誤。模型(7)—(8)關(guān)注滯后一期的財政分權(quán)度與“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平的影響，回歸結(jié)果在作用方向和顯著性水平上并沒有發(fā)生變化，表明本文研究結(jié)論具有穩(wěn)健性。其二，替換被解釋變量衡量指標(張杰，鄭文平，2017)。模型(9)—(10)選擇地方高等教育毛入學(xué)率這一指標衡量地方高等教育規(guī)模水平，結(jié)果顯示，核心解釋變量——“競爭型政府”競爭程度顯著促進了地方高等教育毛入學(xué)率的提高，財政分權(quán)度對地方高等教育毛入學(xué)率的影響卻未呈現(xiàn)顯著的作用，這進一步證明了本文主要觀點的穩(wěn)健性。

表5 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

（四）異質(zhì)性分析

財政分權(quán)度對地方高等教育規(guī)模水平的負面影響以及“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平的促進、調(diào)節(jié)作用是否存在地區(qū)異質(zhì)性？本文參考了相關(guān)研究的做法(何凌云，馬青山，2020)，通過對關(guān)鍵解釋變量進行分組回歸分析異質(zhì)性問題，結(jié)果見表6。模型(11)和(13)為我國東部沿海地區(qū)⑥的回歸結(jié)果，模型(12)和(14)為我國內(nèi)陸地區(qū)⑦的回歸結(jié)果。一方面，財政分權(quán)度與“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平影響的回歸結(jié)果在作用方向和顯著性水平上與本文的基本研究結(jié)論一致。另一方面，組間系數(shù)差異檢驗SUR估計分別在5%和1%顯著性水平下拒絕原假設(shè)，即分組回歸系數(shù)可以比較。相較于我國內(nèi)陸地區(qū)，財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模水平提高的負面影響在我國東部沿海地區(qū)有所削弱。一個較為合理的解釋是，東部沿海地區(qū)大多經(jīng)濟發(fā)展、科教文衛(wèi)水平高、城市基礎(chǔ)設(shè)施較完善，高等教育規(guī)模相對飽和，因此，財政分權(quán)對東部沿海地區(qū)的高等教育規(guī)模擴張的負面影響相對降低。然而，相較于我國東部沿海地區(qū)，“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平提高的促進作用在我國內(nèi)陸地區(qū)較為明顯，這就意味著，財政分權(quán)下的內(nèi)陸地區(qū)地方政府的財政支出偏好仍然熱衷于社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，地方高等教育規(guī)模水平的提高很大程度上是由于“競爭型政府”的標尺競爭而引起的。

表6 異質(zhì)性分析結(jié)果

五、結(jié)論與思考

本文通過文獻梳理、理論推導(dǎo)以及實證分析驗證了以“競爭型政府”為核心解釋變量的中國高等教育規(guī)模擴張的觀點。根據(jù)財政分權(quán)度、“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平的回歸結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：第一，財政分權(quán)下的地方政府熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出行為偏好對地方高等教育規(guī)模水平的提高有抑制作用；第二，“競爭型政府”競爭程度的提高對地方高等教育規(guī)模擴張具有顯著性影響，且在財政分權(quán)對地方高等教育規(guī)模水平的負面影響中產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用；第三，滯后一期的“競爭型政府”競爭程度對地方高等教育規(guī)模水平提高的系數(shù)估計值有較大的下降，表明地方高等教育規(guī)模的擴張很可能是地方政府即時性競爭政策的結(jié)果，部分政策實施不具有延續(xù)性；第四，“競爭型政府”對地方高等教育規(guī)模擴張的促進作用在東部沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的作用程度不一，這可能反映了各地方政府間標尺競爭“對標”的對象、目標開始分層。

總的來說，中國高等教育規(guī)模高速擴張背后的動力機制源自于戰(zhàn)略型中央政府通過人事集權(quán)與財政分權(quán)促成競爭型地方政府的成型，通過政治績效的“指揮棒”自上而下地調(diào)動地方政府參與地方高等教育事業(yè)建設(shè)?？梢灶A(yù)見，在高等教育普及化階段，“競爭型政府”仍將是中國高等教育實現(xiàn)由規(guī)模擴張到質(zhì)量提升、邁向高等教育強國的主要推手。為此，在立足“十四五”開局與高等教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，反思高等教育規(guī)模擴張背后“競爭型政府”的動力機制與高等教育治理、社會結(jié)構(gòu)三者之間的復(fù)雜性所產(chǎn)生的作用機理有著重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

其一，如何避免地方政府將高等教育大眾化發(fā)展階段的競爭觀念帶進高等教育普及化階段？不可否認，競爭型地方政府通過高強度的高等教育資源配置迅速完成了高等教育從大眾化向普及化的過渡。但這種短期高投入、高速度的高等教育事業(yè)建設(shè)的路徑依賴形塑著地方政府的短期競爭觀念，使其不可避免地陷入高成本、低效益的泥沼。在高等教育普及化階段，這種強調(diào)高等教育規(guī)模供給的競爭觀念也似乎越來越難以匹配人民群眾從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的質(zhì)量需求。因此，地方政府迫切需要實現(xiàn)從短期規(guī)模擴張轉(zhuǎn)變到長期質(zhì)量保障的競爭觀念上來。

其二，戰(zhàn)略型中央政府如何調(diào)整競爭“尺子”（指揮棒），正確引導(dǎo)競爭型地方政府展開標尺競爭？從“唯GDP”到“科學(xué)發(fā)展”的政績觀，中央政府競爭“尺子”的完善使地方政府的競爭內(nèi)容不斷豐富。然而，與地方高等教育規(guī)模擴張的單一化指標不同，高等教育高質(zhì)量發(fā)展需要關(guān)涉不同省域的社會發(fā)展程度、治理難點，故而難以用同一把“尺子”考核競爭型地方政府的高等教育治理成效。因此，戰(zhàn)略型中央政府仍有必要圍繞高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵調(diào)整競爭“尺子”，例如，基于不同“省情”，納入可動態(tài)調(diào)整的“綠色”高等教育指標，將競爭型政府的競爭動力轉(zhuǎn)化為地方高等教育的治理效能。