房亞明，李幸芝

(廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510520)

一、引言

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)64.72%，居住在城鎮(zhèn)的人口超過9億，“大城市化”成為城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)實(shí)與趨勢，它在創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奇跡的同時(shí)也衍生了一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。“十四五”規(guī)劃指出，“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，筑牢國家安全屏障”[1]。安全是一切美好生活的前提和基礎(chǔ)，城市發(fā)展環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性決定了城市可持續(xù)發(fā)展需要具備良好的韌性即風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。改革開放以來，我國建設(shè)了一大批特大超大城市甚至巨型城市，北京、上海、廣州、深圳的人口規(guī)模幾乎超過了一些中小型國家，其城市管理和應(yīng)急治理的難度可想而知。新冠肺炎出現(xiàn)以來，武漢、上海、香港、西安、鄭州等特大超大城市先后遭受疫情沖擊，大城市的脆弱性也在這一過程中暴露出來。“十四五”規(guī)劃在提及新型城市建設(shè)時(shí)指出，“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點(diǎn)示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”[1]。韌性城市建設(shè)的目標(biāo)在于提升城市治理韌性即城市對災(zāi)害的承受能力以及對未來風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力。疫情的沖擊促使我們反思當(dāng)前城市建設(shè)理念、城市空間規(guī)劃和城市發(fā)展模式的合理性和可持續(xù)性。面對潛在的充滿不確定性和復(fù)雜性的多元風(fēng)險(xiǎn)，如何提升城市應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的能力？如何將災(zāi)害的負(fù)面影響降到最低甚至從源頭上阻斷災(zāi)害的發(fā)生？這是城市治理現(xiàn)代化必須解決的重大課題。

在過去相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，我國的城市建設(shè)和發(fā)展主要服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，側(cè)重追求以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的城市功能集中型發(fā)展模式，并且在“和平與發(fā)展”的大背景下各大城市快速成長，對城市潛在不確定性風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的防治沒有得到應(yīng)有重視。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各類災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，特別是新冠疫情暴發(fā)之后，韌性城市建設(shè)受到了空前關(guān)注，相關(guān)研究成果主要集中在如下三個(gè)方面。

一是城市韌性治理的內(nèi)涵與價(jià)值。洛克菲勒基金會(huì)提出了韌性城市七大品質(zhì)：反省性、資源富余、堅(jiān)固性、冗余性、靈活性、兼容性和整合性[2]。房亞明提出衡量韌性城市建設(shè)成效最主要的指標(biāo)有：風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)生時(shí)居民生命健康權(quán)的保障和救治能力；風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)生時(shí)物資與基本生活保障能力；風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)生時(shí)社會(huì)運(yùn)行與公共秩序維護(hù)能力[3]。倪鵬飛認(rèn)為韌性城市是指能夠化解和抵御外界的災(zāi)害或沖擊，保持其主要特征和功能免受顯著影響，且能夠隨之較快恢復(fù)的城市[4]。仇保興在對韌性系統(tǒng)模式進(jìn)行界定時(shí)指出，韌性系統(tǒng)包含結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性，同時(shí)指出未來城市的設(shè)計(jì)原則需要具備主體性、多樣性、自治性、冗余性、慢變量管理和韌性標(biāo)識(shí)，唯有如此，城市韌性才能變得越來越強(qiáng)[5]。李迅從風(fēng)險(xiǎn)防控的角度提出現(xiàn)代城市面臨著越來越不確定的多樣風(fēng)險(xiǎn)，城市安全與健康是城市發(fā)展的初心與使命[6]。

二是城市韌性治理的評價(jià)指標(biāo)與測定方法。笪可寧等從應(yīng)急管理的角度，構(gòu)建了由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、組織韌性五個(gè)維度22個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的城市韌性評價(jià)體系[7]。閆晨等采用PSR模型從系統(tǒng)應(yīng)災(zāi)壓力、災(zāi)時(shí)狀態(tài)和應(yīng)急響應(yīng)三個(gè)角度構(gòu)建了歷史街區(qū)防火韌性評估體系[8]。劉碩等運(yùn)用熵值法與耦合協(xié)調(diào)方法構(gòu)建了由基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、組織、生態(tài)五個(gè)維度15個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的城市綜合應(yīng)災(zāi)能力評估體系[9]。許兆豐等從防災(zāi)視角出發(fā)，基于基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、組織韌性四個(gè)維度，以云物元模型構(gòu)建了城市災(zāi)害韌性評價(jià)體系[10]。楊瑩等借鑒BRIC測量模型，從自然環(huán)境、建成環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和制度五個(gè)維度選擇23個(gè)指標(biāo)對廣州市應(yīng)對公共健康風(fēng)險(xiǎn)的社區(qū)韌性差異性進(jìn)行評價(jià)[11]。白立敏等從經(jīng)濟(jì)韌性、生態(tài)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性、社會(huì)韌性的角度構(gòu)建了中國城市韌性的綜合評價(jià)指標(biāo)體系[12]。韌性城市評價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建為城市治理提供了科學(xué)的技術(shù)手段。

三是城市韌性治理的實(shí)踐與優(yōu)化路徑。李國平、楊藝揭示了國家中心城市韌性存在規(guī)劃不落地、體系不健全、結(jié)構(gòu)不合理等問題，因此這些城市需要優(yōu)化多中心網(wǎng)絡(luò)化的城市空間結(jié)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性、社會(huì)韌性和制度韌性建設(shè)[13]。李云燕等從災(zāi)害防治的角度思考城市空間安全韌性的構(gòu)建，引入中醫(yī)哲學(xué)“治未病”理念，從未災(zāi)先防、欲災(zāi)先治、既災(zāi)防變、災(zāi)后恢復(fù)四個(gè)階段闡述了城市空間安全韌性建構(gòu)的主要內(nèi)容[14]。肖婧反思了公共衛(wèi)生防疫在設(shè)施布局、區(qū)域聯(lián)防、預(yù)警機(jī)制和治理水平方面的痛點(diǎn)，指出營造健康的韌性城市迫在眉睫；并引入韌性理論，提出了韌性城市建構(gòu)策略[15]。陳智乾等認(rèn)為韌性城市是未來城市應(yīng)對災(zāi)害的主要手段，需要在國土規(guī)劃體系中總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層面融合韌性城市規(guī)劃理念的方法和路徑[16]。潘家華基于城市空間格局和城市形態(tài)的視角，從城市的空間聚集、城市空間格局的極化、城市空間規(guī)劃的中心化理念出發(fā)，對城市空間集聚的安全風(fēng)險(xiǎn)及其防控進(jìn)行了詳細(xì)探討[17]?；诔鞘薪ㄔO(shè)的現(xiàn)實(shí)與趨勢，學(xué)者們開展了城市韌性治理與優(yōu)化路徑的探討，為分而治之的韌性城市建設(shè)提供思路方法。

隨著國家治理體系和戰(zhàn)略目標(biāo)的發(fā)展，特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)后，城市韌性建設(shè)的重要價(jià)值不斷凸顯?！侗本┦锌傮w規(guī)劃(2016-2035)》明確提出需要加強(qiáng)城市的防災(zāi)減災(zāi)能力，提升城市韌性；國家“十四五”規(guī)劃也強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“韌性城市”。韌性城市的探討逐漸呈現(xiàn)爆發(fā)式增長趨勢，這些研究更多是基于對問題的分解，為特定問題尋找解決方案和技術(shù)路線，如關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性等，且多是基于系統(tǒng)工程學(xué)的視角，較少從城市、以人為主體出發(fā)對城市韌性建設(shè)進(jìn)行考察。現(xiàn)有文獻(xiàn)對城市韌性建設(shè)的空間維度探討較少，而空間維度強(qiáng)調(diào)城市空間布局是城市韌性建設(shè)的重要方面，也是從源頭上分散風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)和阻斷風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。因此，探討城市韌性建設(shè)的空間維度，揭示資源配置的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，優(yōu)化城市空間配置格局，改進(jìn)城市空間資源配置狀況，對于分散城市風(fēng)險(xiǎn)、提升城市韌性、維護(hù)國家安全具有至關(guān)重要的意義。

二、資源合理配置：韌性城市建設(shè)的空間訴求

韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵在于空間及資源配置的合理性。按照聯(lián)合國的城市分類標(biāo)準(zhǔn)，人口達(dá)到100萬以上為特大城市。2014年國務(wù)院根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)際發(fā)展情況印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將我國城市分為五類：(1)城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市；(2)城區(qū)常住人口500萬至1000萬的城市為特大城市；(3)城區(qū)常住人口100萬至500萬的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；(4)城區(qū)常住人口50至100萬的城市為中等城市；(5)城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市(以上包括本數(shù)，以下不包括本數(shù))。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，我國形成了7個(gè)超大城市和14個(gè)特大城市，人口向少數(shù)特大超大城市聚集、風(fēng)險(xiǎn)也隨之聚集的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)成為城市治理亟須解決的重大課題。城市空間布局是城市空間資源配置的縮影，城市空間布局合理與否關(guān)系著城市空間資源配置均衡與否，同樣也是城市韌性建設(shè)是否有效的關(guān)鍵所在。從空間維度提升城市韌性，需要城市擁有抵御、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的能力，具有分散風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)和阻斷風(fēng)險(xiǎn)的能力，強(qiáng)調(diào)在源頭疏散風(fēng)險(xiǎn)。

(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性需要物理空間資源支撐

人口、資源和環(huán)境之間的合理與均衡配置有助于從源頭上分散和阻斷風(fēng)險(xiǎn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性通常是指對風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)的應(yīng)對和恢復(fù)能力，如交通、供電、醫(yī)療等設(shè)施和生命線的保障能力[18]。就此界定而言，學(xué)者們多是從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后基礎(chǔ)設(shè)施的抗風(fēng)險(xiǎn)能力討論韌性，對于事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和阻斷缺乏深入考量，而從源頭上分散風(fēng)險(xiǎn)及為遏制風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造良好條件才是城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性的最終目標(biāo)。交通運(yùn)輸、供水供電、醫(yī)療服務(wù)、食品藥品等供給都是應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的基本資源保障，也都需要依托相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施及空間資源。從上海和武漢疫情防控經(jīng)驗(yàn)來看，城市應(yīng)對重大災(zāi)難不僅需要自身具備強(qiáng)大的應(yīng)急功能，還需要全國范圍內(nèi)積極聯(lián)動(dòng)響應(yīng)，打造互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施供給與服務(wù)體系。當(dāng)突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，相互連通的網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施也能夠?yàn)閼?yīng)對風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難開辟一條生命通道，保障人員與生活物資運(yùn)輸暢通，增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性。穩(wěn)定高效的代謝流是城市系統(tǒng)中流動(dòng)的“血液”，是確保系統(tǒng)能量流通的基礎(chǔ)[19]?；A(chǔ)設(shè)施韌性在實(shí)際生活中呈現(xiàn)出地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的治理格局，這進(jìn)一步造成了不同城市韌性的差異。特大超大城市部分地區(qū)的空間資源往往較為緊張，人口、資源和經(jīng)濟(jì)功能過度集中在少數(shù)城市或地區(qū)意味著某種更大的治理風(fēng)險(xiǎn)。

(二)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)韌性需要格局合理的空間資源條件

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度決定著城市建設(shè)水平，而空間資源合理配置是經(jīng)濟(jì)社會(huì)韌性發(fā)展的重要抓手。一方面，以空間資源合理配置提升城市經(jīng)濟(jì)韌性。城市經(jīng)濟(jì)韌性主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化、就業(yè)水平多樣化以及面對突發(fā)事件時(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)的承受和恢復(fù)能力。在城市韌性系統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)韌性起主導(dǎo)地位，直接影響著城市社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境水平。從空間維度提升城市經(jīng)濟(jì)韌性，需要摒棄傳統(tǒng)的單中心、集聚型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，相對均衡地發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)空間資源相對均衡配置，多中心、間隔式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式能夠整體提升城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)水平，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)韌性。另一方面，以空間資源合理配置保障城市社會(huì)韌性。城市社會(huì)韌性體現(xiàn)為不同群體對于風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)能力[18]，增強(qiáng)城市社會(huì)韌性，有助于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源以抵御風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害，從而將負(fù)面影響降到最低。從空間視角審視城市社會(huì)韌性建設(shè)，強(qiáng)調(diào)城市資源合理配置，突出社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人應(yīng)急能力的培育，從而提升城市社會(huì)韌性。城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)韌性不僅強(qiáng)調(diào)災(zāi)后抵御而且突出災(zāi)前預(yù)防，強(qiáng)調(diào)從空間資源合理配置角度出發(fā)，從源頭分散和阻斷風(fēng)險(xiǎn)，提升城市韌性建設(shè)。

(三)城市生態(tài)韌性需要空間資源承載能力保障

城市建設(shè)尋求的是人與生態(tài)之間和諧共生，空間資源合理配置是增強(qiáng)生態(tài)韌性的基礎(chǔ)條件。生態(tài)環(huán)境主要包括自然環(huán)境和城市景觀綠地，它們是城市韌性發(fā)展的空間載體。建設(shè)生態(tài)系統(tǒng)韌性有助于降低自然災(zāi)害危險(xiǎn)、緩解城市熱島效應(yīng)、維護(hù)生物多樣性、保障人居環(huán)境等。近年來，新冠疫情、鄱陽湖水災(zāi)、南方雪災(zāi)等重大突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)造成了重大的生命和財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)良好的生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境勢在必行。從空間資源配置維度審視城市生態(tài)韌性建設(shè)，需要摒棄單純?yōu)橹\取經(jīng)濟(jì)增長而肆意破壞生態(tài)平衡的做法，如過度圍湖造田、肆意排放污水、亂砍濫伐等行為，從空間合理布局的角度提升城市生態(tài)韌性建設(shè)。在過去相當(dāng)長一段時(shí)間里，我國處于經(jīng)濟(jì)趕超型發(fā)展勢態(tài)，難免存在以犧牲生態(tài)利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)高速增長的現(xiàn)象，而這些做法也造成了一些生態(tài)失衡問題。其中鄱陽湖水災(zāi)就是典型案例，圍湖造田帶來了經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)也減少了鄱陽湖的蓄水能力，使鄱陽湖難以抵御特大洪水的沖擊，給下游城市的安全發(fā)展和生命財(cái)產(chǎn)帶來嚴(yán)重威脅。面對生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞、生態(tài)環(huán)境日益惡化的現(xiàn)實(shí)，增強(qiáng)城市生態(tài)韌性是維護(hù)城市安全的重要保障。提升城市生態(tài)韌性需要合理的空間資源配置和生態(tài)空間布局，唯有如此，才能從根源上提升城市生態(tài)韌性，分散自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

(四)城市治理與制度韌性需要空間資源載體依托

空間資源配置格局反映的是城市規(guī)劃和治理能力，是制度韌性的重要體現(xiàn)。城市治理和制度韌性主要是指當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的治理與管理能力，包括應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)、減災(zāi)規(guī)劃和資源等。在洛克菲勒基金會(huì)關(guān)于城市韌性的指標(biāo)體系中，一體化發(fā)展規(guī)劃和高效領(lǐng)導(dǎo)管理都是韌性城市的重要評價(jià)指標(biāo)，戰(zhàn)略規(guī)劃和治理能力是城市韌性的重要內(nèi)容。需要注意的是，一些城市特別是特大超大城市，動(dòng)輒建設(shè)所謂的CBD、TOD、交通樞紐或者中心公園、中心廣場等易于形成大規(guī)模人口集聚的公共設(shè)施和場所，這些做法事實(shí)上是不利于風(fēng)險(xiǎn)防范的，甚至給公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)事件提供了溫床。2004年2月5日北京市密云元宵節(jié)燈會(huì)發(fā)生擁擠，造成30多人死亡；2014年12月31日上海外灘陳毅廣場發(fā)生擁擠踩踏事故，致36人死亡。這些重大突發(fā)事件充分表明了多中心、分散化與公共資源在空間層面合理布局的重要性。城市空間配置不合理使得風(fēng)險(xiǎn)在某種程度上集聚在某個(gè)城市或者區(qū)域，這為風(fēng)險(xiǎn)孕育提供了物理場域。優(yōu)化城市空間格局以改進(jìn)人口、資源和環(huán)境的合理配置是城市治理韌性的重要內(nèi)容。

我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡不充分的態(tài)勢與矛盾，部分原因可以歸結(jié)為人口、資源與環(huán)境的空間配置格局不平衡不充分。然而城市韌性發(fā)展需要人口、資源與環(huán)境等應(yīng)急治理要素在空間層面的合理配置與相對均衡，唯有如此，才能分散和阻斷風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)城市韌性建設(shè)。當(dāng)城市內(nèi)部大量的所謂優(yōu)質(zhì)資源集中于某一特定區(qū)域時(shí)，公共風(fēng)險(xiǎn)也易于往這些區(qū)域集聚?；诳臻g維度探討城市韌性建設(shè)，不僅關(guān)注城市在突發(fā)公共危機(jī)事發(fā)時(shí)的抵御功能和事后恢復(fù)功能，更為注重從源頭分散和阻斷風(fēng)險(xiǎn)，謀劃從根本上消除公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的社會(huì)土壤。

三、我國韌性城市建設(shè)的空間治理缺失

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和全球化快速發(fā)展的現(xiàn)代城市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速運(yùn)轉(zhuǎn)滋生各類城市風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害，各種不確定性都孕育著風(fēng)險(xiǎn)隱患乃至威脅，突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、社會(huì)抗?fàn)幍榷际浅鞘行枰鎸Φ臐撛陲L(fēng)險(xiǎn)，城市安全已經(jīng)成為全球城市發(fā)展共同面對的現(xiàn)實(shí)課題。盡管我們生活在和平與發(fā)展的時(shí)代，但也要考慮戰(zhàn)爭、沖突和各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)乃至危機(jī)等制約城市高質(zhì)量發(fā)展的“黑天鵝”“灰犀牛”事件，在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中未能把這些因素充分納入考量是現(xiàn)階段城市韌性的重大缺失。應(yīng)對新冠疫情的過程暴露出城市建設(shè)的短板與不足，特別是人口密度大、建成區(qū)密度大、功能相對集中的城市，其疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)也高，疫情傳播速度也快。這也是城市空間治理脆弱性的表現(xiàn)，我們不得不反思城市建設(shè)理念、城市空間規(guī)劃和城市發(fā)展模式的合理性和可持續(xù)性。從空間維度審視當(dāng)前我國城市韌性建設(shè)有助于對癥下藥改進(jìn)城市應(yīng)急治理短板。

(一)基于權(quán)力和資本的城市空間配置格局制約韌性城市建設(shè)

傳統(tǒng)空間配置格局是各省、市、區(qū)政府等權(quán)力主體和商業(yè)資本較量與博弈的產(chǎn)物，這種基于權(quán)力和資本的城市空間配置邏輯是影響城市韌性建設(shè)的重要因素。從城市發(fā)展歷程可見，往往很多特大、超大城市都是通過合并區(qū)域、相關(guān)行政區(qū)改革、縣改市、市改區(qū)等方式，不斷以“攤大餅”的方式粗放成長。如廣州花都1993年撤縣設(shè)市(縣級)、2000年撤市設(shè)區(qū)，廣州番禺1992年撤縣設(shè)市(縣級)、2000年撤市設(shè)區(qū)。簡單地基于市場和行政兩種機(jī)制集聚資源與人口的增長模式不符合城市內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，需要予以矯正。在傳統(tǒng)工業(yè)文明導(dǎo)向下的城市建設(shè)理念中，越集中、越大型、越中心控制，城市建設(shè)才越好[5]，這種單中心、集聚性的城市空間配置格局在城市發(fā)展初期被推崇，而在中后期卻成為了城市可持續(xù)發(fā)展的桎梏，不僅帶來人口密度過高、交通擁堵等“城市病”，還給公共風(fēng)險(xiǎn)集聚和爆發(fā)創(chuàng)造了物理?xiàng)l件。誠然，城市的規(guī)模效應(yīng)帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。改革開放以來，我國形成了一批城區(qū)人口以千萬甚至兩千萬計(jì)的超大城市，如北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶等，這些城市往往是政治、經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)、交通或者教育、科技、醫(yī)療中心，吸引大量優(yōu)質(zhì)人口和公共資源與服務(wù)集聚，單中心、集聚型的城市空間配置格局在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也孕育了重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，值得警醒。

城市資源越集中，科技水平越高，對人的吸引力和容納力也就越高，進(jìn)入城市的人口就越多[20]。城市公共資源和服務(wù)過度集中導(dǎo)致人口規(guī)模大、流動(dòng)性強(qiáng)，此類城市更容易產(chǎn)生公共資源緊張、城鄉(xiāng)和區(qū)域失衡問題等。人口吸納能力是一把“雙刃劍”，吸引高新技術(shù)人才和充足的勞動(dòng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)衍生人口過度集中的風(fēng)險(xiǎn)，加重城市應(yīng)急管理負(fù)擔(dān)?；仡櫺鹿谝咔榘l(fā)展歷程，武漢華南海鮮市場和北京新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場分別是武漢疫情和北京疫情的發(fā)源地，這兩個(gè)市場都是大型城市中心農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場，具有商品數(shù)量龐大、人口流動(dòng)性強(qiáng)、空間相對狹窄等特點(diǎn)。由于歷史原因和現(xiàn)實(shí)選擇，撼動(dòng)傳統(tǒng)城市發(fā)展理念和發(fā)展模式必然會(huì)觸動(dòng)某些主體的利益，但是城市空間配置格局的合理化是城市韌性建設(shè)中必不可少的一環(huán)。因此，改進(jìn)傳統(tǒng)的城市發(fā)展理念，以韌性建設(shè)思維優(yōu)化城市空間治理格局任重道遠(yuǎn)。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施空間韌性不足影響城市治理韌性

當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施空間配置不合理構(gòu)成了城市韌性建設(shè)的短板和障礙，大量優(yōu)質(zhì)資源與服務(wù)集中在某些城市及區(qū)域?qū)χ苓叺貐^(qū)乃至中小城市形成巨大的“虹吸效應(yīng)”，一批人口數(shù)百萬級甚至千萬級的特大超大城市因此形成，但這些城市的空間格局也存在扭曲變形的問題。交通基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的重要基礎(chǔ)性工程，主要包括鐵路、公路、機(jī)場、航道等表現(xiàn)形式。比如，武漢素有“九省通衢”之稱，由于區(qū)位優(yōu)勢便利，自古以來就是重要的交通樞紐，其鐵路、公路和航道都非常發(fā)達(dá)，而這也為疫情暴發(fā)和傳播創(chuàng)造了條件。上海、北京都擁有兩個(gè)國際機(jī)場，而人口規(guī)模是北京3.4倍的河北卻嚴(yán)重缺乏這些大型基礎(chǔ)設(shè)施，這導(dǎo)致“環(huán)京津貧困帶”的出現(xiàn)。2022年8月8日至12日，韓國首都圈遭遇特大暴雨災(zāi)害，當(dāng)日大量雨水倒灌地鐵站及地下設(shè)施，導(dǎo)致13人死亡，6人失蹤，1492人受災(zāi)，4807人臨時(shí)避險(xiǎn)[21]，人口大量集聚和基礎(chǔ)設(shè)施韌性不足是造成此次特大暴雨災(zāi)害的重要原因。對于韓國這樣的中型國家來說，將大量人口集中在首都及其周邊，實(shí)行單中心的城市化戰(zhàn)略，事實(shí)證明風(fēng)險(xiǎn)非常高，不僅城市韌性堪憂，國家治理韌性也受制約。反觀國內(nèi)，特大、超大城市的基礎(chǔ)設(shè)施資源豐富，這在給城市生活帶來便捷的同時(shí)，也使更多的風(fēng)險(xiǎn)在這些資源高度集聚的城市及相關(guān)區(qū)域孕育和聚集。

另一方面，醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施空間配置不均衡。大部分三甲醫(yī)院分布在北京、上海、廣州、武漢、鄭州、南京等直轄市和省會(huì)城市。2015年北京22所市屬三級醫(yī)院在中心城區(qū)有18家，比例達(dá)81.8%；核心區(qū)醫(yī)療資源更加密集，以東城區(qū)為例，該區(qū)每千人床位數(shù)是12.04張，是全市平均水平4.13張的三倍[22]。廣州越秀區(qū)是華南高端健康醫(yī)療資源集聚地，擁有中山大學(xué)附屬一院、眼科中心、腫瘤醫(yī)院和省、市人民醫(yī)院等352家醫(yī)療機(jī)構(gòu)，其中三甲醫(yī)院14家，占全市36.84%，醫(yī)療技術(shù)人才占全市30%以上，該區(qū)擁有強(qiáng)大的科研團(tuán)隊(duì)以及較為齊全的綜合配套優(yōu)勢，醫(yī)療服務(wù)水平全市領(lǐng)先[23]。越秀區(qū)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源不僅吸引了廣州其他區(qū)域的患者，也吸引了省內(nèi)其他城市乃至周邊兄弟省份的病患不遠(yuǎn)千里前來就診，其在帶來了人氣和繁榮的同時(shí)也帶來了風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別是在疫情防控常態(tài)化情勢下尤其如此，而日常管理與服務(wù)中的交通擁堵等問題更是見怪不怪。優(yōu)質(zhì)公共基礎(chǔ)設(shè)施使超大城市對周邊城市與地區(qū)產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”。大城市集聚著先進(jìn)的醫(yī)療資源，而中小城市的醫(yī)療設(shè)施相對落后、技術(shù)不發(fā)達(dá)、服務(wù)欠佳，這與醫(yī)療資源空間配置失衡有著密不可分的關(guān)系。

(三)空間韌性維度尚未充分嵌入城市發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)過程

城市發(fā)展規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，目前，多數(shù)城市尚未充分將韌性城市建設(shè)的空間資源維度納入規(guī)劃制定和建設(shè)過程。習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中提出：“在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導(dǎo)下制定城市發(fā)展規(guī)劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。”[24]“十四五”規(guī)劃也提到了“韌性城市”。盡管很多重要文件都提及“韌性城市”概念，但是，關(guān)于韌性城市建設(shè)更具可操作性的實(shí)踐指引和路徑方法仍亟待在實(shí)踐中探索和完善?！笆奈濉币?guī)劃涉及未來城市發(fā)展和建設(shè)的重要取向，是城市空間治理和資源配置的風(fēng)向標(biāo)，要想將“韌性城市”理念落實(shí)到具體可操作的建設(shè)過程層面，需要政策指引和行為指南跟進(jìn)。部分城市發(fā)展規(guī)劃已將韌性城市建設(shè)作為重要內(nèi)容納入規(guī)劃決策過程，但具體實(shí)施效果需要長時(shí)段觀察。因此，將韌性城市理念嵌入城市發(fā)展規(guī)劃決策和建設(shè)過程中，從空間資源維度具體落實(shí)韌性城市理念，仍然需要大量工作。

(四)空間資源配置不平衡不充分影響城市治理韌性

城市空間配置為城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了資源支撐，特大超大城市擁有的空間資源相對緊張，原因在于人口和資源的過度集聚。截至2022年5月31日，廣東省擁有160所高校，其中廣州高校83所，占51.86%[25]。2020年廣東統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，廣東省綜合醫(yī)院1700個(gè)，其中廣州289個(gè)、深圳145個(gè)、佛山131個(gè)、東莞112個(gè)[26]，這些城市都屬于特大超大城市范疇。就廣東省而言，教育和醫(yī)療資源大部分集中在發(fā)展勢頭較好的特大超大城市，資源優(yōu)勢讓更多人才選擇在這些城市工作和定居，以便享受更好的醫(yī)療、教育以及其他社會(huì)福利。城市空間資源不平衡不充分導(dǎo)致“一市獨(dú)大”“一區(qū)獨(dú)大”甚至“一街獨(dú)大”的畸形發(fā)展。一旦有外在風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害打破城市脆弱的平衡，就會(huì)導(dǎo)致城市運(yùn)行障礙甚至崩潰。作為湖北省省會(huì)的武漢，以及作為吉林省省會(huì)的長春，作為中央直轄市、經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)市的上海，都曾經(jīng)發(fā)生過大規(guī)模疫情，需要中央和兄弟省會(huì)鼎力支援才渡過難關(guān)，這促使我們不得不思考城市特別是特大超大城市的脆弱性問題并采取強(qiáng)有力的措施予以改進(jìn)，以免出現(xiàn)將“所有雞蛋放在一個(gè)籃子里”的悲劇。

城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平是城市治理韌性的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，城市空間配置不平衡不充分也是制約城市治理韌性的原因。一方面，城市空間資源配置不平衡不充分制約著城市發(fā)展水平。另一方面，空間資源配置不平衡不充分影響著城市應(yīng)急治理能力的提升。城市應(yīng)急治理能力是有效應(yīng)對城市風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的機(jī)制，而空間格局不合理反映的是資源和服務(wù)配置不合理，城市空間韌性不足造成城市應(yīng)急治理體系建設(shè)不完備以及應(yīng)急治理能力不足?，F(xiàn)有的空間資源配置尚未從人口、資源與環(huán)境空間布局均衡發(fā)展的角度出發(fā)，特大超大城市的規(guī)模需要得到適當(dāng)控制，同時(shí)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源與服務(wù)配置需要予以優(yōu)化，只有公共資源與服務(wù)得到合理分配，國家治理韌性才能夠?qū)崿F(xiàn)整體提升。

當(dāng)前我國城市空間韌性建設(shè)的問題主要集中在傳統(tǒng)城市空間配置不合理、基礎(chǔ)設(shè)施空間韌性不強(qiáng)、城市韌性空間維度尚未納入城市發(fā)展規(guī)劃和空間資源配置不平衡不充分等方面。這些問題集中反映了城市空間布局不合理和城市公共資源與服務(wù)配置不均衡。從空間布局上看，傳統(tǒng)的單中心、集聚型的空間發(fā)展模式極易導(dǎo)致“一城獨(dú)大”或者“一區(qū)獨(dú)大”乃至“一街獨(dú)大”的發(fā)展局面，導(dǎo)致城市之間、城市內(nèi)部不同區(qū)域或者不同街區(qū)發(fā)展差距懸殊，也極容易衍生風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害，因此，多中心、分散型的空間治理格局更適合城市韌性建設(shè)?？臻g合理布局以及公共資源與服務(wù)合理配置是分散和阻斷城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑，分而治之的城市空間治理策略是城市韌性建設(shè)的重要思路與現(xiàn)實(shí)選擇。

四、分而治之：韌性城市建設(shè)的空間治理策略

我國城市是在“和平與發(fā)展”為主題的改革開放大背景下發(fā)展起來的，城市建設(shè)考慮更多的是高速發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，而城市建設(shè)和管理對戰(zhàn)爭、動(dòng)蕩、風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害等因素的沖擊考慮較少，但這些潛在風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，則會(huì)對城市造成前所未有的沖擊。因此，多中心、間隔化、組團(tuán)式的均衡而協(xié)調(diào)的空間資源配置格局是一種將風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)分散化解的空間治理策略。城市空間配置格局和資源空間分配問題是歷史和現(xiàn)實(shí)選擇的綜合產(chǎn)物，同樣也是多元主體權(quán)力和資源相互博弈的結(jié)果。從1964年到1980年歷經(jīng)3個(gè)“五年規(guī)劃”的“三線建設(shè)”是國家為提高治理韌性而在空間布局層面進(jìn)行的重要探索，是我國為了改善工業(yè)布局、加強(qiáng)國防、進(jìn)行備戰(zhàn)而在國土空間開發(fā)上實(shí)行“大分散，小集中”戰(zhàn)略的積極嘗試。顯然，“三線建設(shè)”并不僅僅是為了單純追求經(jīng)濟(jì)效率，而是更多地兼顧國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨和國家一貫重視國土空間開發(fā)格局優(yōu)化和公共資源與服務(wù)配置均衡的治理方案，為國家長治久安與可持續(xù)發(fā)展探索可行的空間實(shí)現(xiàn)策略。

(一)以韌性城市理念引領(lǐng)城市空間資源優(yōu)化配置

韌性城市建設(shè)不僅要求城市面對突發(fā)公共危機(jī)時(shí)能做出迅速響應(yīng)、較快適應(yīng)、迅速恢復(fù)，還要求城市在源頭上分散和阻斷風(fēng)險(xiǎn)，做到防患于未然。洛克菲勒基金會(huì)提出的韌性城市七大品質(zhì)最全面也最貼近韌性城市的涵義，這七大品質(zhì)分別是反省性、資源富余、堅(jiān)固性、冗余性、靈活性、兼容性和整合性[2]。由此可見，韌性城市需要具有多功能性、冗余和模塊化、生態(tài)和社會(huì)多樣性、多尺度的網(wǎng)絡(luò)連結(jié)性、有適應(yīng)能力的規(guī)劃設(shè)計(jì)，但是，我國傳統(tǒng)城市建設(shè)強(qiáng)調(diào)大而集中的發(fā)展模式，這勢必會(huì)造成城市的脆弱性、臃腫化、資源差距大等弊端，從而使城市滋生各類風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害。鑒于肆虐全球城市的新冠疫情等重大公共衛(wèi)生事件帶來的慘重代價(jià)，我們需要反思城市發(fā)展道路，轉(zhuǎn)而建設(shè)更多的中小城市，以市域治理現(xiàn)代化、周邊城市群一體化建設(shè)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進(jìn)區(qū)域治理韌性。以韌性城市理念引領(lǐng)現(xiàn)代城市空間資源優(yōu)化配置，要求城市空間資源均衡、協(xié)調(diào)配置，進(jìn)而打造多中心、組團(tuán)化和間隔式的城市發(fā)展格局。

從城市科學(xué)發(fā)展以及國家治理韌性來看，我們要特別注意防范一些違背城市建設(shè)與發(fā)展規(guī)律的政策和實(shí)踐，如省域單中心發(fā)展規(guī)劃，避免不利于協(xié)調(diào)發(fā)展的“一市獨(dú)大”策略。習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中提到：“要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。城市之間既要加強(qiáng)互聯(lián)互通，也要有必要的生態(tài)和安全屏障。中西部有條件的省區(qū)，要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免‘一市獨(dú)大’的弊端?！盵24]多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)的城市治理格局是提升城市韌性的重要保障，這種分散型的城市治理格局需要配置相應(yīng)的空間資源。集中人口和資源的過程就是集中風(fēng)險(xiǎn)的過程，分散型的韌性城市治理理念需要摒棄部分城市過度集中風(fēng)險(xiǎn)的做法，將人口與資源分散化，優(yōu)化資源配置格局，從而達(dá)到更大范圍的韌性。新冠疫情嚴(yán)重的一些城市，如2022年上半年的上海和長春市，在疫情得到控制后實(shí)行大學(xué)提前放假的措施，以放假讓大學(xué)生提前回家的方式分散防控壓力和降低傳播風(fēng)險(xiǎn)，這表明，對于城市特別是人口密度高的特大超大城市及相關(guān)區(qū)域而言，阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳播最好的途徑是疏解人口從而降低人口密度，運(yùn)用韌性城市建設(shè)中分散風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)和阻斷風(fēng)險(xiǎn)的思維，從源頭上防控風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代城市韌性建設(shè)需要充分運(yùn)用韌性城市治理理念，引領(lǐng)城市空間資源優(yōu)化配置，促進(jìn)城市空間多中心格局的形成，以達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

(二)以基礎(chǔ)設(shè)施空間配置優(yōu)化促進(jìn)城市空間韌性

基礎(chǔ)設(shè)施韌性是建設(shè)城市空間韌性的前提。在我國，特大超大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對發(fā)達(dá)，而中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展失衡的情況較為明顯。相較而言，在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口相對密集，城市經(jīng)濟(jì)也更發(fā)達(dá)，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越多，而城市韌性則越低。因此，我們要通過優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施空間配置，促進(jìn)城市空間韌性治理。

首先，通過均衡城市交通、教育、醫(yī)療、供水、供電、食品供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施空間配置，提升城市空間韌性。交通基礎(chǔ)設(shè)施空間配置應(yīng)根據(jù)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)程度配置合理的城市交通設(shè)施，打破傳統(tǒng)的交通設(shè)施布局集中在少數(shù)城市的局面，打造四通八達(dá)的多中心交通基礎(chǔ)設(shè)施格局。教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施的空間配置也需要合理推進(jìn)多中心、分散型的布局，例如，北京、廣州、上海這些優(yōu)質(zhì)資源集中的超大城市將部分新增高校及其校區(qū)、醫(yī)院及其分院、交通站點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)優(yōu)先向資源薄弱地區(qū)疏解，從而引導(dǎo)人口的空間布局優(yōu)化。通過教育、醫(yī)療等重要基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化布局，促進(jìn)人口資源的相對分散化，達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。對供水、供電和食品供應(yīng)等保障基本生活需求的公共基礎(chǔ)設(shè)施，我們需要增加其資源富足性和冗余度，一旦災(zāi)害發(fā)生時(shí)居民生活能夠得到基本的保障。

其次，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)打造城市互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，增強(qiáng)城市空間韌性。韌性城市最突出的特點(diǎn)就是它能分散、預(yù)防、抵御和化解災(zāi)害的沖擊，而精細(xì)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和迅速處理風(fēng)險(xiǎn)都需要互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)予以支撐。就新冠疫情防控而言，“粵康碼”“穗康碼”“行程碼”“疫情實(shí)時(shí)更新”等大數(shù)據(jù)技術(shù)，為疫情防控貢獻(xiàn)了巨大的力量。隨著信息科技的發(fā)展，將高新技術(shù)運(yùn)用到疫情防控中來已經(jīng)成為提升政府應(yīng)急管理能力的重要方式。我們要將高新技術(shù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運(yùn)用到城市韌性的全過程，在風(fēng)險(xiǎn)事發(fā)前，運(yùn)用高新技術(shù)分析和識(shí)別城市風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，24小時(shí)監(jiān)控城市風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害情況，及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害預(yù)警信號(hào)，積極阻斷城市風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，運(yùn)用高新技術(shù)構(gòu)建災(zāi)害信息庫，分析災(zāi)害形成因素，給出風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)方案；在風(fēng)險(xiǎn)過后，歸納風(fēng)險(xiǎn)形成原因，并對同類型的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行儲(chǔ)存，以便提升城市危機(jī)治理能力。城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性是城市空間韌性的基石，我們可以通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升城市治理韌性。

(三)壓實(shí)城市規(guī)劃與建設(shè)過程的空間韌性維度

在推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的過程中，我們需要壓實(shí)城市規(guī)劃與建設(shè)的空間韌性維度。將城市空間韌性維度納入城市發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)過程，有助于城市空間治理。推動(dòng)城市規(guī)劃與建設(shè)過程中對空間韌性的重視，需要強(qiáng)化韌性城市空間規(guī)劃體系的可操作性。

首先，國家五年規(guī)劃應(yīng)當(dāng)重視城市韌性發(fā)展的空間維度。國家五年規(guī)劃作為城市發(fā)展和治理的指南針，理應(yīng)重視城市空間韌性治理問題，對城市空間韌性應(yīng)當(dāng)做出更具體詳細(xì)的指引，增強(qiáng)城市韌性建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。

其次，國土空間規(guī)劃需要引入城市空間韌性維度。國土空間規(guī)劃是在空間和時(shí)間上對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)做出的安排，是城市空間規(guī)劃的重要指導(dǎo)性文件。雄安新區(qū)、北京副中心、上海“五大新城”在發(fā)展規(guī)劃中將人口密度控制在0.9萬～1.2萬人/平方公里,人口規(guī)模限制在100萬～150萬人(參見表1)。這反映了黨和國家就城市建設(shè)和人口規(guī)模而言更傾向于建設(shè)Ⅱ型大城市，而不是一味“貪大圖全”。國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)重視城市韌性建設(shè)理念，把城市安全和穩(wěn)定發(fā)展嵌入其中，落實(shí)城市空間韌性建設(shè)理念。

最后，城市發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)融入城市空間韌性建設(shè)理念。城市發(fā)展規(guī)劃是對城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的總體謀劃，具有長期性、導(dǎo)向性和整體性等特征。我們應(yīng)將城市空間韌性建設(shè)理念融入城市發(fā)展規(guī)劃的全過程，從全局的角度來審視目前城市空間韌性存在的問題，有針對性地指導(dǎo)未來城市空間韌性發(fā)展規(guī)劃。在某些城市仍然追求“做大做強(qiáng)”的現(xiàn)實(shí)和格局下，分散風(fēng)險(xiǎn)主要有如下三種方式。一是以增量改革引導(dǎo)資源合理分配的減量發(fā)展。雄安新區(qū)和北京副中心都是在大格局不變的情況下謀求高質(zhì)量發(fā)展的典型，其通過機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)和人口的減量改革，疏解北京功能和人口過度集中的壓力。二是通過設(shè)立新城、開發(fā)郊區(qū)引導(dǎo)人口和資源布局優(yōu)化。上海、廣州在很難改變原有發(fā)展格局的情勢下，通過設(shè)立五大新城或開發(fā)南沙和增城區(qū)等郊區(qū)達(dá)到引導(dǎo)人口和資源優(yōu)化布局并實(shí)現(xiàn)市域治理現(xiàn)代化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。三是通過省域空間治理促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。廣東省通過設(shè)置深汕合作區(qū)、廣清合作區(qū)即跨區(qū)域協(xié)作模式，以“飛地經(jīng)濟(jì)”或“對口幫扶”的體制機(jī)制疏解“大城市病”，這也是增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有益嘗試?？臻g治理側(cè)重城市空間布局與資源均衡分布，將空間韌性引入國土空間規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃中，從頂層設(shè)計(jì)上打造具有韌性的城市治理格局，從源頭上分散人口與資源過度集聚帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和治理壓力。

表1 全國新城規(guī)劃的人口密度和規(guī)模

(四)以城市空間韌性提升應(yīng)急資源與服務(wù)統(tǒng)籌能力

多中心、組團(tuán)化和間隔式的空間治理結(jié)構(gòu)與均衡、協(xié)調(diào)的城市資源配置方式既能兼顧集聚效應(yīng)又能降低城市人口和住房密度，成為解決大城市病和分散風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。最具代表性的舉措就是河北雄安新區(qū)和北京副中心的設(shè)立。為了疏散北京非首都功能集聚帶來的巨大壓力，北京市將部分不屬于首都功能的資源和服務(wù)轉(zhuǎn)移到雄安新區(qū)和北京副中心，以達(dá)到緩解“城市病”和促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的雙贏目標(biāo)。截至2020年，北京市人口密度為1334人/平方公里，而河北省僅為393.14人/平方公里，兩者差距巨大，這說明，大量人口涌向資源條件豐富的北京，導(dǎo)致城市病日趨嚴(yán)重。當(dāng)前新冠疫情仍然沖擊著城市健康發(fā)展，國家衛(wèi)生健康委提出“在防控措施上，明確主攻方向，分清防控措施的優(yōu)先次序，以‘空間換時(shí)間’，把社區(qū)防控?cái)[在了重要位置，第一時(shí)間把風(fēng)險(xiǎn)人群控制在管控范圍內(nèi)”[27]。這實(shí)質(zhì)上就是利用空間隔離限制人口流動(dòng)，阻斷疫情傳播的空間策略。因此，我們要通過城市資源的轉(zhuǎn)移和城市空間布局的改變，疏散部分城市功能和人口，推進(jìn)城市空間韌性建設(shè)，增強(qiáng)應(yīng)急資源與服務(wù)的統(tǒng)籌能力。

以城市空間韌性提升應(yīng)急資源與服務(wù)統(tǒng)籌能力的主要手段有如下三種。一是打造多中心、分散型的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間韌性，從源頭上分散由經(jīng)濟(jì)集聚、社會(huì)龐大臃腫引起的城市潛在風(fēng)險(xiǎn)，為城市應(yīng)急資源和服務(wù)提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障和社會(huì)資源。二是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的城市生態(tài)空間韌性，建設(shè)可以應(yīng)對自然災(zāi)害的抗災(zāi)設(shè)施，整治污染企業(yè)和提升垃圾處理能力，從生態(tài)系統(tǒng)治理的角度提升城市空間韌性，為城市應(yīng)急管理提供生態(tài)支持。三是注重事前、事中和事后風(fēng)險(xiǎn)治理體系的城市制度空間韌性，提升政府對于風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的治理能力以及多元主體參與應(yīng)急治理的效能，從制度上提升城市空間韌性，增強(qiáng)城市應(yīng)急資源儲(chǔ)備，提高城市服務(wù)能力。城市的應(yīng)急治理資源和服務(wù)是有限的，如何使有限的資源和服務(wù)最大化地發(fā)揮其價(jià)值？我們應(yīng)該通過城市空間韌性理念，合理規(guī)劃城市空間布局和均衡城市空間資源，以提升城市對應(yīng)急資源和服務(wù)的統(tǒng)籌能力。

分而治之是有效增強(qiáng)城市空間韌性的治理策略，其邏輯是通過在空間層面合理統(tǒng)籌人口、資源與生態(tài)布局從而促進(jìn)城市公共設(shè)施、資源和服務(wù)的均衡配置，分散與阻斷風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而構(gòu)建城市空間韌性治理格局。黨和國家日益注重城市韌性建設(shè)，中央和地方都在積極展開各種探索和實(shí)踐，如雄安新區(qū)與城市副中心作為北京新兩翼，承擔(dān)起北京非首都功能疏解的重要使命，上海擬打造嘉定、松江、青浦、奉賢和南匯等五個(gè)新城，廣東探索打造“五大都市圈”。這些都是城市空間治理采取分而治之策略的重要嘗試，它們旨在通過國土空間與公共資源的合理布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域、城市、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，分散風(fēng)險(xiǎn)與提升城市韌性，有效化解“城市病”，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。中國共產(chǎn)黨北京市第十三次代表大會(huì)報(bào)告提出，“北京成為全國第一個(gè)減量發(fā)展的超大城市”。在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)下，北京疏散部分人口和產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化城市資源，打造分而治之的空間韌性治理格局，“大城市病”治理初見成效。我們要通過打造多中心、分散型的城市韌性空間治理格局，助推城市人口、資源與生態(tài)相對均衡配置，從空間韌性層面保障與支撐基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)韌性、生態(tài)韌性和治理韌性。

五、結(jié)論與討論

安全和可持續(xù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化建設(shè)的標(biāo)尺。兩年多來，一些特大超大城市如武漢、西安、香港、上海等發(fā)生了大規(guī)模疫情，應(yīng)對過程的艱難與代價(jià)也反映出這些城市在應(yīng)急資源和能力方面與人口快速增長的現(xiàn)實(shí)不相匹配，這也是城市韌性欠缺的集中體現(xiàn)。上海作為疫情防控的標(biāo)桿城市，經(jīng)歷了3個(gè)月的靜態(tài)管理，在突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控中顯得異常艱難，這其中的重要原因之一便是城市空間布局過于集中和人口過度聚集。處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境的現(xiàn)代城市，需要以空間維度審視城市韌性建設(shè)，以空間合理配置促進(jìn)資源和服務(wù)均衡分配，從而達(dá)到分散、阻斷和化解風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。未來的城市建設(shè)應(yīng)該聚焦于可持續(xù)和安全發(fā)展，回歸到以人為本的正確軌道，其中的重要維度之一是提升城市應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和抗壓的能力。就風(fēng)險(xiǎn)治理而言，多中心、分散型的城市空間治理結(jié)構(gòu)顯得尤為重要，這就是本文所說的從空間層面采取分而治之的策略。當(dāng)然，韌性城市建設(shè)需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和生態(tài)等多元維度展開，但空間層面的有效治理不可或缺。