冷 宙

(中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)有限公司，四川 成都 610041)

0 前 言

我國(guó)大中型水電工程移民安置一般涵蓋農(nóng)村(城集鎮(zhèn))安置點(diǎn)建設(shè)、交通、水利等十余類(lèi)移民工程項(xiàng)目，綜合性、政策性較強(qiáng)，具有項(xiàng)目多、任務(wù)重、時(shí)間緊等顯著特點(diǎn)[1]。根據(jù)國(guó)家移民安置條例以及我國(guó)長(zhǎng)期水電移民實(shí)踐，地方政府作為移民安置“工作主體、責(zé)任主體、實(shí)施主體”，在實(shí)施和管理中起主導(dǎo)作用，應(yīng)嚴(yán)格按照審定的移民安置規(guī)劃建設(shè)移民工程項(xiàng)目?？紤]到從移民安置規(guī)劃到實(shí)施期間，項(xiàng)目面臨所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、移民意愿變化等情況，實(shí)施階段移民安置規(guī)劃和設(shè)計(jì)內(nèi)容需適時(shí)調(diào)整，因此我國(guó)實(shí)行移民安置規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理[2]。目前，國(guó)內(nèi)大中型水電工程移民安置按照上述模式整體滿(mǎn)足了各方需要，但對(duì)地方政府而言，一方面是落實(shí)移民安置規(guī)劃；另一方面則是在政策法規(guī)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各方，通過(guò)移民安置帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展。不過(guò)，實(shí)施過(guò)程中要做到移民安置任務(wù)和工期相適應(yīng)、移民安置規(guī)劃和地方發(fā)展“動(dòng)態(tài)”銜接，且使各方均滿(mǎn)意移民安置成效，存在較大難度。在金沙江白鶴灘水電站移民安置實(shí)施中，地方政府提出:以地方在建或擬建項(xiàng)目為主，將移民安置規(guī)劃項(xiàng)目和地方建設(shè)項(xiàng)目整合實(shí)施，對(duì)應(yīng)的移民概算資金由地方政府包干使用，以此實(shí)現(xiàn)滿(mǎn)足移民安置和地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展雙重目標(biāo)。

實(shí)踐表明，地方政府整合實(shí)施中，將移民工程項(xiàng)目資金與地方政府自有資金拼盤(pán)使用，項(xiàng)目安全性能夠得到保證，而且在移民安置功能恢復(fù)、移民安置工期保證、移民投資控制、項(xiàng)目驗(yàn)收移交，特別是地方政府重點(diǎn)關(guān)注的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等方面產(chǎn)生了積極作用，即整合資源能夠有機(jī)組合并使其效益有效放大[3]，達(dá)到“1+1>2”的效果，滿(mǎn)足了地方政府、移民群眾、項(xiàng)目法人等各方需求。

1 工程概況

金沙江白鶴灘水電站裝機(jī)容量1 600萬(wàn)kW，是世界第二大水電站。電站涉及川滇2省4市(州)9縣(區(qū))，搬遷安置移民10.8萬(wàn)人，各類(lèi)遷復(fù)建移民工程項(xiàng)目超過(guò)1 000項(xiàng)。電站于2017年7月獲得國(guó)家核準(zhǔn)，2021年4月下閘蓄水，移民安置工期45個(gè)月，在較短時(shí)間內(nèi)要按期完成各項(xiàng)移民安置任務(wù)，滿(mǎn)足電站下閘蓄水發(fā)電需要，客觀(guān)上面臨以下困難。

(1)移民安置任務(wù)繁重緊迫。根據(jù)白鶴灘水電站移民安置規(guī)劃，川滇兩省需遷建集鎮(zhèn)12座、建設(shè)移民集中安置點(diǎn)共計(jì)36個(gè)，復(fù)建等級(jí)公路16條(共計(jì)247 km)，復(fù)建移民生產(chǎn)生活供水工程23項(xiàng)。按照規(guī)劃工期，地方政府每個(gè)月需完成約12億元移民投資(含補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用兌付)，工作任務(wù)繁重且時(shí)間緊迫。

(2)外部施工整體條件較差。白鶴灘水電站庫(kù)區(qū)位于金沙江高山峽谷地區(qū)，地形地質(zhì)條件較差，雨季經(jīng)常出現(xiàn)泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害。由于現(xiàn)有交通運(yùn)輸條件有限，加之移民工程項(xiàng)目建設(shè)高峰期比較集中，難以有效滿(mǎn)足設(shè)備物資運(yùn)輸需要，經(jīng)常出現(xiàn)道路擁堵問(wèn)題。例如，從移民安置任務(wù)最大的QJ縣到省會(huì)KM市，主動(dòng)脈交通僅有一條雙車(chē)道。

(3)突發(fā)不可抗力因素影響工程建設(shè)。在白鶴灘水電站移民安置實(shí)施過(guò)程中，例如突發(fā)疫情、超長(zhǎng)雨季，以及特殊情況下建筑材料供不應(yīng)求等一系列不利因素，對(duì)移民工程項(xiàng)目按期完成也造成了較為不利影響。

2 整合實(shí)施原則和方式

2.1 整合實(shí)施的背景

我國(guó)移民安置補(bǔ)償重建遵循“三原”原則[4]。移民工程項(xiàng)目不僅具有一般工程項(xiàng)目的管理特點(diǎn)，移民資金的管理、使用、撥付需嚴(yán)格滿(mǎn)足移民管理有關(guān)規(guī)定，地方政府不得隨意更改、調(diào)整，確需調(diào)整的需履行程序[5]；特別是在移民安置規(guī)劃已經(jīng)與地方規(guī)劃相銜接情況下，地方政府通過(guò)移民安置規(guī)劃調(diào)整變更解決發(fā)展問(wèn)題，政策上難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，地方政府可能通過(guò)提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模方式解決發(fā)展要求，但實(shí)施過(guò)程中項(xiàng)目法人和地方政府對(duì)增加投資的具體分?jǐn)偙壤?，往往?huì)因?yàn)閷?duì)政策法規(guī)等理解不同難以協(xié)調(diào)一致；此外，地方政府在提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模建設(shè)方面，除了需要履行調(diào)整變更審批流程，往往還需要重新開(kāi)展初步設(shè)計(jì)等工作，時(shí)間成本大幅增加，影響按期完成建設(shè)。在此情況下，地方政府將移民安置規(guī)劃項(xiàng)目結(jié)合地方建設(shè)項(xiàng)目整合實(shí)施，有效解決了地方政府重點(diǎn)關(guān)注的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題，同時(shí)也避免了項(xiàng)目法人關(guān)心的移民投資增加、工期無(wú)法保障等問(wèn)題。

2.2 整合實(shí)施的原則

(1)不降低安全性、保證功能恢復(fù)。整合實(shí)施首要要求是項(xiàng)目安全性不能降低，并且需具備移民安置規(guī)劃項(xiàng)目恢復(fù)移民生產(chǎn)生活所對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)功能，滿(mǎn)足移民搬遷安置需要，這是最基本的原則。

(2)工期滿(mǎn)足移民安置需要。整合實(shí)施項(xiàng)目完工時(shí)間不應(yīng)晚于移民安置規(guī)劃項(xiàng)目完工時(shí)間，要能按期投入使用，滿(mǎn)足蓄水移民安置專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收和工程竣工驗(yàn)收要求。

(3)移民概算投資包干。審定的移民安置規(guī)劃項(xiàng)目概算，由地方政府統(tǒng)籌使用；實(shí)施中因地方政府提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模及其他各種原因增加的投資，均由地方政府自籌資金解決。

(4)依法依規(guī)、程序完善。整合實(shí)施屬于移民安置規(guī)劃方案重大調(diào)整，地方政府要提前全面分析論證，征得相關(guān)各方同意基礎(chǔ)上方可整合實(shí)施；同時(shí)，要根據(jù)移民管理?xiàng)l例有關(guān)要求，履行移民部門(mén)和行業(yè)部門(mén)有關(guān)變更審批流程，確保流程完善、依法依規(guī)。

2.3 整合實(shí)施的方式

目前，整合實(shí)施主要有資金整合、項(xiàng)目和資金雙整合兩種方式。其主要的區(qū)別在于，資金整合一般不再實(shí)施移民安置規(guī)劃項(xiàng)目，移民安置所需功能由地方建設(shè)項(xiàng)目保證；項(xiàng)目和資金雙整合主要是以地方建設(shè)項(xiàng)目為主，并保留部分移民安置規(guī)劃項(xiàng)目(標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模等地方政府可能根據(jù)其需求提高或擴(kuò)大)。這兩種方式的共同點(diǎn)是，移民安置規(guī)劃項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的移民概算投資由地方政府包干使用，整合實(shí)施中各類(lèi)原因增加的投資，均由地方政府自行解決。

這兩種整合方式在實(shí)際中均有應(yīng)用。其中，資金整合方式主要應(yīng)用于移民投資較小或服務(wù)“點(diǎn)狀”項(xiàng)目，這類(lèi)項(xiàng)目功能恢復(fù)比較容易。如安置點(diǎn)生活供水從規(guī)劃單獨(dú)供水整合為縣城自來(lái)水廠(chǎng)集中供水，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后安置點(diǎn)不再?gòu)?fù)建村委會(huì)，相應(yīng)移民概算資金由地方政府統(tǒng)籌使用。項(xiàng)目和資金雙整合主要應(yīng)用于等級(jí)公路、水庫(kù)、外部電力等投資較大或“線(xiàn)狀”項(xiàng)目，這類(lèi)項(xiàng)目影響覆蓋范圍較大，單純通過(guò)地方建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法完全滿(mǎn)足移民安置要求，需要保留部分移民安置規(guī)劃項(xiàng)目。

3 案例應(yīng)用與分析

金沙江白鶴灘水電站涉及ZT市QJ縣規(guī)劃復(fù)建5條等級(jí)公路，包括S303二級(jí)公路(QJ段)、ZQ二級(jí)公路、JZ四級(jí)公路、LL四級(jí)公路、QD四級(jí)公路。實(shí)施過(guò)程中，地方政府提出，由于規(guī)劃復(fù)建的S303(QJ段)與地方已實(shí)施建設(shè)的GQ高速存在線(xiàn)位交叉重疊，ZQ二級(jí)公路需重新調(diào)整路線(xiàn)搭接GQ高速公路，JZ四級(jí)公路、LL四級(jí)公路也需進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；此外，QD四級(jí)公路與ZT市規(guī)劃建設(shè)的沿江二級(jí)公路位于同一走廊帶，存在交叉重疊問(wèn)題。為有效銜接區(qū)域路網(wǎng)規(guī)劃、發(fā)揮各類(lèi)資金最大效益，ZT市提出上述5條等級(jí)公路結(jié)合地方路網(wǎng)規(guī)劃整合實(shí)施，移民概算投資由地方政府包干使用。具體整合實(shí)施方案為:S303(QJ段)由二級(jí)公路整合調(diào)整為GQ高速公路+四級(jí)公路(QJ繞城段約16.6 km不調(diào)整，仍為二級(jí)公路)，ZQ二級(jí)公路、JZ四級(jí)公路、LL四級(jí)公路調(diào)整為順接GQ高速；QD四級(jí)公路根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃提高為二級(jí)公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施(見(jiàn)表1)。同時(shí)期，相鄰省份HD縣提高標(biāo)準(zhǔn)復(fù)建了GH路(HD段)，其與QJ縣整合實(shí)施案例對(duì)比情況見(jiàn)表2。

表1 QJ縣移民安置規(guī)劃方案和整合實(shí)施方案對(duì)比

表2 同期非整合實(shí)施案例和整合實(shí)施案例對(duì)比

3.1 功能恢復(fù)

地方政府根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際，將移民安置規(guī)劃項(xiàng)目和地方建設(shè)項(xiàng)目整合實(shí)施，移民概算投資的包干使用，不僅充分發(fā)揮了資金的綜合效益，也體現(xiàn)了移民安置規(guī)劃與地方發(fā)展“動(dòng)態(tài)”銜接的要求。同時(shí)，整合實(shí)施項(xiàng)目比移民安置規(guī)劃項(xiàng)目在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模上有較大提高，功能更加完善，移民和地方群眾均可以享受到更好的服務(wù)，不止恢復(fù)了移民生產(chǎn)生活需要，對(duì)地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展均產(chǎn)生了重大利好。目前，QJ縣整合實(shí)施項(xiàng)目已全部正常投入使用，在庫(kù)區(qū)安全良好運(yùn)行；特別是GQ高速的通車(chē)，使得從QJ縣前往省會(huì)KM市比以往縮短約1.5 h，極大提高了居民出行效率。

3.2 工期保障

首先，地方政府是實(shí)施主體，這一點(diǎn)基本保證了整合實(shí)施的公信力。其次，整合實(shí)施主要是基于地方在建或擬建項(xiàng)目，建設(shè)資金已有一定保證，移民投資和地方資金的“拼盤(pán)”使用使項(xiàng)目建設(shè)工期更有保障。最后，在移民安置規(guī)劃項(xiàng)目和地方建設(shè)項(xiàng)目存在交叉布局的情況下，整合實(shí)施避免了移民安置規(guī)劃調(diào)整變更、交叉施工所耽誤的時(shí)間。由表1顯示，整合實(shí)施方案與移民安置規(guī)劃方案相比，道路建設(shè)總里程有所增加，但實(shí)際建設(shè)工期與移民安置規(guī)劃工期基本相當(dāng)，滿(mǎn)足了移民搬遷安置、工程蓄水移民安置專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收要求。

3.3 投資控制

整合實(shí)施后，移民概算投資由地方政府包干使用，因此由于各種因素增加的投資均由地方政府自行解決；滿(mǎn)足移民投資控制的同時(shí)，整合實(shí)施的項(xiàng)目需履行地方基本建設(shè)程序，地方政府在投資及進(jìn)度控制上積極性較高，可通過(guò)優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)、采取公開(kāi)招標(biāo)等控制投資的力度。由表2顯示，QJ縣整合實(shí)施后在功能、工期等滿(mǎn)足移民安置情況下，移民投資未超過(guò)可研概算；而同時(shí)期相鄰省HD縣在復(fù)建GH路(HD段)時(shí)，提出提高道路建設(shè)等級(jí)(四級(jí)公路改為三級(jí)公路)，省移民管理機(jī)構(gòu)明確要求移民概算包干使用、特殊原因造成的投資增加經(jīng)評(píng)審后方可納入包干范圍。但HD縣實(shí)施過(guò)程中，因提高標(biāo)準(zhǔn)、改變線(xiàn)型等原因?qū)е陆ㄔO(shè)投資增加超過(guò)7億元，資金缺口要求全部納入移民安置規(guī)劃解決。雖然經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)調(diào)評(píng)審，并最終通過(guò)變更方式解決了HD縣3.4億元資金缺口，但HD縣仍然提出較大意見(jiàn)。目前該項(xiàng)目雖然基本通車(chē)、但未完成交工驗(yàn)收。

3.4 變更管理

整合實(shí)施雖然也需要履行移民部門(mén)變更程序，但履行程序基本不影響項(xiàng)目建設(shè)，避免了因提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模建設(shè)等所帶來(lái)相關(guān)工作所耗費(fèi)的時(shí)間。整合后移民安置實(shí)施項(xiàng)目數(shù)量有所減少，降低了地方政府管理壓力。因地方政府需就移民安置功能恢復(fù)、工期保障、移民投資等出具正式的承諾，所以項(xiàng)目法人只需重點(diǎn)關(guān)注地方政府承諾的落實(shí)，及時(shí)做好移民概算資金撥付，減輕全過(guò)程參與協(xié)調(diào)難度。

3.5 驗(yàn)收移交

整合實(shí)施項(xiàng)目由地方政府交通行業(yè)主管部門(mén)建設(shè)，移民部門(mén)主要配合做好移民概算資金協(xié)調(diào)撥付的工作。項(xiàng)目建成后，交通行業(yè)主管部門(mén)組織驗(yàn)收移交，地方政府落實(shí)道路權(quán)屬劃分、管理、運(yùn)行、維護(hù)等后續(xù)工作。因此，整合實(shí)施基本解決了由移民部門(mén)建設(shè)，卻難以通過(guò)行業(yè)主管部門(mén)驗(yàn)收、難以移交給行業(yè)主管部門(mén)等問(wèn)題。

4 結(jié)論和建議

4.1 結(jié) 論

(1)地方政府整合實(shí)施后，項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高、規(guī)模擴(kuò)大，移民安置功能得到了恢復(fù)甚至進(jìn)一步提高，有利于加快移民搬遷、促進(jìn)庫(kù)區(qū)穩(wěn)定，為移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”奠定了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)以地方建設(shè)項(xiàng)目為主、移民安置規(guī)劃項(xiàng)目“任務(wù)包干、資金包干”的整合模式，不僅工期滿(mǎn)足移民安置需要，也不增加移民投資資金，同時(shí)還降低了地方政府移民安置任務(wù)“點(diǎn)多、面廣、項(xiàng)目多”的管理壓力，降低了移民工程項(xiàng)目驗(yàn)收移交難度。

(3)整合實(shí)施項(xiàng)目受益群體明顯擴(kuò)大，對(duì)促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有顯著作用，兼顧了地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求。

(4)從整合實(shí)施成效看，實(shí)現(xiàn)了移民安置和地方發(fā)展的“動(dòng)態(tài)”銜接。

4.2 建 議

(1)地方政府需做好事前公眾解釋和事后移民安置功能恢復(fù)分析評(píng)價(jià)工作，積極消除移民群眾的顧慮。

(2)地方政府移民部門(mén)、項(xiàng)目法人、移民綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理應(yīng)做好移民概算資金的撥付，并全過(guò)程參與整合項(xiàng)目的實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，避免“一包了之”；對(duì)可能存在的功能恢復(fù)不徹底，應(yīng)及時(shí)提出協(xié)調(diào)，確保整合實(shí)施項(xiàng)目滿(mǎn)足移民安置需要。

(3)在移民概算投資科學(xué)合理的情況下，主體設(shè)計(jì)單位可以在移民安置規(guī)劃階段中進(jìn)一步銜接地方發(fā)展規(guī)劃、充分征求地方政府意愿，盡可能減少實(shí)施過(guò)程中的變更，確保移民安置工期。

(4)結(jié)合移民安置條例和相關(guān)辦法，進(jìn)一步研究規(guī)范整合實(shí)施的報(bào)批、審批和管理流程，制訂出臺(tái)更加規(guī)范的實(shí)施辦法。