■楊建強(qiáng) 王逍 李思 汪婭

引言

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和裝備建設(shè)軍民融合深度發(fā)展，裝備采購(gòu)合同的權(quán)威性、規(guī)范性、約束性日益凸顯。為降低裝備采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，提高裝備建設(shè)水平，2018 年建立裝備采購(gòu)合同監(jiān)管工作運(yùn)行機(jī)制，2022年發(fā)布《軍隊(duì)裝備采購(gòu)合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，在法規(guī)制度層面明確了裝備采購(gòu)合同監(jiān)管工作要求。

為適應(yīng)裝備采購(gòu)模式由單一平臺(tái)采購(gòu)向復(fù)雜武器系統(tǒng)采購(gòu)、由單一來(lái)源方式為主采購(gòu)向競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)為主采購(gòu)、由單一訂購(gòu)的“小采購(gòu)”向包括預(yù)先研究、研制、訂購(gòu)、維修等“大采購(gòu)”轉(zhuǎn)變的客觀需要，軍事代表作為裝備采購(gòu)合同監(jiān)管工作實(shí)施的主體，需要在裝備采購(gòu)合同監(jiān)管方法和手段上下功夫。

1 競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡(jiǎn)介

針對(duì)當(dāng)前軍事代表在競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，經(jīng)過(guò)調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實(shí)際創(chuàng)造性的提出了15種單項(xiàng)監(jiān)管方法和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。

單項(xiàng)監(jiān)管方法主要針對(duì)合同監(jiān)管工作的每項(xiàng)內(nèi)容提出，側(cè)重于單項(xiàng)工作思路；系統(tǒng)監(jiān)管方法主要根據(jù)合同監(jiān)管任務(wù)情況從不同角度提出，側(cè)重于系統(tǒng)工作策略。系統(tǒng)監(jiān)管方法應(yīng)用時(shí)，具體工作內(nèi)容需采取單項(xiàng)監(jiān)管方法；單項(xiàng)監(jiān)管方法應(yīng)用時(shí)，需考慮系統(tǒng)監(jiān)管方法的選擇情況。下面給出了單項(xiàng)監(jiān)管方法應(yīng)用矩陣表、系統(tǒng)監(jiān)管方法應(yīng)用矩陣表、單項(xiàng)監(jiān)管方法和系統(tǒng)監(jiān)管方法相互關(guān)系圖。本文介紹單項(xiàng)監(jiān)管方法之追溯歷史法。

2 追溯歷史法的提出背景

按采購(gòu)方式，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)可分為公開招標(biāo)采購(gòu)、邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)、評(píng)審確認(rèn)。按采購(gòu)類型，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)可分為分類競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)、分層次競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)、分階段競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)、一體化競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)、集中采購(gòu)。無(wú)論是哪一種競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式或類型，自合同監(jiān)管工作機(jī)制建立后，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)過(guò)程軍事代表目前基本不參與。絕大多數(shù)都是項(xiàng)目中標(biāo)后即將簽訂合同時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)通知軍事代表室參加合同評(píng)審，同時(shí)向軍事代表室下達(dá)監(jiān)管任務(wù)后，軍事代表才介入。

從裝備競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)全流程上看，競(jìng)標(biāo)過(guò)程實(shí)際上是合同甲方選擇合同乙方的過(guò)程，合同監(jiān)管任務(wù)尚未下達(dá)，未到正式開展監(jiān)管工作的時(shí)機(jī)。從裝備采購(gòu)領(lǐng)域改革要求上看，軍事代表也應(yīng)只負(fù)責(zé)合同簽訂后的合同監(jiān)督管理，才能達(dá)到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)。制度機(jī)制設(shè)計(jì)的初衷，是為了厘清裝備建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)與責(zé)任界面，同時(shí)盡可能摒除競(jìng)標(biāo)過(guò)程中的負(fù)面關(guān)聯(lián)因素，相較于以往依據(jù)GJB 3898A-2006 軍事代表還可以參與裝備采購(gòu)招標(biāo)工作，從制度設(shè)計(jì)層面上毫無(wú)疑問(wèn)是進(jìn)步。

表1 競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管單項(xiàng)監(jiān)管方法應(yīng)用矩陣表

表2 競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管系統(tǒng)監(jiān)管方法應(yīng)用矩陣表

續(xù)表2

目前從實(shí)踐上看，和單一來(lái)源采購(gòu)合同監(jiān)管工作相比，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)合同監(jiān)管工作存在著不同程度的磨合過(guò)程。單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目的任務(wù)下達(dá)及裝備研制生產(chǎn)流程屬于標(biāo)準(zhǔn)模式，軍事代表依照標(biāo)準(zhǔn)程序內(nèi)容開展合同監(jiān)管工作即可。而競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)項(xiàng)目由于其多了競(jìng)標(biāo)過(guò)程且競(jìng)標(biāo)策略多種多樣，特別是中標(biāo)后正式采購(gòu)產(chǎn)品特點(diǎn)和前期競(jìng)標(biāo)過(guò)程或樣機(jī)狀態(tài)存在著較大關(guān)聯(lián)時(shí)，由于軍事代表前期未參與競(jìng)標(biāo)過(guò)程，承擔(dān)合同監(jiān)管任務(wù)時(shí)存在監(jiān)管盲區(qū)，較多矛盾問(wèn)題也源于此產(chǎn)生。

由于競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)招標(biāo)階段軍事代表沒(méi)有介入，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)的整體要求不了解，對(duì)投標(biāo)樣機(jī)狀態(tài)、系統(tǒng)配套關(guān)系、技術(shù)質(zhì)量狀況、比測(cè)試驗(yàn)過(guò)程等不清楚，就給后續(xù)中標(biāo)后的正式監(jiān)管帶來(lái)工作銜接上的不便。特別是對(duì)于非型號(hào)裝備的競(jìng)爭(zhēng)性訂購(gòu)監(jiān)管，軍事代表只參加合同簽訂前的技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)會(huì)，然后就直接進(jìn)入產(chǎn)品批產(chǎn)監(jiān)管階段。如果軍事代表沒(méi)有掌握足夠的樣機(jī)歷史數(shù)據(jù)去了解產(chǎn)品特點(diǎn)和技術(shù)細(xì)節(jié)，在驗(yàn)收過(guò)程中很難抓住主要矛盾。從形式上看，直接就按技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)的產(chǎn)品圖樣進(jìn)行驗(yàn)收，似乎簡(jiǎn)單省事，但如果對(duì)前期的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)過(guò)程不了解，很容易抓不住監(jiān)管的關(guān)鍵和重點(diǎn)。另外，由于軍代室不參與競(jìng)標(biāo)過(guò)程，對(duì)于承制單位串標(biāo)、圍標(biāo)等不良行為知之甚少，這些屬于影響承制資格保持的信息不能及時(shí)獲取并上報(bào)，無(wú)法有效進(jìn)行承制單位資格日常監(jiān)督。

3 追溯歷史法的設(shè)計(jì)思路

基于以上考慮，有必要對(duì)相關(guān)歷史信息進(jìn)行追溯，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)過(guò)程進(jìn)行復(fù)盤，掌握必要信息和相關(guān)細(xì)節(jié)，為正式監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。這也屬于參與合同訂立準(zhǔn)備工作的范疇。

圖1 競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管單項(xiàng)監(jiān)管方法和系統(tǒng)監(jiān)管方法相互關(guān)系圖

追溯的內(nèi)容：首先是競(jìng)標(biāo)樣機(jī)的相關(guān)信息，包括樣機(jī)設(shè)計(jì)、加工制造、裝配調(diào)試、外協(xié)配套的相關(guān)情況，特別是關(guān)重件的型號(hào)規(guī)格和質(zhì)量等級(jí)；其次是競(jìng)標(biāo)過(guò)程的相關(guān)信息，包括招標(biāo)公告、投標(biāo)文件、比測(cè)試驗(yàn)、開標(biāo)評(píng)標(biāo)等信息，特別是投標(biāo)承諾、響應(yīng)指標(biāo)、試驗(yàn)數(shù)據(jù)；再者是異常處理的相關(guān)信息，包括質(zhì)疑爭(zhēng)議、退場(chǎng)返場(chǎng)、仲裁情況等信息，特別是問(wèn)題定性和責(zé)任認(rèn)定。

追溯的方式：以收集查閱相關(guān)文檔記錄為主，輔以對(duì)樣機(jī)實(shí)物、照片錄像的印證，投標(biāo)單位出具真實(shí)性承諾，協(xié)調(diào)相關(guān)單位對(duì)信息進(jìn)行確認(rèn)。

追溯的時(shí)機(jī)：接受競(jìng)爭(zhēng)性合同監(jiān)管任務(wù)前，可結(jié)合中標(biāo)后的技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)開展。

4 追溯歷史法的實(shí)施流程

可分為發(fā)放信息函詢表、承制單位填寫信息、相關(guān)單位確認(rèn)信息、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估四個(gè)步驟。

發(fā)放信息函詢表：由即將承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)的軍事代表室向承制單位正式行文發(fā)放，信息函詢表參考格式如表3，可有針對(duì)性的進(jìn)行調(diào)整。

承制單位填寫信息：承制單位根據(jù)前期競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的情況進(jìn)行如實(shí)填寫并做真實(shí)性承諾，務(wù)求內(nèi)容詳實(shí)、過(guò)程清楚、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

相關(guān)單位確認(rèn)信息：競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)過(guò)程涉及到招標(biāo)組織單位、招標(biāo)試驗(yàn)單位、招標(biāo)監(jiān)督單位、主要配套外協(xié)單位等，協(xié)調(diào)相關(guān)單位對(duì)函詢表內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)。

監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：軍事代表室對(duì)信息函詢表內(nèi)容及相關(guān)證明材料進(jìn)行分析研判，結(jié)合已掌握的相關(guān)信息和監(jiān)管任務(wù)特點(diǎn)視情對(duì)信息函詢表內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步核實(shí)。最后對(duì)監(jiān)管任務(wù)進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)告知單或拒絕接受監(jiān)管任務(wù)。

5 需要注意的問(wèn)題

函詢表內(nèi)容在填寫過(guò)程中，相關(guān)單位的確認(rèn)需要承制單位、上級(jí)機(jī)關(guān)、招標(biāo)組織單位等共同支持配合才能完成，實(shí)施過(guò)程中也可采取協(xié)調(diào)紀(jì)要、會(huì)議座談等折衷方式，目的是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)相關(guān)信息的真實(shí)性印證。

結(jié)合函詢表內(nèi)容，軍事代表對(duì)即將接受的監(jiān)管任務(wù)和采購(gòu)合同信息、技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)情況、承制單位情況進(jìn)行綜合匯總，特別是招投標(biāo)階段的工作和后續(xù)進(jìn)度、質(zhì)量、技術(shù)狀態(tài)、經(jīng)費(fèi)、售后服務(wù)監(jiān)管要求的關(guān)聯(lián)，從甲方采購(gòu)的角度去理解和把握監(jiān)管重點(diǎn)。

表3 競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)信息函詢表

對(duì)函詢表內(nèi)容匯總過(guò)程中，軍事代表需要采取基于風(fēng)險(xiǎn)的思維，同步評(píng)估監(jiān)管任務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，比如技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)的完整性、外包協(xié)作方式的合法性、投標(biāo)承諾和合同條款的一致性等等，及時(shí)規(guī)避和消除監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

6 結(jié)論

作為競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第一種單項(xiàng)監(jiān)管特性方法，追溯歷史法適用于合同監(jiān)管的前期工作。此方法的運(yùn)用有利于盡早發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、厘清監(jiān)管重點(diǎn)難點(diǎn)，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。